對(duì)國(guó)庫(kù)集中支付制度在基層預(yù)算單位實(shí)施的探析

葉敏

摘要：作為財(cái)政管理制度改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，在財(cái)政部“試點(diǎn)運(yùn)行、循序漸進(jìn)、分步實(shí)施、穩(wěn)步推進(jìn)”的要求下，國(guó)庫(kù)集中支付制度改革工作自頒布實(shí)施至今，得以穩(wěn)步推進(jìn)，順利實(shí)施，其效果得到了各基層預(yù)算單位的廣泛認(rèn)可。本文從基層預(yù)算單位執(zhí)行國(guó)庫(kù)集中支付制度的角度，分析了制度頒布實(shí)施的重大意義，以及制度實(shí)際實(shí)施過(guò)程中遇到的困難，探索并提出了相應(yīng)的改進(jìn)措施及建議。

關(guān)鍵詞：國(guó)庫(kù)集中支付；基層預(yù)算單位

所謂國(guó)庫(kù)集中支付制度改革，是以提高財(cái)政資金使用效益為目的，通過(guò)建立國(guó)庫(kù)單一賬戶的方式，改變現(xiàn)行財(cái)政預(yù)算資金的撥付程序，加強(qiáng)對(duì)基層預(yù)算單位財(cái)政預(yù)算資金使用的過(guò)程管控。國(guó)庫(kù)集中支付制度規(guī)定：基層預(yù)算單位所有財(cái)政預(yù)算資金，均必須通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付體系，直接支付至收款人賬戶。它既是財(cái)政管理體制改革的重要組成部分，也是我國(guó)財(cái)政資金預(yù)算執(zhí)行和收支管理方式的改革和創(chuàng)新。2001年，財(cái)政部對(duì)《財(cái)政預(yù)算國(guó)庫(kù)管理制度改革方案》的頒布實(shí)施，標(biāo)志著我國(guó)國(guó)庫(kù)集中支付改革正式啟動(dòng)。

一、國(guó)庫(kù)集中支付改革成效

經(jīng)過(guò)十余年的實(shí)踐和對(duì)制度的逐步完善，國(guó)庫(kù)集中支付改革得到不斷深入，財(cái)政預(yù)算的收支管理逐漸規(guī)范化，逐步實(shí)現(xiàn)了財(cái)政預(yù)算資金的事前監(jiān)管，資金使用效益得到了明顯的提高。國(guó)庫(kù)集中支付制度已被證實(shí)，是現(xiàn)階段實(shí)施的，最為有效、可靠的，規(guī)范財(cái)政預(yù)算資金支出的一項(xiàng)重要的管理舉措，在財(cái)政預(yù)算資金的收支管理等方面，也取得了較好的效果：

（一）制度的實(shí)施，簡(jiǎn)化了財(cái)政預(yù)算資金的撥付流程、解決了存放分散的問(wèn)題，財(cái)政資金的使用效益得到顯著提高

實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付前，國(guó)庫(kù)需要按照基層預(yù)算單位的用款計(jì)劃，將預(yù)算資金撥入基層預(yù)算單位的實(shí)有資金賬戶。一方面，實(shí)有資金的層層撥付，不但程序繁瑣，而且年末形成的結(jié)余資金，大量分散沉淀于基層預(yù)算單位的實(shí)有資金賬戶，極大地影響了財(cái)政資金的使用效率。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，財(cái)政預(yù)算資金的撥付變實(shí)際撥付為額度撥付，變分散撥付為向國(guó)庫(kù)集中支付專戶集中撥付，撥付程序大大簡(jiǎn)化，不但降低了財(cái)政預(yù)算資金的撥付成本，而且，因?yàn)樵谫Y金實(shí)際支付前，所有額度對(duì)應(yīng)的實(shí)有資金，均存放在國(guó)庫(kù)或國(guó)庫(kù)集中支付專戶中，極大地減少了國(guó)庫(kù)外資金的沉淀，提高了財(cái)政管理部門對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的運(yùn)用能力和財(cái)政預(yù)算資金的使用效益，也降低了財(cái)政對(duì)預(yù)算資金管理的難度，增強(qiáng)了財(cái)政管理部門對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的宏觀調(diào)控能力。

（二）制度的實(shí)施，使財(cái)政管理部門能夠隨時(shí)掌握預(yù)算的實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度，提高了財(cái)政管理部門對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的管理能力

推行國(guó)庫(kù)集中支付前，由于財(cái)政預(yù)算資金是直接撥入基層預(yù)算單位的實(shí)有資金賬戶，所有款項(xiàng)的收支，均由基層基層預(yù)算單位獨(dú)立負(fù)責(zé)。對(duì)于基層預(yù)算單位的預(yù)算執(zhí)行情況，財(cái)政管理部門只能通過(guò)基層預(yù)算單位事后自行上報(bào)，或事后匯報(bào)、檢查或報(bào)表等方式才能了解。財(cái)政管理部門無(wú)法全面、及時(shí)地了解整個(gè)財(cái)政預(yù)算資金的運(yùn)轉(zhuǎn)情況，很難對(duì)國(guó)家財(cái)政預(yù)算資金作出全盤的統(tǒng)籌規(guī)劃。實(shí)行國(guó)庫(kù)集中支付后，每筆支出都通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付體系辦理，財(cái)政管理部門可以隨時(shí)掌握各基層預(yù)算單位及項(xiàng)目的實(shí)際執(zhí)行進(jìn)度，有利于財(cái)政管理部門對(duì)財(cái)經(jīng)形勢(shì)做出及時(shí)、準(zhǔn)確的判斷，繼而對(duì)全盤預(yù)算資金作出統(tǒng)籌規(guī)劃，提高了財(cái)政部門對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的管理能力。

（三）制度的實(shí)施，從源頭上預(yù)防和遏制了基層預(yù)算單位對(duì)財(cái)政資金的擠占、挪用和截留

通過(guò)國(guó)庫(kù)集中支付方式，財(cái)政管理部門可以在國(guó)庫(kù)管理信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)中，對(duì)每一筆財(cái)政預(yù)算資金使用的全過(guò)程實(shí)施實(shí)時(shí)監(jiān)控，加大了財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)轉(zhuǎn)的透明度。通過(guò)對(duì)直接支付款項(xiàng)的審核，實(shí)現(xiàn)了監(jiān)督關(guān)口的前移，強(qiáng)化了預(yù)算約束力，使事前審核，事中監(jiān)控得以實(shí)現(xiàn)，從機(jī)制上避免了節(jié)流、擠占、挪用和截留財(cái)政資金的可能性，從而起到預(yù)防和遏制腐敗的作用，大大降低了基層預(yù)算單位對(duì)于財(cái)政預(yù)算資金的違紀(jì)風(fēng)險(xiǎn)。

（四）配套制度《支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革試行方案》的實(shí)施，促進(jìn)了基層預(yù)算單位的預(yù)算編制水平，提高了預(yù)算管理水平

為合理確定財(cái)政預(yù)算資金的具體用途，進(jìn)一步規(guī)范預(yù)算支出行為，財(cái)政部配套出臺(tái)了《支出經(jīng)濟(jì)分類科目改革試行方案》，要求基層預(yù)算單位的部門預(yù)算須按經(jīng)濟(jì)分類科目細(xì)化編制，以規(guī)范預(yù)算的執(zhí)行、保障預(yù)算的監(jiān)督。與之相對(duì)應(yīng)的，授權(quán)支付方式下的支付令的編寫，也要求在編碼中反映預(yù)算管理類型、功能分類科目、經(jīng)濟(jì)分類、款級(jí)科目、支付類型和預(yù)算來(lái)源等信息，使財(cái)政管理部門能夠輕松獲取所支付的每一筆財(cái)政資金清晰、完整、細(xì)化的政府職能活動(dòng)類型、明細(xì)用途、采購(gòu)物資的類型、采購(gòu)方式等經(jīng)濟(jì)屬性。一方面促進(jìn)了預(yù)算編制的深化、細(xì)化工作，也極大地提高了財(cái)政管理部門的預(yù)算管理水平。

二、國(guó)庫(kù)集中支付制度存在的問(wèn)題

作為一種先進(jìn)的財(cái)政資金管理制度，國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，一方面打破了傳統(tǒng)的財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)行方式，促進(jìn)了財(cái)政預(yù)算資金運(yùn)作流程的規(guī)范化管理、增加了財(cái)政預(yù)算資金使用的透明度，提高了預(yù)算編制和管理工作的效率，另一方面，由于國(guó)庫(kù)集中支付涉及到財(cái)政預(yù)算資金使用的方方面面，既需要與科學(xué)健全的預(yù)算管理制度和規(guī)范的運(yùn)作機(jī)制相協(xié)調(diào)，又需要與基層預(yù)算單位的實(shí)際情況相適應(yīng)，因此，在制度的推行過(guò)程中，也遇到或存在一些困難或問(wèn)題：

（一）目前，與國(guó)庫(kù)集中支付改革相配套的法律法規(guī)和制度尚不完善，對(duì)違反集中支付規(guī)定的行為，沒(méi)有相應(yīng)懲罰措施，資金監(jiān)管還需進(jìn)一步加強(qiáng)。

（二）國(guó)庫(kù)集中支付制度的實(shí)施，使基層預(yù)算單位的會(huì)計(jì)核算方法和支付方式，都發(fā)生了很大變化，這不僅要求基層預(yù)算單位的財(cái)務(wù)人員具備較強(qiáng)的專業(yè)知識(shí)，并能夠深刻理解相關(guān)制度，按照新的制度要求，及時(shí)調(diào)整核算方式，而且，對(duì)基層預(yù)算單位的預(yù)算的編報(bào)質(zhì)量和執(zhí)行過(guò)程，也提出了更高的要求。

（三）國(guó)庫(kù)外網(wǎng)數(shù)據(jù)更新較慢，無(wú)法及時(shí)提供數(shù)據(jù)的查詢功能；國(guó)庫(kù)支付8.0系統(tǒng)，無(wú)法實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)在線的數(shù)據(jù)的下傳、上報(bào)，與相關(guān)部門的信息共享共通難以完成；專員辦直接支付系統(tǒng)不穩(wěn)定，在月末、季末、年末等支付節(jié)點(diǎn)，由于基層預(yù)算單位上傳數(shù)據(jù)相對(duì)集中，支付資料上傳往往需要多次嘗試才能成功，一定程度上對(duì)預(yù)算的執(zhí)行造成影響，嚴(yán)重制約了財(cái)政支付信息系統(tǒng)功能的發(fā)揮。

（四）由于直接支付系由國(guó)庫(kù)代理銀行實(shí)施辦理，但各預(yù)算執(zhí)行單位與國(guó)庫(kù)代理銀行間缺乏必要的聯(lián)系，一方面，基層預(yù)算單位無(wú)法及時(shí)取得支付憑證，對(duì)于因收款單位賬戶信息有誤造成的支付失敗，不能及時(shí)得到反饋信息，對(duì)預(yù)算的執(zhí)行造成一定影響；另一方面，基層預(yù)算單位無(wú)法與辦理直接支付的國(guó)庫(kù)代理銀行對(duì)賬，不利于財(cái)政資金的管理；

（五）現(xiàn)行的國(guó)庫(kù)集中支付制度下，每一筆授權(quán)額度的使用，都需要由基層預(yù)算單位開立的零余額賬戶代理銀行網(wǎng)點(diǎn)先墊付資金，再由代理銀行統(tǒng)一與人行國(guó)庫(kù)單一賬戶進(jìn)行清算。由于技術(shù)原因，授權(quán)支付代理銀行零余額賬戶常常不能及時(shí)打印額度到賬通知書、財(cái)政授權(quán)支付入賬通知單等會(huì)計(jì)原始憑證。并且，由于目前零余額賬戶暫無(wú)托收功能，基層預(yù)算單位的水、電費(fèi)等托收款項(xiàng)無(wú)法通過(guò)零余額賬戶辦理，給基層預(yù)算單位的操作造成困難。

（六）從2017年開始，國(guó)庫(kù)集中支付制度對(duì)原有的支付范圍劃分方式做出重大調(diào)整：除“納入財(cái)政統(tǒng)發(fā)范圍的工資津補(bǔ)貼、離退休費(fèi)，國(guó)有資本經(jīng)營(yíng)預(yù)算支出，以及財(cái)政部規(guī)定的有特殊管理要求的支出”外，單筆支付五百萬(wàn)元以下的款項(xiàng)不必再通過(guò)直接支付程序辦理支付，僅需基層預(yù)算單位本級(jí)審核后，即可通過(guò)其開立的零余額賬戶支付。此次調(diào)整雖然一定程度上減輕了基層預(yù)算單位辦理直接支付手續(xù)的工作量，但是，由于授權(quán)支付方式下額度的使用，不需要通過(guò)同級(jí)的財(cái)政管理部門的審核，在支付的審核上存在一定的風(fēng)險(xiǎn)。

三、完善國(guó)庫(kù)集中支付法律制度

隨著國(guó)庫(kù)集中支付制度改革的不斷推行，我國(guó)財(cái)政預(yù)算資金的管理水平和財(cái)政資金使用效益都得到了顯著提高。然而，實(shí)際實(shí)施過(guò)程中，許多問(wèn)題的存在，也讓我們意識(shí)到，我們離全面推行國(guó)庫(kù)集中支付制度還有一段距離。為了盡快實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面推行，我們不但要借鑒發(fā)達(dá)國(guó)家先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，更需要從自身國(guó)情出發(fā)，通過(guò)建立健全相關(guān)法律法規(guī)、加快部門預(yù)算改革、加強(qiáng)財(cái)務(wù)隊(duì)伍建設(shè)、加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)等方式，進(jìn)一步推進(jìn)國(guó)庫(kù)集中支付制度的改革：

（一）進(jìn)一步完善相關(guān)制度，確保財(cái)政資金安全、規(guī)范、高效地運(yùn)行

要實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)集中支付資金有序、高效的運(yùn)行，必須有完善的法律法規(guī)和配套制度。因此，應(yīng)該進(jìn)一步加強(qiáng)對(duì)相關(guān)法律法規(guī)的完善，建立綜合核查、動(dòng)態(tài)監(jiān)控、監(jiān)控檢查、處理整改相配合的監(jiān)控運(yùn)行機(jī)制，考慮增加一定額度以上授權(quán)支付的備案制，從制度上規(guī)范國(guó)庫(kù)集中支付的流程，明確審核重點(diǎn)和標(biāo)準(zhǔn)，加強(qiáng)對(duì)財(cái)政預(yù)算資金的管理，從而提高財(cái)政預(yù)算的執(zhí)行力和約束力，提高財(cái)政資金使用效益，降低財(cái)政預(yù)算資金的審核風(fēng)險(xiǎn)?；鶎宇A(yù)算單位也應(yīng)當(dāng)積極制定預(yù)算執(zhí)行內(nèi)部控制制度，完善初審、復(fù)核、支付、核算等工作流程；建立健全內(nèi)部監(jiān)管約束機(jī)制，確定各崗位分工職責(zé)，積極落實(shí)不相容崗位的相分離機(jī)制，形成相互制約、相互監(jiān)督的內(nèi)部制衡，確保財(cái)政預(yù)算資金使用的安全性、有效性和合法性。

（二）加強(qiáng)人員培訓(xùn)，規(guī)范預(yù)算執(zhí)行，提高工作效率

本次國(guó)庫(kù)集中支付制度改革所涉及的工作范圍、業(yè)務(wù)領(lǐng)域都較原來(lái)有很大的變化和增加，需要加強(qiáng)對(duì)相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，通過(guò)對(duì)相關(guān)政策法規(guī)、業(yè)務(wù)知識(shí)和操作規(guī)程的培訓(xùn)，使他們能夠盡快掌握和適應(yīng)新的操作程序，規(guī)范賬務(wù)處理流程，為增強(qiáng)國(guó)庫(kù)集中支付制度的運(yùn)行效益發(fā)揮積極有效的作用。

（三）加強(qiáng)系統(tǒng)建設(shè)，確保預(yù)算執(zhí)行的安全、高效

國(guó)庫(kù)集中支付制度的有效實(shí)施，需要不斷完善財(cái)政管理信息系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)網(wǎng)絡(luò)信息系統(tǒng)的安全防范，使國(guó)庫(kù)、授權(quán)代理銀行和基層預(yù)算單位的數(shù)據(jù)信息都能夠在財(cái)政集中支付系統(tǒng)得到安全、準(zhǔn)確、及時(shí)的更新和反饋，財(cái)政資金的流向得到實(shí)時(shí)監(jiān)控，真正實(shí)現(xiàn)事前、事中的控制，實(shí)現(xiàn)國(guó)庫(kù)管理信息化和支付動(dòng)態(tài)監(jiān)控，有效防止違規(guī)現(xiàn)象的發(fā)生。

（四）促進(jìn)部門預(yù)算改革，確保財(cái)政預(yù)算的有效執(zhí)行

預(yù)算的編制與執(zhí)行相輔相成，要想加快國(guó)庫(kù)集中支付制度的全面實(shí)現(xiàn)，必須要從細(xì)化預(yù)算編制和執(zhí)行兩個(gè)方面入手，只有大力提升預(yù)算的編制水平，才能充分發(fā)揮國(guó)庫(kù)集中支付的各項(xiàng)優(yōu)勢(shì)。財(cái)政預(yù)算的編制，必須要結(jié)合預(yù)算實(shí)施計(jì)劃的需要，在財(cái)政預(yù)算范圍內(nèi)申報(bào)用款計(jì)劃，做好預(yù)算科目和支出細(xì)化工作，嚴(yán)格按照預(yù)算實(shí)施計(jì)劃。做到先計(jì)劃，再預(yù)算；有預(yù)算，再申請(qǐng)、審核用款計(jì)劃、拔付預(yù)算額度，做到無(wú)計(jì)劃，不預(yù)算、無(wú)預(yù)算，不執(zhí)行、有預(yù)算，不超支，使部門預(yù)算成為預(yù)算執(zhí)行的有力依據(jù)，確保財(cái)政預(yù)算的有效執(zhí)行。

四、總結(jié)

相信經(jīng)過(guò)財(cái)政管理部門的不懈地研究和完善，在國(guó)庫(kù)、代理銀行、基層預(yù)算單位以及審計(jì)等部門的積極配合下，完善并實(shí)施一套適應(yīng)我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制，具有中國(guó)特色的國(guó)庫(kù)集中支付制度，不但能夠大力提升基層預(yù)算單位和國(guó)家財(cái)政管理部門的預(yù)算管理水平和財(cái)政預(yù)算資金的使用效益，大大降低財(cái)政預(yù)算資金的使用風(fēng)險(xiǎn)，也必將極大地促進(jìn)我國(guó)財(cái)政管理體制的改革，從而更好地為我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展服務(wù)！

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（作者單位：中國(guó)醫(yī)學(xué)科學(xué)院醫(yī)學(xué)生物學(xué)研究所）