我國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)的法治創(chuàng)新及其意義

胡加祥

內(nèi)容摘要：建設(shè)自由貿(mào)易港是黨中央作出的又一重大戰(zhàn)略部署，標(biāo)志著我國(guó)將進(jìn)一步深化改革，以更加開放的心態(tài)，迎接經(jīng)濟(jì)全球化和貿(mào)易投資自由化。雖然自由貿(mào)易港與目前獲批的12個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)都是以“制度創(chuàng)新”為核心，以建立現(xiàn)代開放型營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)，但是它們有本質(zhì)區(qū)別。自由貿(mào)易港建設(shè)是“制度先行”，以完善的制度對(duì)接國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易和投資規(guī)則，吸引世界各地經(jīng)營(yíng)者來此發(fā)展；自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)旨在“創(chuàng)新先行”，在國(guó)家沒有明確規(guī)定的情況下，突破現(xiàn)有行政體制，創(chuàng)新市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，這其中有成功，也有失敗。在一定意義上，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行的制度創(chuàng)新是在為自由貿(mào)易港建設(shè)投石問路、積累經(jīng)驗(yàn)，而自由貿(mào)易港的設(shè)立則標(biāo)志著我國(guó)的改革開放進(jìn)入到一個(gè)新的階段。自由貿(mào)易港建設(shè)的法治意義對(duì)內(nèi)體現(xiàn)在推動(dòng)經(jīng)濟(jì)體制的全面深化改革；對(duì)外體現(xiàn)在促進(jìn)“一帶一路”倡議向縱深發(fā)展，并引領(lǐng)國(guó)際經(jīng)貿(mào)規(guī)則的創(chuàng)新與重構(gòu)。

關(guān)鍵詞：自由貿(mào)易港自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)貿(mào)易投資自由化法治創(chuàng)新

一、自由貿(mào)易港法制建設(shè)的目標(biāo)

自由貿(mào)易港興起至今，走過了“轉(zhuǎn)口貿(mào)易型”“生產(chǎn)加工型”“綜合型”以及“跨區(qū)域綜合型”四個(gè)發(fā)展階段。以德國(guó)漢堡為代表的第一代自由貿(mào)易港形成于19世紀(jì)后半葉的工業(yè)革命鼎盛時(shí)期。當(dāng)時(shí)，水路運(yùn)送貨物的貿(mào)易不直接在生產(chǎn)國(guó)和消費(fèi)國(guó)之間進(jìn)行，而是通過將貨物運(yùn)往第三國(guó)自由貿(mào)易港，由第三國(guó)易手進(jìn)行買賣，這一階段的自由貿(mào)易港主要承擔(dān)貨物中轉(zhuǎn)功能。隨著歐盟單一市場(chǎng)的建立和經(jīng)濟(jì)一體化的沖擊，這類自由貿(mào)易港的作用逐漸淡化，〔1 〕取而代之的是第二代自由貿(mào)易港，即“生產(chǎn)加工型”自由貿(mào)易港，以巴西的馬瑙斯港 〔2 〕和羅馬尼亞的蘇利納港為代表?！? 〕

由于生產(chǎn)需要，第二代自由貿(mào)易港大都位于交通便利的港口城市，并突破了原有港口的空間限制，范圍比第一代自由貿(mào)易港更大。這類自由貿(mào)易港利用交通便利和保稅港的優(yōu)勢(shì)，大力發(fā)展加工型生產(chǎn)企業(yè)，以轉(zhuǎn)口貿(mào)易和出口加工作為其支柱產(chǎn)業(yè)。如今的許多自由貿(mào)易港或多或少經(jīng)歷過這個(gè)階段?！? 〕第三代自由貿(mào)易港，即“綜合型”自由貿(mào)易港，憑借其區(qū)位優(yōu)勢(shì)，充分發(fā)揮其綜合作用，在發(fā)展轉(zhuǎn)口貿(mào)易和生產(chǎn)加工的同時(shí)，適應(yīng)國(guó)際貿(mào)易、金融、航運(yùn)、物流發(fā)展需求，逐步形成國(guó)際商貿(mào)中心，并帶動(dòng)港口周邊的經(jīng)濟(jì)發(fā)展?！? 〕目前，世界上大多數(shù)自由貿(mào)易港屬于此類自由貿(mào)易港。

自20世紀(jì)90年代，結(jié)合當(dāng)時(shí)興起的互聯(lián)網(wǎng)，世界范圍內(nèi)的跨境合作在促進(jìn)信息交流、技術(shù)轉(zhuǎn)讓、投資和改善基礎(chǔ)設(shè)施方面呈現(xiàn)出巨大的發(fā)展?jié)摿?。新加坡和中?guó)香港及時(shí)抓住這一發(fā)展契機(jī)，引領(lǐng)第四代自由貿(mào)易港向智能化方向發(fā)展。〔6 〕事實(shí)上，新一代自由貿(mào)易港已經(jīng)突破了原先的“貿(mào)易”范疇，逐漸演變成“跨區(qū)域綜合型”自由經(jīng)濟(jì)區(qū)?！? 〕與以往的自由貿(mào)易港不同，資源秉賦、地理位置等傳統(tǒng)市場(chǎng)要素在第四代自由貿(mào)易港建設(shè)中并不是最重要的，人才和技術(shù)才是發(fā)展新一代自由貿(mào)易港的核心要素。自由貿(mào)易港也不再停留在海（河）港口這一傳統(tǒng)范疇，純粹的內(nèi)陸交通樞紐城市也可以發(fā)展成為自由貿(mào)易港。

無論是第一代以“便利的交通運(yùn)輸”和第二代以“高效的加工生產(chǎn)”作為其發(fā)展的側(cè)重點(diǎn)，還是第三代強(qiáng)調(diào)“完善的服務(wù)設(shè)施”以及第四代以“人才和技術(shù)要素”作為發(fā)展重點(diǎn)，自由貿(mào)易港的發(fā)展無不體現(xiàn)其法治的精神。與第一代自由貿(mào)易港相配套的制度構(gòu)建主要是圍繞保稅區(qū)和保稅物流園區(qū)建設(shè)，沒有保稅區(qū)、保稅物流園區(qū)的免稅通關(guān)，就沒有第一代自由貿(mào)易港的形成；第二代自由貿(mào)易港則離不開外商投資企業(yè)法的保障，沒有法律明確規(guī)則給予外國(guó)投資者的稅收優(yōu)惠，就沒有第二代自由貿(mào)易港的發(fā)展。而第三代、第四代自由貿(mào)易港建設(shè)則帶動(dòng)了整個(gè)地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家法治水平的提升。因?yàn)闊o論是“綜合型”的第三代自由貿(mào)易港，還是“智能型”的第四代自由貿(mào)易港，它們都離不開各部門的協(xié)調(diào)配合，只有完善的制度才能確保各部門的有效運(yùn)轉(zhuǎn)。

我國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)無須重復(fù)前幾代自由貿(mào)易港發(fā)展的老路，應(yīng)該高起點(diǎn)、高標(biāo)準(zhǔn)地直接對(duì)照第四代自由貿(mào)易港模式，汲取當(dāng)今各主要自由貿(mào)易港的發(fā)展經(jīng)驗(yàn)，形成自己的自由貿(mào)易港特色。因此，制度建設(shè)也應(yīng)該直接對(duì)標(biāo)國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)。目前，除了上海之外，天津、浙江舟山、廣東的深圳和廣州都在考慮建自由貿(mào)易港。2018年4月，習(xí)近平主席代表中國(guó)政府宣布，海南全省設(shè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，并且逐步探索建設(shè)自由貿(mào)易港。雖然自由貿(mào)易港并不一定都是建立在沿海港口，〔8 〕也不是以具有保稅區(qū)和海關(guān)監(jiān)管為前提條件，以服務(wù)貿(mào)易為主的自由貿(mào)易港甚至可以不設(shè)海關(guān)監(jiān)管，但是鑒于之前11個(gè)自貿(mào)區(qū)已取得的改革經(jīng)驗(yàn)以及現(xiàn)階段發(fā)展自由貿(mào)易港的實(shí)際需要，包括新獲批的海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)在內(nèi)，上述位于沿海地區(qū)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型升級(jí)為自由貿(mào)易港的條件相對(duì)成熟些，尤其是上海、浙江舟山和海南更容易率先建成具有中國(guó)特色、地域優(yōu)勢(shì)的自由貿(mào)易港?！? 〕

上海是我國(guó)最大的工商業(yè)城市，不僅工業(yè)基礎(chǔ)雄厚、地理位置便捷，更重要的是這些年上海的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)改革一直走在全國(guó)前列。從浦東新區(qū)到自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，經(jīng)過這些年不斷探索，上海已經(jīng)在對(duì)外開放方面積累了不少經(jīng)驗(yàn)。從“負(fù)面清單”到“證照分離”，這些都是將上海的改革經(jīng)驗(yàn)上升到國(guó)家制度層面的?？梢哉f，上海建自由貿(mào)易港條件最為成熟。近幾年來，上海一直把創(chuàng)建國(guó)際經(jīng)濟(jì)中心、貿(mào)易中心、金融中心、航運(yùn)中心和科創(chuàng)中心作為其奮斗目標(biāo)。然而，包括自貿(mào)區(qū)的探索在內(nèi)，上海這些年金融中心建設(shè)的成效并不盡如人意，制度構(gòu)建的實(shí)質(zhì)性突破也不多。由此，上海的貿(mào)易中心和航運(yùn)中心建設(shè)也受到一定的制約，因?yàn)榻鹑谑墙?jīng)濟(jì)活動(dòng)的血液，血脈不暢，血液流動(dòng)自然會(huì)受影響。

縱觀世界上幾個(gè)主要金融中心，無論是紐約還是倫敦，乃至新加坡和中國(guó)香港，它們有一個(gè)共同點(diǎn)就是都位于普通法系法域，這不是偶然的。普通法系的判例法淵源和法官造法的特點(diǎn)能夠很好地服務(wù)于金融法制的創(chuàng)新。金融是整個(gè)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域最活躍的部門，在法律制度供給不足的情況下，普通法系的法官能夠根據(jù)自己的理解詮釋新出現(xiàn)的問題?！?0 〕相比之下，成文法系立法的滯后和法官恪守法條解釋的傳統(tǒng)很難適應(yīng)金融市場(chǎng)瞬息萬變的發(fā)展速度。盡管我國(guó)的司法體系并不完全屬于大陸法系，但是我國(guó)法院解釋法律適用的權(quán)力還是有限的，加上我國(guó)金融領(lǐng)域的立法還有很多空白，我國(guó)的司法體制還不能很好地服務(wù)于金融領(lǐng)域的發(fā)展?！?1 〕

囿于上述客觀現(xiàn)實(shí)，上海自由貿(mào)易港建成后，即使取消大部分進(jìn)口關(guān)稅和降低市場(chǎng)準(zhǔn)入門檻，貿(mào)易、投資、航運(yùn)領(lǐng)域在短期內(nèi)無法有太多的期待，因?yàn)榇箨懡ㄔO(shè)的自由貿(mào)易港不可能像香港那樣擁有獨(dú)立的金融體制和自行發(fā)行貨幣，金融領(lǐng)域還會(huì)有許多限制。〔12 〕相比之下，上海的科創(chuàng)中心建設(shè)可以充分利用自由貿(mào)易港的優(yōu)勢(shì)，并成為未來上海自由貿(mào)易港的一大特色。這方面，新加坡是一個(gè)成功的例子。新加坡全境共有8個(gè)自由貿(mào)易區(qū)，〔13 〕其中樟宜機(jī)場(chǎng)自由貿(mào)易區(qū)以空運(yùn)為主，其余7個(gè)既有以海運(yùn)為主，也有以科技為主。8個(gè)自貿(mào)區(qū)都用圍墻與外界隔開，進(jìn)出自貿(mào)區(qū)的通道由海關(guān)檢查站管理，進(jìn)出人員和車輛都必須接受檢查?！?4 〕新加坡通過特別的優(yōu)惠措施和科研環(huán)境，創(chuàng)辦了科學(xué)技術(shù)自由貿(mào)易園區(qū)，吸引外國(guó)公司在園內(nèi)從事新產(chǎn)品和新技術(shù)的研發(fā)，以便加速資訊科技發(fā)展，使新加坡成為世界領(lǐng)先的“智慧島”?！?5 〕上海擁有雄厚的科研力量，利用自由貿(mào)易港的保稅功能和進(jìn)出便利，可以在降低科研成本、促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化以及吸引世界一流科技人才方面大有作為。

另一個(gè)可以成為未來上海、海南等自由貿(mào)易港效仿的樣板是新加坡“樟宜機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)終端綜合體”。它位于樟宜機(jī)場(chǎng)自由貿(mào)易區(qū)內(nèi)，是8個(gè)自由貿(mào)易區(qū)中最年輕的，成立于2010年，旨在成為亞洲藝術(shù)品收藏中心和全球財(cái)富管理中心。這是一棟270，000平方英尺的單體建筑，不僅設(shè)計(jì)新穎，而且固若金湯，因其是美聯(lián)儲(chǔ)海外黃金存放地之一，被稱為新加坡的“諾克斯堡”?！?6 〕樟宜機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)終端綜合體屬于“境內(nèi)關(guān)外”，進(jìn)出的黃金、藝術(shù)品等私人貴重物品無須繳納關(guān)稅，但是海關(guān)有權(quán)隨時(shí)進(jìn)入進(jìn)行檢查。從樟宜機(jī)場(chǎng)到貨運(yùn)終端綜合體有專門的封閉通道。綜合體內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)由“新加坡樟宜機(jī)場(chǎng)集團(tuán)有限貿(mào)易公司”以及像克里斯蒂這樣全球著名的藝術(shù)品機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)，新加坡貨幣署、內(nèi)務(wù)部和財(cái)政部對(duì)綜合體內(nèi)的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行嚴(yán)密監(jiān)視，防止洗錢和恐怖襲擊等金融犯罪。由于樟宜機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)終端綜合體內(nèi)全程都有溫控裝置和探頭攝像，藝術(shù)品存放于此不僅安全，而且出現(xiàn)損毀情況時(shí)責(zé)任也容易分清。藝術(shù)品在自貿(mào)區(qū)內(nèi)交易與在自貿(mào)區(qū)外一樣方便，只要在交易完后仍存放在綜合體內(nèi)，就不用繳納進(jìn)口稅、交易稅等各項(xiàng)稅收?！?7 〕上海自貿(mào)區(qū)在總體方案第一稿中曾含有建立藝術(shù)品存儲(chǔ)中心的內(nèi)容，后因種種原因未能獲批。這個(gè)設(shè)想可以在自由貿(mào)易港實(shí)現(xiàn)。海南自由貿(mào)易港今后的支柱產(chǎn)業(yè)之一是旅游，類似新加坡樟宜機(jī)場(chǎng)貨運(yùn)終端綜合體這樣“無中生有”的項(xiàng)目應(yīng)該是著力培育的對(duì)象。

浙江舟山雖然是第三批獲批的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，但是它在成立之初定位就很明確：建立大宗商品的集散地，尤其是成品油的運(yùn)輸、中轉(zhuǎn)和儲(chǔ)存，構(gòu)建起我國(guó)戰(zhàn)略儲(chǔ)備油基地。舟山自貿(mào)區(qū)由若干島嶼組成，加上已有的深水良港，其獨(dú)特的地理位置為其提供了天然的安全屏障和獨(dú)特的區(qū)位優(yōu)勢(shì)。如果說舟山獲批建自貿(mào)區(qū)為其吸引市場(chǎng)主體進(jìn)駐創(chuàng)造了條件，那么自由貿(mào)易港建設(shè)則需要當(dāng)?shù)卣紤]如何將大宗商品的產(chǎn)業(yè)鏈做大、做強(qiáng)，真正把舟山建成一個(gè)經(jīng)濟(jì)活躍的區(qū)域。〔18 〕還是以新加坡為例，新加坡是一個(gè)幾乎沒有什么天然資源的國(guó)家，但是該國(guó)利用其連接波斯灣和馬六甲海峽的地理優(yōu)勢(shì)，發(fā)展石油精細(xì)化工。大量從阿拉伯石油大國(guó)出產(chǎn)的原油通過波斯灣運(yùn)到新加坡后，經(jīng)過提煉成為高附加值的石油產(chǎn)品。石油化工由此也成為新加坡的支柱產(chǎn)業(yè)。舟山自由貿(mào)易港建城后，要做足石油這篇文章。除了基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)外，還需要相關(guān)產(chǎn)業(yè)布局，構(gòu)筑起我國(guó)石油化工的科研高地和重要的產(chǎn)業(yè)基地。

從上述案例分析可見，世界上雖然有眾多自由貿(mào)易港，但是成功的自由貿(mào)易港都有一個(gè)共同特點(diǎn)：定位準(zhǔn)確、法制完備。自由貿(mào)易港沒有固定模式，法制建設(shè)圍繞每個(gè)自由貿(mào)易港量身定做，進(jìn)而帶動(dòng)周邊地區(qū)乃至整個(gè)國(guó)家的法治水平。我國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)應(yīng)該按照以下思路推進(jìn)：按需設(shè)立、科學(xué)定位、突出特色、依法管理。自由貿(mào)易港是一個(gè)稅收洼地，雖然它的“可復(fù)制、可推廣”經(jīng)驗(yàn)不如自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，但是在推動(dòng)我國(guó)進(jìn)一步對(duì)外開放，融入世界經(jīng)濟(jì)一體化方面，兩者有著異曲同工之處。

二、自由貿(mào)易港法制建設(shè)的總體思路

根據(jù)以往自由貿(mào)易港建設(shè)的經(jīng)驗(yàn)，發(fā)達(dá)國(guó)家往往采用“先立法、后設(shè)區(qū)”的做法；發(fā)展中國(guó)家或地區(qū)立法和設(shè)區(qū)順序雖不完全相同，但是都制定了自由貿(mào)易園（港）區(qū)的專門法律，明確規(guī)定自由貿(mào)易園（港）區(qū)的區(qū)域性質(zhì)、法律地位和監(jiān)管模式。〔19 〕目前，我國(guó)的自由貿(mào)易港建設(shè)還面臨著制度層面和技術(shù)層面的一些障礙。制度層面的障礙包括：政府管理制度和理念尚不完全適應(yīng)高度市場(chǎng)化的運(yùn)行機(jī)制，難以避免政府行為過度干預(yù)市場(chǎng)的現(xiàn)象；港口運(yùn)營(yíng)管理部門與周邊地區(qū)管理部門、主要口岸管理機(jī)構(gòu)（海關(guān)、出入境檢驗(yàn)檢疫、出入境邊防檢查和海事局等）難以適應(yīng)完全市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的運(yùn)營(yíng)；多重政府目標(biāo)影響自由貿(mào)易港政策效果。技術(shù)層面的障礙包括：現(xiàn)有自貿(mào)區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施及其配套服務(wù)功能達(dá)不到自由貿(mào)易港要求；主要口岸管理機(jī)構(gòu)的監(jiān)管方式、監(jiān)管水平離國(guó)際慣例還有一定差距；宏觀上缺少建設(shè)自由貿(mào)易港的總體方案或規(guī)劃，微觀上缺乏具體、精細(xì)和透明的操作性規(guī)章和流程?！?0 〕上述問題在我國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)中具有普遍意義，不可能靠當(dāng)年自貿(mào)區(qū)成立之初通過“暫?！睂?shí)施某些法律來解決，而必須針對(duì)自由貿(mào)易港專門立法。

世界各地的自由貿(mào)易港因其所處的區(qū)域范圍不同，立法模式也不盡相同。像香港這樣的全區(qū)域都位于自由貿(mào)易港，法律制度既服務(wù)于整個(gè)香港社會(huì)，又服務(wù)于自由貿(mào)易港。作為世貿(mào)組織成員，中國(guó)香港的整體關(guān)稅水平是比較低的，除了煙、酒少數(shù)幾類商品征收關(guān)稅外，絕大多數(shù)商品在香港都是免稅進(jìn)口的。因此，香港不需要制定專門適用于自由貿(mào)易港的法律。另一類像阿聯(lián)酋迪拜這樣的自由貿(mào)易港是從這個(gè)國(guó)家辟出的一塊面積達(dá)110公頃的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，為此，阿聯(lián)酋專門修改其憲法，〔21 〕允許迪拜國(guó)際金融中心實(shí)施獨(dú)立的普通法系司法體制。頒布的法律和法院使用的工作語(yǔ)言都是英語(yǔ)?！?2 〕外資金融機(jī)構(gòu)在迪拜國(guó)際金融中心可以百分之百控股，并享有50年免繳企業(yè)所得稅的優(yōu)惠。阿聯(lián)酋還與眾多國(guó)家簽訂避免雙重征收協(xié)議，以確保外商投資企業(yè)在自由貿(mào)易港獲得的利益。

自由貿(mào)易港具有以下四個(gè)特征：一是境內(nèi)關(guān)外開放特征；二是經(jīng)濟(jì)自由化特征；三是經(jīng)濟(jì)關(guān)系國(guó)際化特征；四是功能綜合性特征。所有這些都離不開法制保障，因而也決定了自由貿(mào)易港立法“自上而下”的特點(diǎn)。我國(guó)自由貿(mào)易港法制建設(shè)應(yīng)遵循“循序漸進(jìn)、按需立法”的思路推進(jìn)?！把驖u進(jìn)”是指自由貿(mào)易港立法是一個(gè)長(zhǎng)期的過程，不能指望一蹴而就、一勞永逸；“按需立法”是指根據(jù)實(shí)際需要逐個(gè)修改現(xiàn)有法律或制定專門法律。從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)到自由貿(mào)易港，我國(guó)學(xué)界一直有一種觀點(diǎn)，認(rèn)為應(yīng)該制定“自由貿(mào)易園（港）區(qū)法”這樣一部基本法?！?3 〕筆者認(rèn)為沒有這種必要，原因有以下三點(diǎn)：第一，自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是兩個(gè)性質(zhì)不同的特殊經(jīng)濟(jì)區(qū)，前者是“稅收洼地”，后者是“政策高地”；前者對(duì)于其他地方的可復(fù)制性不強(qiáng)，后者的使命是向其他地方輸出“可復(fù)制、可推廣”經(jīng)驗(yàn)。第二，我國(guó)的自由貿(mào)易港建設(shè)是一個(gè)探索過程，許多問題是在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)的，無法在立法時(shí)考慮得那么充分，即使像海南這樣中央已經(jīng)明確指定的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，建立自由貿(mào)易港也將是一個(gè)漫長(zhǎng)的過程；第三，我國(guó)的自由貿(mào)易港可能不止一個(gè)，即使都位于沿海地區(qū)，不同的自由貿(mào)易港也應(yīng)各具特色，發(fā)揮不同的功能。因此，無法用一部基本法去適應(yīng)形式多樣的自由貿(mào)易港。

由于我國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)并非是稅收洼地，沿用的是保稅區(qū)的優(yōu)惠政策，如免稅緩稅、出口退稅、保稅加工等，減稅的功能并不突出，重點(diǎn)是在改善營(yíng)商環(huán)境、放寬投資準(zhǔn)入限制。相比之下，自由貿(mào)易港的范圍比保稅區(qū)更廣，自由化程度更高，減稅的力度也更大。除了“境內(nèi)關(guān)外”的征稅方式外，無論是中間品還是一般商品，都可以在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)儲(chǔ)存、拆散、分級(jí)分類、重新包裝、重新標(biāo)簽以及加工制造和再出口。在自由貿(mào)易港銷售的商品視如“境外消費(fèi)”，免征營(yíng)業(yè)稅、消費(fèi)稅、增值稅等國(guó)內(nèi)稅，在自由貿(mào)易港經(jīng)營(yíng)的企業(yè)和經(jīng)營(yíng)者也在相當(dāng)長(zhǎng)的期限內(nèi)或者永久免繳企業(yè)所得稅和個(gè)人所得稅。國(guó)際上的自由貿(mào)易港一般都有專門的稅收立法。因此，我國(guó)建自由貿(mào)易港，首先要修改現(xiàn)行稅法，設(shè)置具有創(chuàng)新性的稅收政策，加大稅收優(yōu)惠力度，在自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)對(duì)符合條件的企業(yè)免征進(jìn)口關(guān)稅，流通環(huán)節(jié)減征或免征增值稅、消費(fèi)稅等稅種，放寬所得稅標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，在土地租金等方面采取優(yōu)惠措施，加大對(duì)投資者的吸引力度?！?4 〕

我國(guó)《立法法》第8條規(guī)定了11種必須由全國(guó)人大及其常委會(huì)制定法律規(guī)范的事項(xiàng)，其中包括稅種的設(shè)立、稅率的確定和稅收征收管理等稅收基本制度、基本經(jīng)濟(jì)制度以及財(cái)政、海關(guān)、金融和外貿(mào)的基本制度。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)現(xiàn)行的那些規(guī)范性文件無法成為自由貿(mào)易港所需的權(quán)力淵源和法律依據(jù)。即使像上海自貿(mào)區(qū)成立之初由全國(guó)人大常委會(huì)授權(quán)暫停適用三資企業(yè)法某些條款的做法也不適用于自由貿(mào)易港建設(shè)。因?yàn)樽杂少Q(mào)易港涉及開放的領(lǐng)域要比自貿(mào)區(qū)多，不斷暫停實(shí)施相關(guān)法律不僅對(duì)我國(guó)法律體制的穩(wěn)定性與權(quán)威性帶來不利影響，而且根據(jù)不同事項(xiàng)不斷重復(fù)暫停適用審批程序也會(huì)較大影響和降低自由貿(mào)易港內(nèi)監(jiān)督管理辦事效率。2015年3月15日新修改的《立法法》第13條規(guī)定：“全國(guó)人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)可以根據(jù)改革發(fā)展的需要，決定就行政管理等領(lǐng)域的特定事項(xiàng)授權(quán)在一定期限內(nèi)在部分地方暫時(shí)調(diào)整或者暫時(shí)停止適用法律的部分規(guī)定?！边@種臨時(shí)授權(quán)的做法不能指望其用來化解自由貿(mào)易港上位法阻礙的慣常辦法。況且，設(shè)立自由貿(mào)易港并非是我們國(guó)家的權(quán)宜之計(jì)，而是著眼于全面融入經(jīng)濟(jì)全球化的一項(xiàng)基本國(guó)策。因此，修改稅法是自由貿(mào)易港法制建設(shè)的基礎(chǔ)性工程。具體而言，現(xiàn)行的《企業(yè)所得稅法》《個(gè)人所得稅法》以及涉及消費(fèi)稅、增值稅、營(yíng)業(yè)稅等與自由貿(mào)易港相關(guān)的稅收法律對(duì)自由貿(mào)易港實(shí)行的優(yōu)惠稅率在法律上予以明確。

除了配套法律，我國(guó)自由貿(mào)易港法制建設(shè)也離不開必要的行政法規(guī)和部門規(guī)章，以適應(yīng)自由貿(mào)易港的快速發(fā)展和立法的相對(duì)滯后。自由貿(mào)易港所在地的立法機(jī)構(gòu)也可以出臺(tái)相應(yīng)的地方性法規(guī)。〔25 〕自由貿(mào)易港建設(shè)包括硬件和軟件兩個(gè)方面，離不開基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和相關(guān)人員培訓(xùn)。國(guó)家沒有這方面的財(cái)政投入，只能通過社會(huì)途徑籌集資金，滿足港區(qū)建設(shè)發(fā)展需要。中央應(yīng)及時(shí)出臺(tái)鼓勵(lì)社會(huì)資金投入自由貿(mào)易港基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)和運(yùn)營(yíng)的政策法規(guī)。如果是政府經(jīng)營(yíng)自由貿(mào)易港的港區(qū)業(yè)務(wù)，建設(shè)資金可以通過發(fā)行政府債券籌集；如果是通過BOT、PPP等形式管理自由貿(mào)易港，〔26 〕則允許條件具備的非政府運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)上市融資，政府在其中主要是行使監(jiān)管職能。例如，新加坡6個(gè)海運(yùn)為主的自由貿(mào)易區(qū)中，其中一個(gè)由裕廊海港私人有限公司管理?！?7 〕再以中國(guó)香港為例，所有經(jīng)香港國(guó)際機(jī)場(chǎng)空運(yùn)的貨物都是由香港空運(yùn)貨站有限公司和亞洲空運(yùn)公司負(fù)責(zé)處理。這兩家公司都是私營(yíng)機(jī)構(gòu)，與香港機(jī)場(chǎng)管理局簽署了經(jīng)營(yíng)管理合同。香港的海港物流也都外包給四家民營(yíng)企業(yè)經(jīng)營(yíng)。這些企業(yè)通過公開招投標(biāo)從政府獲得港口經(jīng)營(yíng)權(quán)后，在自己經(jīng)營(yíng)的范圍投入巨資改造基礎(chǔ)設(shè)施，提升物流水平?！?8 〕

作為全球商貿(mào)中心，自由貿(mào)易港應(yīng)該建立起與之相配套的經(jīng)濟(jì)糾紛解決機(jī)構(gòu)?！?9 〕我國(guó)的自由貿(mào)易港雖然不可能仿效迪拜國(guó)際金融中心，照搬普通法系的那套司法制度和使用英語(yǔ)作為工作語(yǔ)言，但是在仲裁方面可以做到“與國(guó)際接軌”。鑒于我國(guó)目前的法律還不承認(rèn)臨時(shí)仲裁，〔30 〕自由貿(mào)易港可以嘗試適當(dāng)放開臨時(shí)仲裁，包括有條件地承認(rèn)境外臨時(shí)仲裁在自由貿(mào)易港的執(zhí)行，吸引外國(guó)投資仲裁機(jī)構(gòu)將仲裁放在自由貿(mào)易港內(nèi)；自由貿(mào)易港提供對(duì)國(guó)際投資仲裁的服務(wù)和管理，并通過對(duì)仲裁員免簽入港、給予仲裁員個(gè)人所得稅減免、給予仲裁機(jī)構(gòu)在港內(nèi)較低甚至免除其稅收的優(yōu)惠政策。

境外仲裁機(jī)構(gòu)在自由貿(mào)易港仲裁的法律障礙是市場(chǎng)準(zhǔn)入問題和外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)在自由貿(mào)易港作出的裁決性質(zhì)如何認(rèn)定的問題。有學(xué)者認(rèn)為，自由貿(mào)易港因其開放程度比自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更高，可以通過修改自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)新版的外資準(zhǔn)入“負(fù)面清單”解決市場(chǎng)準(zhǔn)入障礙。對(duì)于外國(guó)仲裁機(jī)構(gòu)在自由貿(mào)易港作出的裁決性質(zhì)，目前認(rèn)定其為“涉外仲裁裁決”更為妥當(dāng)?！?1 〕為此，我國(guó)應(yīng)該盡快修改《仲裁法》，將認(rèn)定仲裁裁決性質(zhì)的“仲裁機(jī)構(gòu)所在地標(biāo)準(zhǔn)”改為“仲裁地標(biāo)準(zhǔn)”。

作為世貿(mào)組織一員，我國(guó)的法制建設(shè)需要與世貿(mào)組織規(guī)則相一致。〔32 〕世貿(mào)組織規(guī)則的一個(gè)基本要求是成員的市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)不能低于其入世時(shí)所作的承諾。自由貿(mào)易港是在我國(guó)現(xiàn)有對(duì)外開放的基礎(chǔ)上進(jìn)一步放寬市場(chǎng)準(zhǔn)入標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大開放領(lǐng)域。與我國(guó)在貨物貿(mào)易領(lǐng)域設(shè)定的關(guān)稅幅度和服務(wù)貿(mào)易領(lǐng)域所作的開放承諾相比，自由貿(mào)易港的貨物貿(mào)易關(guān)稅更低、服務(wù)貿(mào)易限制更少。在國(guó)內(nèi)稅方面，自由貿(mào)易港區(qū)內(nèi)實(shí)行的是“國(guó)民待遇”，與自由貿(mào)易港區(qū)外相比，外國(guó)投資者和貿(mào)易經(jīng)營(yíng)者享受的是“超國(guó)民待遇”。因此，自由貿(mào)易港的法制建設(shè)符合世貿(mào)組織的“合規(guī)性”要求。

三、自由貿(mào)易港與自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)制度構(gòu)建的相互驅(qū)動(dòng)

2017年10月26日，在商務(wù)部舉行的例行發(fā)布會(huì)上，新聞發(fā)言人回應(yīng)有關(guān)自由貿(mào)易港的提問時(shí)稱：“這實(shí)際上是對(duì)改革開放試驗(yàn)田建設(shè)提出了更高要求，指明了新的方向，要求我們對(duì)標(biāo)更高標(biāo)準(zhǔn)，推動(dòng)更全面、更深入的開放新格局?！敝袊?guó)改革開放四十年，從深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)到浦東新區(qū)，再到各類保稅區(qū)、經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，我們嘗試過多種形式的開放模式。然而當(dāng)今中國(guó)，承擔(dān)改革開放試驗(yàn)田重任的無疑是先后三次獲批的11個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以及前不久剛剛宣布的海南自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)?！?3 〕除了為我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制改革提供樣板和范例外，自貿(mào)區(qū)積累的經(jīng)驗(yàn)也為自由貿(mào)易港建設(shè)奠定了基礎(chǔ)。由此可以推斷，我國(guó)的自由貿(mào)易港首先將從現(xiàn)有的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)中產(chǎn)生?！?4 〕

自由貿(mào)易港是設(shè)立在一國(guó)（地區(qū)）境內(nèi)、海關(guān)監(jiān)管之外，允許境外貨物、服務(wù)、資金等生產(chǎn)要素自由進(jìn)出的港口，可以是海港，也可以是陸港。外方船只、飛機(jī)等交通運(yùn)輸工具可以自由往來，但仍需遵守當(dāng)?shù)赜嘘P(guān)衛(wèi)生、移民等政策法令?！毒┒脊s》第2章對(duì)“自由區(qū)”是這樣定義的：“締約方境內(nèi)的一個(gè)區(qū)域，在那里，進(jìn)口的任何貨物關(guān)稅和其他稅享受其在關(guān)稅區(qū)以外一樣的待遇?！?〔35 〕中共中央政治局常委、時(shí)任國(guó)務(wù)院副總理汪洋2017年11月10日在《人民日?qǐng)?bào)》上撰文時(shí)也指出：“自由港是設(shè)在一國(guó)（地區(qū)）境內(nèi)關(guān)外、貨物資金人員進(jìn)出自由、絕大多數(shù)商品免征關(guān)稅的特定區(qū)域，是目前全球開放水平最高的特殊經(jīng)濟(jì)功能區(qū)?！?〔36 〕這既是對(duì)自由貿(mào)易港的解讀，也預(yù)示著我國(guó)自由貿(mào)易港建設(shè)的發(fā)展方向。

自1547年意大利在熱那亞設(shè)立第一個(gè)現(xiàn)代意義的自由貿(mào)易港以來，全世界目前有600多個(gè)自由貿(mào)易港，其中中國(guó)香港、新加坡、荷蘭鹿特丹、阿聯(lián)酋迪拜都是比較成功的自由港，其便捷的管理和低廉的稅負(fù)幫助其發(fā)展成為本地區(qū)的經(jīng)濟(jì)中心。自2013年上海成立第一個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)以來，我國(guó)的自貿(mào)區(qū)戰(zhàn)略旨在簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入制度、優(yōu)化行政審批環(huán)節(jié)，為全國(guó)其他地方提供一批“可復(fù)制、可推廣”的經(jīng)驗(yàn)。然而，自貿(mào)區(qū)是一個(gè)改革高地，它是用高效率的行政管理為市場(chǎng)主體營(yíng)造良好的發(fā)展環(huán)境，而不是靠稅收優(yōu)惠來吸引外來投資。因此，自貿(mào)區(qū)不是一個(gè)稅收洼地。

雖然自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港的發(fā)展路徑有很大區(qū)別，但是兩者追求的目標(biāo)卻有異曲同工之處：都是對(duì)標(biāo)全球貿(mào)易和投資最高標(biāo)準(zhǔn)，創(chuàng)造最為自由的營(yíng)商環(huán)境。它們的區(qū)別是：前者實(shí)現(xiàn)的路徑是簡(jiǎn)化行政措施，后者是在此基礎(chǔ)上提供優(yōu)惠的稅收制度。兩者之間的關(guān)系是：自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)是建造自由貿(mào)易港的基礎(chǔ)，而自由貿(mào)易港則是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展的更高階段，因?yàn)闆]有便捷的市場(chǎng)準(zhǔn)入，即使有優(yōu)惠的稅負(fù)，市場(chǎng)主體能夠真正享受的實(shí)際利益有限；而沒有切實(shí)的商業(yè)利益吸引，縱有再便捷的行政審批制度，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)吸引過來的市場(chǎng)主體也是“巧婦難為無米之炊”。〔37 〕

由于自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)建設(shè)是一個(gè)階段性產(chǎn)物，它的終極目標(biāo)不明確導(dǎo)致了各自貿(mào)區(qū)在制定總體方案時(shí)沒有長(zhǎng)遠(yuǎn)打算，定位一般都是3-5年?！?8 〕在這樣的短期目標(biāo)內(nèi)，當(dāng)?shù)卣茈y會(huì)對(duì)自貿(mào)區(qū)建設(shè)有一個(gè)全盤考慮，市場(chǎng)主體在自貿(mào)區(qū)內(nèi)也很難有安全感和穩(wěn)定感?！?9 〕隨著自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)外的地方政府也在積極探索改革市場(chǎng)管理體制、簡(jiǎn)化行政審批手續(xù)，〔40 〕自貿(mào)區(qū)的“先行先試”作用正在減弱。中國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)戰(zhàn)略實(shí)施到現(xiàn)在，已經(jīng)到了“轉(zhuǎn)型升級(jí)”階段，而建設(shè)自由貿(mào)易港則是下一個(gè)重點(diǎn)發(fā)展目標(biāo)。

作為一項(xiàng)全新事物，自由貿(mào)易港建設(shè)也要遵循當(dāng)初建自貿(mào)區(qū)的做法，分批、分階段推進(jìn)?！胺峙笔侵笍默F(xiàn)有的自貿(mào)區(qū)中選擇若干個(gè)建自由貿(mào)易港，“分階段”是指自由貿(mào)易港建設(shè)是一個(gè)逐步推進(jìn)的過程。當(dāng)部分自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)轉(zhuǎn)型為自由貿(mào)易港后，相應(yīng)地，包括負(fù)面清單在內(nèi)的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度也將與其他幾個(gè)自貿(mào)區(qū)有所不同，從而真正建立起與世界上大多數(shù)自由貿(mào)易港相一致的開放市場(chǎng)。以中國(guó)香港為例，作為自由貿(mào)易港，香港地區(qū)除特區(qū)政府監(jiān)管行業(yè)（金融、通訊等）外，對(duì)外資不設(shè)任何限制，并且沒有制定投資產(chǎn)業(yè)政策及相關(guān)目錄。香港除了對(duì)少量進(jìn)口商品征收關(guān)稅外，其他大部分進(jìn)口商品都免征關(guān)稅，市場(chǎng)流通環(huán)節(jié)的稅負(fù)也不高?！?1 〕這樣的開放度即使在大陸目前12個(gè)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)也未必都能做到。事實(shí)上，我們也不需要建那么多自由貿(mào)易港。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)和自由貿(mào)易港都是以“制度創(chuàng)新”為核心，以建立現(xiàn)代開放型營(yíng)商環(huán)境為目標(biāo)，但是它們有本質(zhì)區(qū)別。自由貿(mào)易港建設(shè)是“制度先行”，以完善的制度對(duì)接國(guó)際最高標(biāo)準(zhǔn)的貿(mào)易和投資規(guī)則，吸引世界各地經(jīng)營(yíng)者來此發(fā)展；自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)旨在“創(chuàng)新先行”，在國(guó)家沒有明確規(guī)定的情況下，突破現(xiàn)有行政體制，創(chuàng)新市場(chǎng)準(zhǔn)入機(jī)制，這其中有成功，也有失敗。在一定意義上，自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)試行的制度創(chuàng)新是在為自由貿(mào)易港建設(shè)“投石問路”、積累經(jīng)驗(yàn)，而自由貿(mào)易港的設(shè)立則標(biāo)志著我國(guó)的改革開放進(jìn)入到一個(gè)新的階段。面向?qū)ν忾_放，兩者的側(cè)重點(diǎn)也有所不同。自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)對(duì)標(biāo)一流開放標(biāo)準(zhǔn)，而自由貿(mào)易港對(duì)標(biāo)國(guó)際最高開放標(biāo)準(zhǔn)；自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)強(qiáng)調(diào)可復(fù)制、可推廣，著重于“二線滲透”，為全國(guó)性政策探索鋪路，而自由貿(mào)易港則強(qiáng)調(diào)“一線放開”，構(gòu)建貨物、服務(wù)、資本和人才的匯聚地；自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)著重“在岸”業(yè)務(wù)的開放，自由貿(mào)易港則爭(zhēng)取“離岸”業(yè)務(wù)的突破?！?2 〕

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)向自由貿(mào)易港轉(zhuǎn)變需要進(jìn)一步實(shí)現(xiàn)體制和機(jī)制的創(chuàng)新，尤其是在服務(wù)業(yè)開放、貿(mào)易和投資便利化等方面的突破。由于自由貿(mào)易港屬于“境內(nèi)關(guān)外”的特殊監(jiān)管區(qū)，可以形成離岸貿(mào)易與金融，需要進(jìn)行資本項(xiàng)目自由化和商務(wù)自然人流動(dòng)等領(lǐng)域的創(chuàng)新和改革，減少對(duì)要素流動(dòng)的限制，實(shí)現(xiàn)資源的更加合理配置。自由貿(mào)易港是以最少的監(jiān)管換來最大的效益。另外，自由貿(mào)易港還是地區(qū)乃至世界交通樞紐，除貿(mào)易功能外，通常會(huì)結(jié)合區(qū)域特點(diǎn)，構(gòu)建不同的功能平臺(tái)，從世界市場(chǎng)吸收各種資源，高級(jí)生產(chǎn)要素不斷匯聚，以此來形成面向全球高端生產(chǎn)和服務(wù)的發(fā)展合力?！?3 〕

四、自由貿(mào)易港法制建設(shè)對(duì)“一帶一路”倡議的貢獻(xiàn)

自由貿(mào)易港建設(shè)與“一帶一路”倡議雖然具有不同的法律屬性，前者是典型的FTZ（free trade zone），后者是FTA（free trade area）網(wǎng)絡(luò)，在制度設(shè)計(jì)、管理模式、治理結(jié)構(gòu)等方面存在一定差異。FTZ受一國(guó)法律調(diào)控，F(xiàn)TA網(wǎng)絡(luò)則需要國(guó)際條約來協(xié)調(diào)。然而，它們卻有著相同的戰(zhàn)略背景和歷史使命。其均是為適應(yīng)世界政治經(jīng)濟(jì)的新變化和新格局，調(diào)整轉(zhuǎn)變國(guó)內(nèi)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，打破歐美對(duì)中國(guó)的經(jīng)濟(jì)封鎖和政治孤立，由黨中央科學(xué)決策，集中體現(xiàn)了中華民族智慧的宏偉構(gòu)想，它們之間存在內(nèi)在的共性與聯(lián)系?！?4 〕“一帶一路”倡導(dǎo)的“政策溝通、道路聯(lián)通、貨物暢通、貨幣流通、民心相通”發(fā)展理念與自由貿(mào)易港的內(nèi)涵是相契合的：政策溝通對(duì)應(yīng)管理規(guī)范化、道路聯(lián)通對(duì)應(yīng)交通便捷化、貿(mào)易暢通對(duì)應(yīng)交易市場(chǎng)化、貨幣流通對(duì)應(yīng)金融國(guó)際化、民心相通對(duì)應(yīng)理念趨同化。

自由貿(mào)易港建設(shè)與“一帶一路”倡議在功能價(jià)值上也存在著承上啟下的關(guān)聯(lián)性。“一帶一路”面對(duì)的是不同區(qū)域的經(jīng)貿(mào)規(guī)則和法律制度，自由貿(mào)易港要構(gòu)建的是最自由的貿(mào)易投資規(guī)則和最便捷的市場(chǎng)準(zhǔn)入制度。用最高標(biāo)準(zhǔn)去適應(yīng)不同國(guó)家、不同地區(qū)的經(jīng)貿(mào)規(guī)則，就像是一個(gè)“萬能”插座可以對(duì)接不同制式的插頭，以不變應(yīng)萬變。通過自由貿(mào)易港的實(shí)踐，中國(guó)可以與沿線國(guó)家簽訂不同類型的雙邊或區(qū)域性協(xié)定。〔45 〕此外，“一帶一路”自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)的推進(jìn)需要沿線一些貿(mào)易核心區(qū)域作為地域節(jié)點(diǎn)和戰(zhàn)略支撐。自由貿(mào)易港位于我國(guó)的交通樞紐，通過構(gòu)筑發(fā)達(dá)的交通網(wǎng)絡(luò)，不斷深化與沿線國(guó)家的經(jīng)濟(jì)合作，加之自身寬松便利的市場(chǎng)管理模式，這無疑是最佳的戰(zhàn)略切點(diǎn)，可以打造以“一帶一路”為載體的自由貿(mào)易區(qū)網(wǎng)絡(luò)。

自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的優(yōu)勢(shì)在于國(guó)家鼓勵(lì)“先行先試”，通過制度創(chuàng)新成為國(guó)內(nèi)貿(mào)易最為便捷、投資最為自由、市場(chǎng)準(zhǔn)入最為寬松、監(jiān)管模式最為先進(jìn)的特色經(jīng)濟(jì)區(qū)域。歷經(jīng)四年多的探索，自貿(mào)區(qū)現(xiàn)已成為我國(guó)具有較強(qiáng)競(jìng)爭(zhēng)力的國(guó)際經(jīng)貿(mào)平臺(tái)，創(chuàng)新了一系列做法，如“負(fù)面清單制度”“證照分離制度”“單一窗口制度”“一口受理制度”“投資備案管理制度”等。這些制度創(chuàng)新經(jīng)過實(shí)踐檢驗(yàn)已被證明能夠有效推動(dòng)貿(mào)易便利化和投資自由化，是與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展規(guī)律相符且具有可復(fù)制、可推廣優(yōu)勢(shì)特性的先進(jìn)制度。〔46 〕然而，一個(gè)不容忽視的問題是，所有這些制度創(chuàng)新都是圍繞“市場(chǎng)準(zhǔn)入”這個(gè)節(jié)點(diǎn)，而對(duì)于市場(chǎng)主體進(jìn)來以后的經(jīng)營(yíng)活動(dòng)沒有任何優(yōu)惠措施。換一個(gè)角度看，如果自貿(mào)區(qū)以外的地方復(fù)制了上述做法，甚至自主創(chuàng)新了這方面的管理體制，自貿(mào)區(qū)的吸引力將逐漸失去。從這個(gè)意義上講，自由貿(mào)易港是自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)的升級(jí)版或必然歸宿。

從自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)發(fā)展到自由貿(mào)易港，這是一次理論向?qū)嵺`的轉(zhuǎn)變。自貿(mào)區(qū)“先行先試”的氛圍激發(fā)了人們的創(chuàng)新激情。然而，這些年的實(shí)踐證明，大多數(shù)創(chuàng)新做法是“叫好不叫座”。數(shù)據(jù)顯示，盡管上海自貿(mào)區(qū)成立前三年，注冊(cè)企業(yè)的數(shù)量呈井噴態(tài)勢(shì)，但是自貿(mào)區(qū)的工業(yè)產(chǎn)值等各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)指標(biāo)與之前相比并沒有明顯變化，形成了“有店無市”的局面。另一個(gè)值得注意的現(xiàn)象是，自貿(mào)區(qū)新注冊(cè)企業(yè)中的絕大部分是內(nèi)資企業(yè)，尤其是民營(yíng)企業(yè)，外資企業(yè)注冊(cè)數(shù)量沒有明顯增長(zhǎng)。這說明自貿(mào)區(qū)的影響仍然局限于對(duì)內(nèi)的輻射效應(yīng)，對(duì)于“一帶一路”倡議來說還沒有形成有力的推動(dòng)作用?！?7 〕

我國(guó)加入世貿(mào)組織以后，首先取消了對(duì)外商投資企業(yè)的限制措施，包括原先的三資企業(yè)法中規(guī)定的購(gòu)買國(guó)內(nèi)原材料和產(chǎn)品出口的比例要求。2008年，我國(guó)修改企業(yè)所得稅法時(shí)取消了延續(xù)多年的外資企業(yè)享受的超國(guó)民稅收待遇，外資企業(yè)和內(nèi)資企業(yè)的企業(yè)所得稅標(biāo)準(zhǔn)實(shí)行國(guó)民待遇。盡管如此，各地對(duì)吸引外資還是高度重視，除了稅收方面沒有減免權(quán)限外，包括行政審批以及企業(yè)選址等屬于當(dāng)?shù)卣殭?quán)范圍內(nèi)的事項(xiàng)，都會(huì)對(duì)外商投資厚愛有加。因此，外商投資企業(yè)沒有必要通過在自貿(mào)區(qū)登記注冊(cè)獲得市場(chǎng)準(zhǔn)入的便利?！?8 〕此外，自貿(mào)區(qū)內(nèi)資企業(yè)注冊(cè)的熱情近年來也在逐漸降溫。這些變化表明，僅僅靠簡(jiǎn)化市場(chǎng)準(zhǔn)入這一環(huán)節(jié)來吸引投資是不可持續(xù)的。要讓自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)真正成為各種市場(chǎng)要素集聚的地方，關(guān)鍵還是要讓企業(yè)感到在這個(gè)地方經(jīng)營(yíng)有利可圖。對(duì)此，自由貿(mào)易港可以補(bǔ)上這方面的不足。

雖然自由貿(mào)易港是一片投資熱土，但它不是一個(gè)法外之地。越是自由的市場(chǎng)，法制建設(shè)越是完善。未來的自由貿(mào)易港應(yīng)該是當(dāng)今中國(guó)制度更加健全的經(jīng)濟(jì)特區(qū)，它不僅有較低的準(zhǔn)入門檻和優(yōu)惠的經(jīng)營(yíng)環(huán)境，還有規(guī)范的市場(chǎng)秩序。只有這樣，自由貿(mào)易港才能與“一帶一路”倡議完全對(duì)接，才能對(duì)標(biāo)世界上最自由的貿(mào)易和投資規(guī)則。也唯有如此，我們才能真正檢驗(yàn)自己在對(duì)外開放中的抗風(fēng)險(xiǎn)能力有多強(qiáng)，明白自己與世界最高標(biāo)準(zhǔn)還有多少距離，從而精準(zhǔn)制定相應(yīng)的規(guī)則。

通過這些年的建設(shè)，我國(guó)自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)內(nèi)一系列初見成效的制度創(chuàng)新已經(jīng)為“一帶一路”建設(shè)提供了豐富的規(guī)范淵源，它們也將成為我國(guó)今后與“一帶一路”沿線各國(guó)進(jìn)行雙邊和多邊談判的主要內(nèi)容和有利條件?！?9 〕然而迄今為止，自貿(mào)區(qū)在這方面的貢獻(xiàn)仍然停留在貿(mào)易便利化、投資自由化、金融國(guó)際化的制度創(chuàng)新方面，而企業(yè)更加看重的是如何在激烈的市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中實(shí)現(xiàn)效益最大化。目前，我國(guó)的自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)還無法提供這樣一個(gè)平臺(tái)，因?yàn)樗鼈儾皇恰岸愂胀莸亍?。要讓企業(yè)有利可圖，除了便捷的市場(chǎng)準(zhǔn)入，更重要的是降低企業(yè)的經(jīng)營(yíng)成本。自由貿(mào)易港法制建設(shè)的重點(diǎn)將是如何降低稅負(fù)，營(yíng)造更加寬松的經(jīng)商環(huán)境，保護(hù)經(jīng)營(yíng)者的合法權(quán)益，而這也是自由貿(mào)易港對(duì)“一帶一路”倡議的貢獻(xiàn)所在。