全面“二孩”政策下女職工的生育意愿和 法律保障實證研究

王蓓

內容摘要：S省的實證研究表明，全面二孩政策實施兩年來未能有效刺激女職工的生育意愿。經濟壓力大和時間缺乏是制約女職工生育的主要因素。要解除女職工生育的后顧之憂，需有完善的法律保障措施作支撐。然而，目前的法律保障措施在就業(yè)、經濟、休假、育兒保障方面均存在不足。為切實推進全面二孩政策，促進我國人口結構的合理化，維護女職工的生育權利，需強化法律保障措施：加強就業(yè)法律保障；增強經濟法律保障；落實休假法律保障；完善育兒法律保障。

關鍵詞：全面二孩政策女職工合法權益生育意愿生育保障制度

一、研究背景與材料

2015年10月，中共十八屆五中全會確定全面實施一對夫婦可生育兩個孩子的政策，積極應對人口老齡化。2016年1月1日，修訂后的《人口與計劃生育法》實施，其中第18條規(guī)定“國家提倡一對夫妻生育兩個子女”。全面二孩政策的實施，有利于優(yōu)化人口結構、增加勞動力供給、減緩人口老齡化的壓力、促進經濟持續(xù)健康發(fā)展、增進家庭幸福與社會和諧。但這一政策也給作為生育主體的女性造成了更多影響，尤其是在我國女性就業(yè)人數(shù)約占就業(yè)總數(shù)45%的情況下，〔1 〕很可能給女職工的勞動權益帶來沖擊。目前，全面二孩政策實施已滿兩年，育齡女職工生育二孩的意愿如何？在生育方面存在哪些顧慮？現(xiàn)行法律保障措施能否緩解女職工生育的后顧之憂？這些都是值得探討的問題。筆者以我國西部的人口大省S省為研究樣本，采用實證方法，深入研究全面二孩政策下女職工的生育意愿和生育法律保障措施的運行效果，針對存在的問題，提出推進全面二孩政策實施的對策建議。

筆者的數(shù)據(jù)來源于S大學社會法研究所和S省總工會于2017年9月至10月開展的聯(lián)合調研。調研通過問卷平臺向微信用戶發(fā)布問卷的方式進行。問卷共計37題，全部由在S省工作的20歲至49歲育齡女職工填寫，內容涵蓋女職工基本情況、全面二孩政策下女職工的生育意愿及其影響因素、生育法律保障措施落實情況等方面，最終收回有效問卷17475份。這17475份問卷的女職工均處于20歲至49歲育齡階段，各年齡段人數(shù)分布較為均勻，受教育程度與我國目前就業(yè)人員的整體受教育程度較為契合，各個行業(yè)、各類企業(yè)以及各職位層級均有女職工參與，調研樣本的選取基本實現(xiàn)了規(guī)模化、多樣化和科學化?！? 〕

二、實證發(fā)現(xiàn)：女職工生育意愿不高

“全面二孩”政策出臺后，實際二孩生育率低于預期水平。全國婦聯(lián)開展的一項調查顯示，育有一孩的家庭中，有生育二孩意愿的占20.5%，不想生二孩的占53%，不確定的占26.2%?！? 〕本次調研的結果與之接近，參與調研的女職工中，55.95%沒有生育二孩的意愿，24.87%有生育二孩的打算，19.18%表示仍在考慮。明確表示打算生育二孩的僅占四分之一，可見，女職工的生育意愿不高。

影響適齡人群生育二孩的因素，既有女職工個人層面的，也有家庭與社會層面的。在女職工個人層面，突出體現(xiàn)在其學歷水平上。如圖1所示，擁有研究生以上學歷的女職工在打算生育二孩的女職工中所占比最高，為35.8%；其次是本科或大專學歷的女職工，占24.45%。這表明高學歷女職工的二孩生育意愿更為突出。高中或中專及以下教育程度女職工不打算生育二孩的占比均超過六成，其中高中或中專學歷女職工占比最高，達70.36%。

結合女職工學歷與崗位情況分析，低學歷女職工主要集中在“一線”的普通崗位，由于其工作的可替代性高，在決策是否生育二孩問題時，須更多地顧慮工作的可持續(xù)性與收入的穩(wěn)定性，從而抑制了這部分女職工二孩生育意愿的釋放。

在家庭與社會層面，影響適齡人群生育二孩的因素集中在生育和撫養(yǎng)成本上。在參與本次調查的17475名女職工中9777人即高達55.95%不打算生育二孩。其中，六成以上女職工因經濟負擔以及時間原因而作出不生育二孩的決定，四成以上的女職工因年齡和身體條件以及難以滿足孩子未來發(fā)展而選擇不生育二孩（該題為多選，結果見圖2）。

經濟壓力增大是絕大部分女職工生育二孩的首要顧慮，也有約半數(shù)女職工擔心因工作耽誤對孩子的照顧。此外，小孩入托和入學難、工資福利待遇或會下降、工作強度大、失業(yè)或被調崗、產假時間短、工作性質對懷孕有影響等諸多原因也是部分女職工計劃生育二孩時顧慮的問題（該題為多選，結果見圖3）。

國家衛(wèi)計委2015年生育意愿調查結果顯示，因為經濟負擔、太費精力和無人看護而不愿生育第二個子女的分別占到74.5%、61.1%、60.5%?！? 〕本次調研的結果在一定程度上與國家衛(wèi)計委的數(shù)據(jù)吻合。要改變這一現(xiàn)狀，亟需探索減輕育齡女職工生育壓力的有效路徑，增強生育動力。

三、原因剖析：生育法律保障不足

如前文所述，女職工的生育意愿不高，對女職工生育決策影響最大的是經濟因素和時間因素。追根溯源，阻礙女職工二孩生育意愿釋放的原因在于目前的生育法律保障不足。下面將結合調研數(shù)據(jù)，從就業(yè)保障、經濟保障、休假保障和育兒保障四個方面對這一問題進行闡釋。

（一）就業(yè)保障不足

從就業(yè)歧視來看，全面二孩政策對女職工勞動就業(yè)權的深層次影響尚待觀察，但部分人認為有加重歧視的情況和傾向。如圖4所示，11.04%的女職工認為全面二孩政策出臺后就業(yè)性別歧視明顯加重，15.38%的女職工認為就業(yè)性別歧視有加重的傾向，兩者合計超過受調查女職工的四分之一。

在產后返崗方面，如表1所示，59.91%的女職工表示其所在單位的女職工產后能返回原崗位，選擇不能返回原崗位和不清楚是否能返回原崗位分別占20.00%和20.09%。共計四成女職工產后不能確定返回原崗位。

可見，在全面二孩政策下，女職工更易遭遇就業(yè)性別歧視，產后返崗也存在一定障礙。就業(yè)保障不足是阻礙女職工生育二孩的一大攔路虎。

（二）經濟保障不足

生育保險是分擔生育成本、保障生育權利的重要手段。調研反饋，絕大多數(shù)用人單位都為職工繳納了生育保險費。72.97%的女職工表示所在單位為職工繳納了生育保險費，不清楚是否繳納的占19.01%，未繳納的僅占8.02%。但是，對于生育保險保障內容的認識和使用，還有提升空間，對于產前檢查費用、產假期間的生育津貼等生育保險的法定支出項，還存在支付保障不到位的情況（詳見表2和表3）。

從表2、表3可知，產前檢查費用不能報銷和不清楚能否報銷的女職工共占52.32%，選擇產假期間只有基本工資、沒有經濟收入和不清楚待遇的女職工共占50.10%，均約占半數(shù)。女職工生育的經濟保障狀況不理想。

2016年1月，S省根據(jù)修改后的《人口與計劃生育法》對本省的《人口與計劃生育條例》進行了修正，規(guī)定符合本條例規(guī)定生育子女的夫妻，延長女方生育假60天，生育假視為出勤，工資福利待遇不變。調研發(fā)現(xiàn)，女職工在延長生育假期間的經濟保障狀況更差，選擇延長生育假期間只有基本工資、沒有經濟收入和不清楚待遇的女職工高達64.98%（詳見表4）。

（三）休假保障不足

從調研的情況看，女職工在享受98天產假和難產增加15天產假方面不存在大問題，但在享受流產產假方面則很不理想。

《女職工勞動保護特別規(guī)定》賦予了流產的女職工產假，〔5 〕但63.77%的女職工表示其所在單位不會為流產女職工安排產假，20.5%的女職工表示對此情況不清楚。選擇所在單位沒有為流產女職工安排產假或不清楚單位是否安排了產假的女職工加起來超過八成，說明流產女職工的休假權利保障情況堪憂（參見圖5）。

（四）育兒保障不足

相較于懷孕、生產，育兒是一個更為艱辛、漫長的過程。全面二孩政策出臺后，政府、用人單位考慮到女職工兼顧工作與育兒的困難，已經采取了一些措施來改善現(xiàn)狀，但離滿足女職工育兒的合理需求還存在很大差距。

在工間哺乳時間的落實方面，58.44%的女職工表示單位在勞動時間內為哺乳期女職工安排了哺乳時間，選擇未安排哺乳時間的比例為11.02%，此外還有30.54%的女職工表示不清楚該情況。用人單位對哺乳期女職工工間哺乳權利的保障仍有改進空間。

在用人單位提供的育兒保障設施方面，用人單位設置了孕婦休息室的僅占12.8%，設置了哺乳室的僅占16.63%，配備了托兒所和幼兒園的分別占3.74%和8.08%，配置了職工小學學齡子女放學后托管班和職工小學學齡子女寒暑假托管班的分別占2.11%和1.58%，以上機構、設施都沒有的占51%，另有22.88%的女職工表示不清楚情況。

用人單位需加強孕婦休息室和哺乳室的建設，其余設施如教育和托管機構的配備，則不能單單依靠用人單位，需政府給予更多經濟和政策支持，才能切實為育齡女職工生育二孩解除后顧之憂。

在女職工居住地附近的育兒保障設施方面，設立了公立幼兒園與私立幼兒園的占比接近一半；設立了私立托兒所的有33.04%，設立了公立托兒所的占23.21%；而托管班的設立則占比較少；沒有設立任何機構的占比9.31%；不清楚相關情況的占比17.55%。

從上述統(tǒng)計結果來看，女職工居住地附近的幼兒園、托兒所、托管班等教育托幼機構在數(shù)量上存在很大缺口。

綜上所述，提供兒童教育和照料服務、解除生育后顧之憂的育兒保障措施相當缺乏。

四、對策建議

S省的實證研究表明，55.95%的女職工明確表示不想生育二孩，全面二孩政策實施兩年來未能有效刺激女職工的生育意愿。經濟壓力和時間（照料）缺乏對生育二孩的制約性影響在本次調查中有突出反映。要滿足生育二孩的經濟和時間（照料）要求，需有完善的生育法律保障措施作支撐。然而，調研數(shù)據(jù)反映，目前的生育法律保障措施在就業(yè)、經濟、休假、育兒保障方面均存在不足。這極大地阻礙了育齡女職工生育意愿的釋放，不利于全面二孩政策的落實。為切實推進全面二孩政策，促進我國人口結構的合理化，需強化法律保障措施，維護女職工的生育權利。

（一）加強就業(yè)法律保障

首先，針對當前在保護女職工就業(yè)權立法層面存在的問題，如就業(yè)保護責任機制不完善、就業(yè)權救濟通道不暢通、追究歧視方違法責任困難等，〔6 〕立法機關需進一步完善和細化有關女職工的法律法規(guī)，使維護女職工合法權益有法可依，并將《反就業(yè)歧視法》提上立法議程。其次，疏通救濟渠道。勞動行政部門應加強對因生育導致的就業(yè)性別歧視的監(jiān)督，嚴懲用人單位違法解除與“三期”女職工勞動合同等侵害女職工勞動權益的行為，促進勞動關系全面走向和諧化。再次，充分發(fā)揮社會群團組織的作用。比如2016年全國婦聯(lián)出臺的《婦聯(lián)組織促進女性公平就業(yè)約談暫行辦法》就是一次成功的嘗試。最后，由于女職工學歷水平對其工作崗位具有一定的影響，低學歷女職工普遍集中在可替代性較高的崗位上，更易陷入生二孩與保工作“二選一”的現(xiàn)實困境中。切實保障這部分女職工群體享有的生育權益與勞動權益，是落實全面二孩政策的應有之義。地方各級政府需認真貫徹《就業(yè)促進法》，為生育后的女職工提供返崗職業(yè)技能培訓等公共服務，幫助女職工完善職業(yè)發(fā)展規(guī)劃與提升再就業(yè)能力，通過多種途徑，化解女職工生育二孩與職業(yè)發(fā)展之間難以兩全的困境。

（二）增強經濟法律保障

一是要充分發(fā)揮生育保險的作用。研究表明，女性在產假期間的生育津貼水平越高，因生育中斷就業(yè)的可能性越小?！? 〕國際勞工組織有關保護生育的國際公約和建議書明確要求生育津貼應當足以維持產婦和嬰兒的生活和健康，在可行的情況下，生育津貼要達到產前收入的100%?！? 〕可見，生育保險對于女性生育期間的經濟穩(wěn)定發(fā)揮重要功能。然而，實踐中，社保經辦機構將生育保險待遇款項撥付給用人單位，再由用人單位發(fā)放給職工，容易出現(xiàn)部分用人單位沒有按時按量發(fā)放的現(xiàn)象。對于未參加生育保險的，根據(jù)《女職工勞動保護特別規(guī)定》，女職工產假期間的生育津貼由用人單位按照女職工產假前工資的標準支付，一些用人單位沒有支付到位，從而導致女職工生育待遇缺乏保障。為保證女職工在生育期間的經濟待遇不降低：首先，需確保產前檢查費用、產假期間的生育津貼等生育保險的法定支出項目支付到位；其次，建議從國家立法層面予以明確，延長生育假期間的待遇按照生育保險的規(guī)定執(zhí)行，由生育保險基金支付津貼；再次，由于《社會保險法》規(guī)定生育津貼“按照職工所在單位上年度職工月平均工資計發(fā)”，而職工本人工資與單位平均工資存在差異，上述規(guī)定不利于本人工資高于單位平均工資的女職工，因此，改為按女職工本人上年度月平均工資計發(fā)更為準確合理；此外，我國生育保險實行單位繳費制，單位負擔過重，個人、國家責任缺失。當前，我國正在整合醫(yī)療保險和生育保險，實行兩險合并，保留各自功能，進行一體化管理。〔9 〕建議合并后隨著醫(yī)療保險政策增加個人繳費，將計劃生育補助轉化為國家供款，將基金的出資改為國家、單位、個人三方共擔模式，并且為鼓勵生育可適當提高保險的待遇標準?！?0 〕最后，為全面二孩政策的切實推進和提高我國人口質量，建議兩險合并后不僅不能降低原生育保險的待遇和服務水平，還應予以延伸。比如，將孕前檢查、人工輔助生育、優(yōu)生優(yōu)育基因檢測等費用納入報銷范圍，打好優(yōu)生基礎。〔11 〕

二是合理借鑒國外促進生育的社會保障制度，由政府提供生育補助來降低家庭的生育和撫養(yǎng)成本。經濟成本是家庭考慮生育的一大重要因素，通過提供生育補助從而提高家庭的經濟能力，是許多國家鼓勵生育的做法。國外的生育補助主要包括三種方式：第一種方式是給付現(xiàn)金。法國、芬蘭、比利時、意大利、英國、澳大利亞等國對于新生兒家庭會給予相當于人民幣2000-6000元不等的一次性獎勵。〔12 〕第二種方式是發(fā)放津貼。津貼主要有兩種，一種是發(fā)放津貼補償撫育孩子消耗的物質成本或父母因為照料孩子而喪失或減少的勞動報酬。比如加拿大在2016年7月出臺的新的“加拿大兒童福利計劃（CCB）”，為有兒童的家庭提供免稅的定額補貼，以此替代了之前的兒童稅務福利計劃（CCTB）、聯(lián)邦托兒津貼（UCCB）以及國家兒童附加津貼（NCBS）。〔13 〕法國政府給育有兩個孩子以上的家庭發(fā)放家庭津貼。該津貼的發(fā)放，無需進行家計調查，無論子女是親生的還是領養(yǎng)的，均可領取至子女達到接受義務教育的年齡為止?！?4 〕在德國，新生兒的父母可以在孩子出生后的第一年內根據(jù)《聯(lián)邦父母津貼與育兒假法》領取父母津貼，津貼最低為每月300歐元，最高為每月1800歐元。〔15 〕俄羅斯2007年開始實施“母親資本”項目，對生育第二個以及更多孩子的家庭提供補貼，這一舉措將該國的出生率提高了30%?！?6 〕另一種是發(fā)放津貼補償撫育孩子的教育成本。比如瑞典，不僅針對16歲以下的兒童每月發(fā)放950克朗普通補貼，給16歲及16歲以上的初中生每月發(fā)放950克朗擴展兒童補貼，還給高中生一年發(fā)放9個月、每月950克朗的學生補助。〔17 〕生育補助的第三種方式是減免稅收。比如新加坡實行生育退稅和在職母親子女所得稅減免，父母在生一個孩子時可以要求5000新元的稅收回扣；生第二個孩子時，可以要求的稅收回扣上漲為1萬新元，之后每出生一個孩子，都可以得到2萬新元的稅收回扣；在職母親可以要求在職母親子女所得稅減免，具體比例為：第一個孩子減免收入的15%，第二個孩子減免收入的20%，之后每個孩子減免收入的25%?！?8 〕我國可以研究、借鑒上述國家的經驗，統(tǒng)籌規(guī)劃，探索符合我國國情的生育成本分擔機制，為生育二孩的家庭提供支持。

（三）落實休假法律保障

研究表明，符合全面二孩政策的育齡女性總體年齡偏大，一半左右已經超過25歲至34歲的生育高峰年齡，特別是城市符合全面二孩政策的育有一孩女性中，近70%的人處于35歲至44歲的生育末期?！?9 〕35歲以上懷孕將面臨更大的風險，據(jù)媒體報道，國家衛(wèi)計委公布的婦幼衛(wèi)生監(jiān)測資料顯示，大陸孕產婦死亡率有升高趨勢，專家分析孕產婦死亡率的增加跟全面二孩政策實行，高齡危險孕婦的增多有關?！?0 〕因女性流產幾率與生育年齡成正比，女職工生育二孩面臨的流產風險相對更高，保障女職工的流產產假是維護女職工健康權的一個重要方面。

鑒于此，針對前文實證研究顯示的休假保障的不足，一方面，需加大普法宣傳力度，使用人單位和廣大女職工充分認識到流產享受產假是法定權利；另一方面，需通過勞動監(jiān)察，在執(zhí)法上進一步落實女職工流產的產假待遇。此外，從長遠來看，我國還需構建包括產假、陪產假（護理假）和育兒假在內的適合自身國情的生育假期制度。產假是指女職工產期前后的休假待遇。我國的法定產假為98天，〔21 〕符合國際勞工組織《2000年保護生育公約》關于婦女有權享受不少于14周產假的規(guī)定。陪產假是指孩子的父親在孩子出生后享有的假期，目的是讓孩子的父親能夠承擔相應的家庭責任，幫助剛剛生育的母親恢復身體，照顧孩子?！?2 〕目前，我國全國性的立法沒有涉及陪產假，但不少地方性立法規(guī)定了與其功能類似的長短不一的男職工“護理假”。為保證當父親的男職工能平等享有這一假期，建議在條件成熟時出臺全國性規(guī)定。育兒假是指父母共同享有的照顧嬰兒的假期。2000年，國際勞工組織通過的《有家庭責任的男女工人機會和待遇平等建議書》和《保護生育建議書》對此進行了規(guī)定，歐洲一些國家如德國、英國、瑞典等也施行了與育兒假有關的法律及政策。目前，我國尚無育兒假方面的全國性立法，在地方立法層面，江蘇省有望成為第一個規(guī)定育兒假的省份?！督K省實施〈中華人民共和國婦女權益保障法〉辦法（草案）》規(guī)定：“符合法律、法規(guī)規(guī)定生育子女的夫妻，女方享受產假期間，鼓勵有條件的用人單位安排男方享受不少于5天的共同育兒假?！?〔23 〕全面二孩政策背景下，從鼓勵生育，減輕女職工照料負擔，保障男女平等就業(yè)權的角度出發(fā)，我國有必要通過立法規(guī)定育兒假。

（四）完善育兒法律保障

人口資源是國家競爭力的源泉之一，生育是為國家未來的經濟社會發(fā)展注入人力資本。生育有助于緩解老齡化社會的壓力，而養(yǎng)育孩子更是“一件極其重要又極其根本的社會事業(yè)”?！?4 〕既然是社會事業(yè)，政府作為基本公共服務的提供主體，當然不能缺席。要達到全面二孩政策的預期效果，釋放女職工的生育意愿，減少女職工家庭育兒的后顧之憂，需構建政府、社會、單位、家庭協(xié)同育兒體系。

在育兒保障方面，針對實證研究所顯示的，筆者建議如下：第一，保障女職工的工間哺乳權。母乳喂養(yǎng)有利于嬰兒的健康成長。參加調研的女職工中，明確表示單位在勞動時間內為哺乳期女職工安排了哺乳時間的不到六成。工間哺乳權是女職工的法定權利，〔25 〕需在實踐中加以落實。第二，建設更多的女職工育兒專用設施。在調研中有用人單位提出因辦公場所、職工人數(shù)等因素，導致建立專用設施 〔26 〕有較大難度，對此，可探索“一室多用”模式，聯(lián)合社區(qū)、開發(fā)商、物業(yè)公司等在一定區(qū)域內統(tǒng)一建設專用設施，向區(qū)域內用人單位開放，既能保障女職工權益，又能節(jié)約資源。工會組織也可用會費出資建設“媽咪寶貝屋”，供懷孕和哺乳的女職工使用。第三，政府出臺鼓勵和引導政策，并適當增加投入，增加托兒所、幼兒園、托管班的配置。調研顯示，目前不管是用人單位興辦的還是女職工居住地附近的托兒所、幼兒園、托管班，均嚴重短缺。用人單位需加強孕婦休息室和哺乳室的建設，其余設施如教育和托管機構的配備，則不能單純依靠用人單位，需政府發(fā)揮主導作用，給予更多經濟和政策支持，才能切實為育齡女職工生育二孩解除后顧之憂。學前教育是社會主義基礎教育事業(yè)的組成部分之一，有助于促進億萬兒童的健康成長和國民素質的全面提高。我國尚未出臺學前教育法，立法的缺位直接導致政府對于學前教育的經費投入不足。2016年，全國教育經費總投入為38866億元，學前教育經費總投入為2802億元，僅占總經費的7.21%。〔27 〕建議通過立法將學前教育納入義務教育范疇，增加公共服務投入，建設更多的普惠型教育托幼機構。對企事業(yè)單位自辦的托兒所、幼兒園給予適當?shù)恼邇A斜，在減免稅收、教育費附加等方面對企業(yè)給予優(yōu)惠?！?8 〕

綜上所述，法律保障對于女職工的生育意愿具有重要影響。要提高女職工的生育意愿，并將生育意愿進一步轉化為生育行為，有必要強化法律保障力度，以確保全面二孩政策的有效實施。