“一帶一路”建設下我國與巴基斯坦國有化制度比較分析及我國風險防范措施

馬新新

【摘要】當今世界，國家與國家之間發(fā)展戰(zhàn)略的相互對接急需推進，國家之間進行互利合作成為全球的共同需要和普遍共識。中國在提出“一帶一路”倡議后，逐步擴大沿線國家的對外投資，對沿線各國的基礎設施建設作出了極大貢獻。隨著中巴開展經(jīng)濟合作不斷深入，國有化這一風險的存在不容忽視。由于國情不同，中巴兩國有關國有化的規(guī)定也各異。通過對兩國國有化制度的分析，提出切實的風險防范措施對于我國繼續(xù)推進“一帶一路”建設、保護我國對巴基斯坦的投資有著重要的現(xiàn)實意義。

【關鍵詞】一帶一路 國有化 中國 巴基斯坦

一、引言

所謂國有化，是國家對原屬于私人或外國政府所有的財產(chǎn)，采取收歸國有的強制性措施。按照國際慣例，對外資實行國有化需要具備如下要件：因公共利益的需求、程序正當、給予賠償。

在對外投資的過程中，資本輸出國會面臨各種政治風險：匯兌險、征收險、戰(zhàn)亂險、違約險。相較而言，國有化的風險是容易被忽視的潛在風險。對東道國而言，國有化是對本國、外國利益權衡下所采取的措施。而無論是對于資本輸出國還是對外投資的企業(yè)而言，其設備、技術、資產(chǎn)被東道國征收這種損失會嚴重挫傷它們對外投資的積極性，更有甚者會引發(fā)一些國際爭端。

吸引外資是發(fā)展本國經(jīng)濟的一種有效途徑。我國自改革開放以來享受到了吸引外資帶來的好處，因而對國有化一直采取謹慎的態(tài)度。中國是對外投資大國，自一帶一路倡議實施以來截止到2017年第三季度，中國境內(nèi)投資者共對全球154個國家和地區(qū)的5159家境外企業(yè)進行了非金融類直接投資，我國己完成從吸引外資大國到吸引外資與對外投資并重的轉變。一帶一路建設下，中巴深入開展合作，巴基斯坦在其憲法、其他有關貿(mào)易的法律及與中國簽訂的中巴雙邊協(xié)定中對國有化進行了規(guī)定。國有化的風險不可避免，因此我國對外投資者要掌握必要的應對策略及時規(guī)避風險，實現(xiàn)投資預期利益。

二、“中巴經(jīng)濟走廊”建設與巴基斯坦對外資國有化風險分析

（一）中國對巴基斯坦的投資現(xiàn)狀

自1951年中巴建交以來，兩國政府和人民相互支持，開展全方位的互利合作，目前兩國正加快推動“全天候戰(zhàn)略合作伙伴關系”的建立，中巴經(jīng)貿(mào)合作發(fā)展迅速。中國己成為巴基斯坦第一大貿(mào)易伙伴，巴基斯坦也是中國在全球最重要的工程承包市場之一和南亞最大的投資目的地。

中巴經(jīng)濟走廊是“一帶一路”旗艦項目之一。近年來，中巴經(jīng)濟走廊建設取得顯著成果：在交通基礎設施領域，喀喇昆侖公路二期升級改造、M5高速公路啟動建設；在能源利用領域，中國己與巴基斯坦簽訂了22項合作協(xié)議，卡西姆港燃煤電站、薩希瓦爾燃煤電站能源利用整體順利。2018年4月13日由中企承建的巴基斯坦最大的水電站項目尼魯姆一杰魯姆正式投入商業(yè)運營，預計解決巴基斯坦全國15%人口的用電緊缺問題。在中國“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略中，巴基斯坦占據(jù)重要地位。2016-2017財年，中國以49%的比例占據(jù)巴外國直接投資來源國首位。巴基斯坦利用外資的領域相對比較集中，73.9%以上集中在油氣開發(fā)、金融及通信行業(yè)，其余主要集中在化工、電力、建筑等領域。我國對外投資企業(yè)不斷融入巴國經(jīng)濟，在其經(jīng)濟增長、產(chǎn)業(yè)升級、技術進步中發(fā)揮了越來越重要的作用。

（二）對巴基斯坦國有化風險分析

根據(jù)國際知名的數(shù)據(jù)提供機構“CMA數(shù)據(jù)觀察”的調查，巴基斯坦的累積政府違約率均不低于80%。另外，中國出口信用保險公司發(fā)布的《國家風險分析報告》顯示，巴基斯坦國家風險評級為7級，區(qū)域風險中等偏高，市場環(huán)境總體欠佳。這主要是與巴基斯坦復雜的宗教國情及邊緣政治有關，長期的宗教紛爭融于政治勢力的角逐，政府更迭不僅會影響法律的穩(wěn)定性，還會出現(xiàn)“新官不理舊賬”的政府違約現(xiàn)象，從而加大了在巴的外國資本被征收的風險。

中國是巴基斯坦的貿(mào)易好伙伴，在促進巴國經(jīng)濟增長方面發(fā)揮了重要的作用，因而巴國給予我國的投資許多優(yōu)惠政策，如2008年10月雙方簽署的《自貿(mào)協(xié)定補充議定書》巴國就曾給予中巴投資區(qū)12條優(yōu)惠政策，2015年4月中巴共同簽署并發(fā)表《關于建立全天候戰(zhàn)略合作伙伴關系的聯(lián)合聲明》，雙方將進一步加強戰(zhàn)略溝通與協(xié)作，維護兩國共同利益。但是，集中體現(xiàn)在稅收方面的優(yōu)惠政策并不能避免我國在當?shù)亻_展諸如承包工程項目等的經(jīng)營活動所存在的國有化風險。巴國的政治經(jīng)濟和安全形勢、債務狀況及國家和銀行信用等級情況、通貨膨脹情況及匯率變化等對于我國投資者來說仍存在經(jīng)營風險。

三、我國與巴基斯坦國有化制度的比較分析

（一）中巴雙邊協(xié)定中對國有化制度的規(guī)定及補償標準

《中華人民共和國政府和巴基斯坦伊斯蘭共和國政府自由貿(mào)易協(xié)定》（簡稱“中巴貿(mào)易協(xié)定與第49條明確了締約任何一方對締約另一方的投資者在其領土內(nèi)的投資不得采取征收、國有化或者其他類似措施（以下稱“國有化與，除非同時符合下列條件：（一）為了公共利益；（二）依照國內(nèi)法律程序；（三）非歧視性的，以及（四）給予補償。1989年2月12日，中巴簽署的《雙邊投資保護協(xié)定》中規(guī)定了國有化僅適用于為了維護安全和公共利益的情形，并且在任何情況下不得帶有歧視性。給予的補償應符合采取征收措施締約一方的法律和法規(guī)，以可自由兌換貨幣支付，補償?shù)闹Ц恫粦獰o故延遲。

《中巴貿(mào)易協(xié)定》中約定，第49條第一款所稱補償，應等于采取征收前或征收為公眾所知中較早一刻被征收投資的價值。該價值應根據(jù)普遍承認的估價原則確定補償包括自征收之日起到付款之日按正常商業(yè)利率計算的利息。

事實上，近年來征收賠償中的公平市場價值已經(jīng)成為中國投資條約的標準，并且從全球范圍內(nèi)的國際投資條約文本可見，公平市場價值被越來越多的國家接受為國有化或征收的賠償標準。

（二）我國法律對國有化制度的規(guī)定及補償標準

《中華人民共和國外資企業(yè)法》第五條及《中華人民共和國中外合資經(jīng)營企業(yè)法》第二條第三款規(guī)定只有特殊情況下才可采取國有化措施，并且要滿足公共利益、正當程序、相應補償?shù)囊?/p>

我國對國有化的補償采用“適當”的標準。補償數(shù)額的確定主要參照“征收為公眾所知時”或“征收發(fā)生前一刻”或“宣布征收時”被征收投資的價值。另外，中國一貫堅持補償“不得延遲”，把補償?shù)挠行远x為（一）補償能夠實際兌現(xiàn)；（二）補償可兌換；（三）補償能夠自由轉移。

在對外直接投資中較為普遍的現(xiàn)象是：雖然要求東道國對國有化予以全部補償?shù)暮袈暯陙砼c日俱升，但實際上東道國都奉行著適當補償?shù)脑瓌t，其最終補償金額都遠遠低于市場價值，并且補償時間有時長達30年之久。相比之下，我國的國有化制度能夠為外國投資提供更多的保障。

（三）巴基斯坦法律對國有化制度的相關規(guī)定及補償標準

1.憲法

由于政治不穩(wěn)定，巴基斯坦憲法多次修正，現(xiàn)行憲法為第19修正案，其中第二十四條規(guī)定了除有法律依據(jù)根據(jù)公共需要作出規(guī)定并依法給予補償者外，任何財產(chǎn)不得被征收或征用。同時，該條列舉出了可以征收或征用的財產(chǎn)：以防止對生命、財產(chǎn)或公共衛(wèi)生的危害為目的而征收或征用的財產(chǎn)；個人以不正當或非法手段獲得或占有的財產(chǎn)；屬于或視為敵產(chǎn)的財產(chǎn)或所獲得的被疏散人員財產(chǎn)；為特定目的而由國家接管財產(chǎn)權的財產(chǎn)。第五款還具體規(guī)定了可以征收征用的任何種類財產(chǎn)利用范圍。

同時憲法第二十四條第四款規(guī)定，對于本條所說的法律所規(guī)定的補償金額或依據(jù)該法確定的補償金額，均不得向法院提出異議。可見，巴基斯坦將國有化視為國家主權，因而補償標準由一主權國家自行制定，外國不得加以干涉。但是從國際法依據(jù)上來說，如果東道國在雙邊投資保護協(xié)定或者多邊國際條約中有所承諾，若該國實行國有化或征收，就要承擔損害賠償?shù)膰邑熑?。有學者認為對于這種國家責任當事人既可要求進行損害賠償，也可要求恢復原狀。

2.其他法律

《外國私人投資（捉進與保護）法（1976》明確規(guī)定對外商投資應給予保護，不得對外資公司實施國有化；《經(jīng)濟改革保護法（1992》）對外國投資尤其是政府征收方面提供了概括性的保護，其中第7條規(guī)定，一旦政府按照任何法律將任何銀行、商業(yè)機構或生產(chǎn)型或其他類型的公司、企業(yè)或其他實體的所有權、管理權和控制權轉讓給了任何人，其不得以任何原因強行買回或收回該等權利；第八條規(guī)定，巴基斯坦政府不得強制收購或接管任何由外國投資者或巴基斯坦私人投資者以任何形式建立或擁有的任何外資企業(yè)、工業(yè)企業(yè)或商業(yè)企業(yè)。

（四）分析

《中巴貿(mào)易協(xié)定》雖然是中巴兩國簽訂的貿(mào)易協(xié)定，但是與任何一國的國內(nèi)法相比，此協(xié)定更能體現(xiàn)出條約的國際性特點，因此中國與巴基斯坦作為國際主體有權要求不被歧視。故而該協(xié)定規(guī)定的國有化的構成要件與我國相關法律最大的不同就在于強調這種國有化必須是非歧視性的。在條約中重點對國有化方式、條件及補償?shù)茸鞒雒鞔_規(guī)定的雙邊條約能更好地幫助本國企業(yè)對外投資防范和降低海外市場國有化的風險。

對比我國與巴基斯坦國有化的相關規(guī)定，我國僅在《外資企業(yè)法》、《中外合資經(jīng)營企業(yè)法》中予以規(guī)定，而巴基斯坦對此涉及的法律數(shù)量較多，且規(guī)定的可征收財產(chǎn)類型更多。我國限定只有在為滿足公共利益的需求情況下才可以采取國有化措施，公共利益是能夠滿足一定范圍內(nèi)所有人的需要的對象。巴基斯坦在憲法中對可征收財產(chǎn)細化，不僅是出于公共利益的需求，只要是有潛在的對任何第三人生命、財產(chǎn)有危害的財產(chǎn)都可以征收。同時，對于以不正當手段或非法手段獲得的財產(chǎn)的處分，兩國有所區(qū)別：巴基斯坦將其列為可征收財產(chǎn)的范圍在憲法中加以規(guī)定，我國在刑事法律另行規(guī)定了懲治措施。同時，巴基斯坦憲法中規(guī)定的敵產(chǎn)或視為敵產(chǎn)的財產(chǎn)在我國并未被列為可征收財產(chǎn)的對象。

四、我國風險防范措施

投資者進軍巴基斯坦之前，首先應分析巴基斯坦的投資環(huán)境，評估投資風險，與相關商會加強聯(lián)系以獲取全面的信息，研究巴國的法律法規(guī)及當?shù)厝宋沫h(huán)境和宗教風俗；其次，可以通過購買政治保險轉嫁風險，積極與中國出口信用保險公司溝通，爭取利用國家政策性金融機構規(guī)避項目的主要風險，從而有效保障項目的建設和運營；最后，投資者必須要在特許協(xié)議中與東道國詳細約定評估、收購條款，來規(guī)避被收購的風險，同時應當依法經(jīng)營，保護東道國的環(huán)境及其他公共利益。

當出現(xiàn)投資糾紛時，可采取的主要方式有：提起仲裁、訴訟及調解等其他方式。相較而言，仲裁方式成本更低、效率更高，且我國與巴基斯坦都是《紐約公約》的參加國，能有效保障仲裁裁決的執(zhí)行。

五、結語

在“一帶一路”建設過程中，中國與沿線各國密切合作己成為時代潮流，各方的利益沖突亦在所難免，法律沖突極有可能是利益沖突的反映。所以，首先應遵循利益衡平原則，合理規(guī)定國有化的相關問題，吸引外資，也能讓資本輸出國放心地投資，減少風險，實現(xiàn)利益的統(tǒng)一。中巴經(jīng)濟走廊建設將成為“一帶一路”建設的重中之重，作為建設者，我國投資者在了解巴基斯坦有關國有化的法律政策后，才能讓每一分投資更有保障，有效推動兩國經(jīng)濟的發(fā)展。

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