食品安全責任保險中政府的角色定位及作用機制探究

張西萌

【摘要】近年來，我國不斷發(fā)生重大食品安全事故，食品安全受到廣泛關(guān)注。食品安全責任保險作為一種有效的風險轉(zhuǎn)移方式在其在推廣過程中卻不盡如人意。本文從當前我國食品安全責任保險的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，明確政府目前在食品安全責任保險中的角色定位，在我國典型試點發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上，為政府在食品安全責任保險中應(yīng)發(fā)揮的作用提出建議。

【關(guān)鍵詞】食品安全 責任保險 政府作用

民以食為天，食品安全是關(guān)系到經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定的根本民生問題，近年來，我國不斷發(fā)生重大食品安全事故，嚴重威脅了廣大消費者的生命健康，同時給食品企業(yè)和政府部門帶來了巨大負擔。2015年10月修訂實施的《中華人民共和國食品安全法》明確規(guī)定國家鼓勵食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)參加食品安全責任保險（以下簡稱食責險），但在推行過程中“供需雙冷”的問題突出，這樣政府的角色和作用就顯得至關(guān)重要。本文從當前我國食責險的發(fā)展現(xiàn)狀和存在的問題出發(fā)，明確政府目前在食責險中的角色定位，在我國典型試點發(fā)展經(jīng)驗基礎(chǔ)上，為政府在食責險中應(yīng)發(fā)揮的作用提出建議。

一、我國食品安全責任保險發(fā)展現(xiàn)狀及問題

我國第一款農(nóng)產(chǎn)品食用安全責任保險由上海安信農(nóng)業(yè)保險股份有限公司在2007年5月推出，隨著國家對食品安全的日益重視，部分公司，例如人民保險公司、太保財產(chǎn)保險公司、長安責任保險公司等財產(chǎn)保險公司都相繼推出了食責險相關(guān)產(chǎn)品。經(jīng)過幾年的實踐，食品企業(yè)投保的情況卻不容樂觀，保費規(guī)模很小，投保率和賠付率都不盡人意。以實施食責險較早的江蘇省為例，自2012年至2013年9月底，江蘇食責險實現(xiàn)保費收入332.53萬元，為全省近千家企業(yè)提供21.16億元的食品安全風險保障，共賠付14起食品中毒案件，610人從中受益。而同一時期江蘇省的經(jīng)濟數(shù)據(jù)表明，2013年江蘇省糧油、食品、飲料、煙酒類零售額為1009.6億元，住宿和餐飲業(yè)零售額為1961.7億元，食責險提供的保障與食品和餐飲行業(yè)的市場規(guī)模有幾十乃至上百倍的差距，保障程度十分有限。

2014年8月，國務(wù)院頒布了保險國十條，要求積極開展食責險產(chǎn)品服務(wù)，保障食品安全。2015年1月，保監(jiān)會聯(lián)合其他部門頒布了關(guān)于開展食責險試點工作的指導(dǎo)意見，要求在全國范圍進行積極的嘗試，促進業(yè)務(wù)發(fā)展。2015年10月，《食品安全法》經(jīng)過最新修訂后頒布實施，該法明文規(guī)定要鼓勵食責險業(yè)務(wù)的發(fā)展，使該業(yè)務(wù)的開展有了一個良好的法律氛圍。隨著政策的密集出臺，政府重視及參與推動為食品安全責任保險的發(fā)展提供了很好的機會，而政府作為食品安全責任保險體系建設(shè)中的重要角色應(yīng)如何發(fā)揮作用越來越值得我們關(guān)注。

二、我國食品安全責任保險典型試點中的政府作用及經(jīng)驗

分析政府的角色和發(fā)揮的作用，能為探索食責險推廣中的政府定位提供依據(jù)。目前，己有一些省份進行試點，開展了食責險推廣的地方性試點工作。本節(jié)將選取其中具有代表性的上海、浙江、湖南等省份，分析其經(jīng)驗和不足。

（一）浙江省——政府主導(dǎo)，財政出資的“共保體”

浙江省自2013年以來，在杭州富陽等部分縣（市、區(qū)）開展了食責險的試點和探索，使鄲州區(qū)成為我國第一個區(qū)域性食責險試點地區(qū)。寧波市鄞州區(qū)人民政府為投保人，財政全額出資，“政府托底”購買保險服務(wù)。鄞州試點項目按年投保，以后各年根據(jù)項目盈虧情況進行調(diào)整。每次事故最高賠付400萬元，每次事故每人賠償限額15萬元，醫(yī)療費用占20%。按照“先行先試、分步推行”的原則，以公共餐飲服務(wù)重點區(qū)域和群體性食品安全事件開頭，重點涵蓋農(nóng)村集體聚餐、中小學(xué)校（園）食堂、建筑工地食堂，然后逐步擴大范圍到轄區(qū)所有食品生產(chǎn)經(jīng)營企業(yè)。

另由中國人壽牽頭長安責任等4家公司共同組建食責險共保體，設(shè)立食品安全風險管理基金。經(jīng)營采用單獨建賬、封閉運行的機敞，堅持“微利經(jīng)營”原則。每年收到的保費總額扣除稅收、經(jīng)營管理費用、再保險保費支出、賠付成本及預(yù)定微利后，其余部分全額計提到食品安全風險管理基金。同時，共保體中將由10至15名食品安全領(lǐng)域的專家組成專家委員會，以便更好的開展相關(guān)工作。此外，當?shù)卣€將發(fā)生在轄區(qū)內(nèi)，由政府相關(guān)職能部門認定的或定性為輸入性、區(qū)域性的群體性食品中毒事件，在責任主體不能確定或責任主體經(jīng)濟賠償能力不足的情況也納入保障范圍。

（二）湖南省——重點對象強制投保

2014年8月，湖南省下發(fā)《關(guān)于開展食品安全責任強制保險試點工作的指導(dǎo)意見》在全省開展試點，要求開連鎖餐廳、經(jīng)營學(xué)校食堂、或是在藥店里銷售嬰幼兒配方奶粉的企業(yè)，都必須先購買食責險。此次試點的重點參保對象包括：重點食品冷品添加劑生產(chǎn)企業(yè)、試點銷售嬰幼兒配方乳粉藥店、餐飲服務(wù)連鎖企業(yè)、學(xué)校食堂、農(nóng)村集體聚餐提供者、集體用餐配送單位和中央廚房、大型工地工廠食堂。具體到保險公司經(jīng)營方面，在省級層面，主動跟省內(nèi)餐飲行業(yè)協(xié)會等有關(guān)組織聯(lián)系合作，積極與一些大型食品企業(yè)達成合作意向。在地區(qū)層面，根據(jù)具體情況，采用特定單位統(tǒng)保等方式，努力擴大保險業(yè)務(wù)的承保范圍和覆蓋面。

此外，政府會借助食品安全宣傳周的機會，利用不同載體平臺對試點工作展開宣傳，并配合保險公司籌辦各類保險服務(wù)介紹和接觸活動。截止2015年7月，湖南省14個市州均己推行試點，共有782家食品生產(chǎn)企業(yè)，73家食品流通企業(yè)、1602家餐飲服務(wù)單位（其中食堂1473家）與保險機構(gòu)簽訂保單，保費664.92萬元，保額27.58億元。

（三）上海市——財政補貼，增加考核指標引導(dǎo)參保

2012年8月，上海市食安辦在浦東、寶山、閔行、崇明等區(qū)縣開展了“農(nóng)村集體聚餐食品安全責任保險”試點。上海政府采取了一系列政策積極引導(dǎo)食責險的健康發(fā)展。浦東新區(qū)從2012年開始把農(nóng)村家庭辦酒場合的食責險的推廣情況列入考核指標，進行推優(yōu)加分，第二年還把其列入鎮(zhèn)食品安全工作責任書。將保險跟食品安全誠信體系、追溯體系、“黑名單”體制聯(lián)系在一起，引導(dǎo)保險行業(yè)去開發(fā)食品生產(chǎn)、經(jīng)營企業(yè)有需求、能實現(xiàn)“多贏”的保險產(chǎn)品。

截至2015年，奉賢區(qū)61家農(nóng)家會所投保，投保率達100%；嘉定區(qū)98家備案的自辦酒會所中己有66家簽訂投保合同；而寶山區(qū)羅店鎮(zhèn)則由鎮(zhèn)政府統(tǒng)一出資將全鎮(zhèn)農(nóng)村家庭集中辦宴點統(tǒng)一投保。

（四）山東省——為投保企業(yè)提供專屬優(yōu)惠政策

山東省對食責險的推廣采取政府引導(dǎo)，市場化運作的方式，政府首先鼓勵企業(yè)參保，針對積極參保的企業(yè)設(shè)立了專屬的扶持政策，例如食品或保健食品企業(yè)的生產(chǎn)許可證遇到臨近到期，需要換領(lǐng)新證的情況，對己投保企業(yè)可簡化審批、辦理過程；在原執(zhí)行的食品安全分級監(jiān)管標準的基礎(chǔ)上，可適度調(diào)整放松，更換為低一級監(jiān)管；在相同的情況下，優(yōu)先考慮評選食品生產(chǎn)加工示范企業(yè)等榮譽。另外，企業(yè)購買食責險后，在銀行貸款等方面也享有一定優(yōu)惠。

目前山東省主要有長安責任，太平洋財險，中華財險，人保財險，平安財險等公司開展食責險。在開始試點一年半的時間里，僅長安責任一家公司就己承保150家企業(yè)，累計保費36.96萬元，提供約2000萬元的保障。并且己經(jīng)為4起食品安全責任事故的傷者賠款6.58萬元。當下業(yè)務(wù)進入濰坊、濟南等城市，保費收入近140萬元，投保企業(yè)超600家，提供風險保障約8億元。

（五）總結(jié)：政府作用的經(jīng)驗與不足

通過調(diào)查、比較和研究典型地區(qū)的試點情況，不難發(fā)現(xiàn)，各地試點采用的推廣方式和政府扮演的角色有所差異，食責險的推廣程度也不盡相同，但有幾點經(jīng)驗較為一致：

（1）政府的力量不可或缺。食責險的投保類別、承保方式、費率確定、保險理賠都比較復(fù)雜，產(chǎn)品設(shè)計所需的基礎(chǔ)數(shù)據(jù)又比較缺乏，而食品安全事故發(fā)生風險高，責任廣，保險公司出于收益考慮會提高投保門檻，保險食品生產(chǎn)經(jīng)營主體出于成本考慮和僥幸心理主動投保的積極性也不高，僅僅依靠市場不可能做到有效推廣和覆蓋，需要政府協(xié)調(diào)指導(dǎo)。無論采用的是獎勵性質(zhì)的政策優(yōu)惠、關(guān)乎考核的引導(dǎo)體系、還是帶有家長色彩的強制投保、全額出資的政府兜底方式，在食責險的推廣工作中，政府的推動作用都非常突出，其角色不能缺位。

（2）保險推廣要循序漸進。各試點都遵循了“分步推行”的原則，先從食品安全事故易發(fā)領(lǐng)域和風險較高環(huán)節(jié)、地方特色食品產(chǎn)業(yè)及風險等級較高的行業(yè)和業(yè)態(tài)開始，重點范圍基本都集中于公共食堂、連鎖企業(yè)、大型超市、提供鄉(xiāng)鎮(zhèn)會集聚餐的服務(wù)單位和乳制品、食用油及各地區(qū)特色行業(yè)，既可積累經(jīng)營該險種的相關(guān)數(shù)據(jù)和經(jīng)驗，又能在一部分群體中達到宣傳效果，擴大認知度，待條件成熟再逐步向其他領(lǐng)域鋪開，逐漸拓展食責險的覆蓋面。

以上試點地區(qū)政府參與所采用的方式最高僅在某省范圍內(nèi)取得了一定的效果，能否進行大規(guī)模的借鑒和推廣和需要注意以下三個問題：

（1）注意衡量扶持方式的可持續(xù)性和適用性。目前各地還處于食責險推廣的初級階段，主要集中于重點地區(qū)或重點領(lǐng)域，投保食品責任保險的食品企業(yè)總體數(shù)量不多，由政府統(tǒng)一承擔保費或提供相應(yīng)的優(yōu)惠政策，地方財政尚可負擔。但隨著食責險的進一步推廣和投保企業(yè)數(shù)量的進一步增加，保費支出和優(yōu)惠政策的費用也將進一步大幅度提高。此外，我國不同地區(qū)無論是食品安全問題的嚴重程度，還是地方政府的財政實力，都存在很大差異。因此，在選擇扶持方式時，應(yīng)該有適用的考察標準，結(jié)合當?shù)貙嵡檫M行評估，以選擇其適合的方式，保證長期持久的合理運行。

（2）激勵角度過于單一。通過總結(jié)歸納各典型試點的推廣方式，不難發(fā)現(xiàn)，大多數(shù)試點都采取了給食品企業(yè)減輕投保負擔或給予政策優(yōu)惠的方式來吸引企業(yè)投保，但食責險的目的不僅是為企業(yè)分擔風險，更重要的是監(jiān)督企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，保障食品安全。企業(yè)投保積極性不足的根本原因是風險事故賠付不高，僥幸心理嚴重，僅靠政府資助來提高投保率未免有些本末倒置。除了優(yōu)惠傾斜外，還要完善相關(guān)法律法規(guī)，加強食品安全監(jiān)管，建立有效的食品消費者維權(quán)機制，增加企業(yè)的違法成本，從根本上推動企業(yè)自愿投保。

三、我國食品安全責任保險發(fā)展中的政府作用及建議

目前，我國食責險業(yè)務(wù)取得了一定的進展，但是發(fā)展仍然相對比較緩慢，根據(jù)前文總結(jié)的試點的推廣情況，結(jié)合海外實施經(jīng)驗和我國實際情況，就政府在發(fā)展和推廣我國食責險中應(yīng)發(fā)揮的作用提出以下建議。

（一）健全法律保障體系，加強食品安全監(jiān)管

盡管2015年新修訂實施的《食品安全法》采取了更加嚴格的監(jiān)管制度以及更加嚴厲的處理措施，起到一定的威懾作用，但不可能完全避免食品安全事故的發(fā)生。目前，我國尚缺乏專門的產(chǎn)品責任法，這對于我國責任侵權(quán)方面的法律來說是一個缺陷。我國可以參考發(fā)達國家的立法經(jīng)驗和我國食品安全的實際情況，制定產(chǎn)品責任方面的法律制度，同時要對食品企業(yè)的違法成本和食品安全生產(chǎn)標準進行大力宣傳，提高食品企業(yè)的安全責任保險意識，為食責險的發(fā)展提供一個良好的法律環(huán)境。

同時應(yīng)該完善食品安全信息公布平臺，增加監(jiān)管透明度。公開食品安全最新情況，既可讓公眾和新聞媒體參與監(jiān)督，也使保險人能獲得經(jīng)營需要的相關(guān)資料，完善食責險產(chǎn)品開發(fā)，便于食責險業(yè)務(wù)的開展。

（二）建立長效的扶持機制，由點到面，逐步推進

政府應(yīng)該加強扶持與引導(dǎo)，供給方面可以考慮給予開展業(yè)務(wù)的保險公司如稅收優(yōu)惠、利率優(yōu)惠、財政專項補貼等資金及政策方面適當、長期的優(yōu)惠與支持?？梢圆捎枚喾N方式刺激企業(yè)投保需求，例如對于符合標準的投保企業(yè)，可在同等條件下，優(yōu)先給予行業(yè)專項支持和政府相關(guān)扶持政策的支持。給予投保企業(yè)，特別是不發(fā)生、少發(fā)生賠付事故的高安全系數(shù)企業(yè)更多的優(yōu)惠與支持，從而強化安全意識，鼓勵企業(yè)積極參保和開展食品安全事故的防范工作。

我國食責險的發(fā)展并不完全符合強制保險的發(fā)展邏輯，因此不能簡單地實行普遍強制，參考我國目前各地試點的推廣情況，應(yīng)堅持“政府引導(dǎo)，市場主導(dǎo)”的方式，以食品安全風險高的領(lǐng)域為重點，積累一定經(jīng)驗后再逐步鋪開，由點到面，層層深入。

（三）加大宣傳教育力度

通過加大宣傳力度，使相關(guān)主體的責任保險意識水平得到提高，形成一種良好的投保風氣。提高公眾的維權(quán)意識和法律意識，一旦發(fā)生食品安全事故，自身利益受到損害時就要拿起法律武器進行維權(quán)和要求賠償，這樣會給食品企業(yè)造成巨大的經(jīng)濟賠償壓力。公眾監(jiān)督加強的同時也讓食品企業(yè)充分認識到投保轉(zhuǎn)嫁風險的重要作用，這樣食品企業(yè)才會主動的購買相關(guān)的保險服務(wù)來轉(zhuǎn)移自身的責任風險，對于食責險的發(fā)展無疑是十分有利的。

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