政府購買服務(wù)專項資金使用中的財務(wù)問題之我見

王萍

摘要：政府購買服務(wù)是當今各國政府提供公共服務(wù)的重要方式和有效途徑。社會組織是社會服務(wù)提供的重要力量，政府購買社會組織服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的重要渠道和有效方式。運用社會建設(shè)專項資金購買社會組織服務(wù)，以支持、引導各級各類社會組織參與民生服務(wù)和社會治理，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、培育發(fā)展社會組織與擴大社會公共服務(wù)、讓人民群眾享受更多服務(wù)的多重共贏的目的。加快推進政府購買服務(wù)，必須緊密結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，始終堅持體制機制創(chuàng)新、政策制度創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新，健全基本政策法規(guī)，形成規(guī)范的體制機制，構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)供給體系，促進和推動公共服務(wù)質(zhì)量水平顯著提高，不斷滿足人民群眾多元化、多樣性、多層次的公共服務(wù)需求。本文結(jié)合政府購買服務(wù)模式下財務(wù)管理的現(xiàn)狀對專項資金使用中存在的財務(wù)問題進行了深入的分析研究，在此基礎(chǔ)上提出了相應的應對措施，希望能夠促進政府購買服務(wù)中專項資金使用的整體效益，促進社會公共服務(wù)水平的提升。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；專項資金；財務(wù)問題

隨著我國事業(yè)單位和社會團體的不斷發(fā)展，政府在向社會公眾提供社會公共服務(wù)時，通常采用政府購買公共服務(wù)的方式。這一模式現(xiàn)階段已經(jīng)在我國得到大范圍的推廣和應用，并形成了有效的購買服務(wù)平臺和工作機制。通過社會實踐來看，政府購買公共服務(wù)能夠促進政府職能的轉(zhuǎn)變，推動服務(wù)型政府的建立。同時還能夠提升社會公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。但是，由于公共服務(wù)要通過企事業(yè)單位和社會團體組織實施，因此在專項資金使用的過程中不可避免的會出現(xiàn)一定的財務(wù)問題，因此必須建立科學合理的財務(wù)管理制度，更好的適應政府購買服務(wù)工作中財務(wù)管理的具體要求。

一、政府購買服務(wù)下專項資金管理概述

（一）資金管理的具體原則

和傳統(tǒng)財務(wù)資金使用相比，政府購買服務(wù)專項資金的使用方式發(fā)生了巨大的差別。政府購買服務(wù)在確定專項資金數(shù)額時采用的是以事定費的原則，在政府采購之后由財政撥款到中標單位，因此一旦出現(xiàn)資金問題，很可能導致公共服務(wù)無法正常有效的開展。因此在專項資金使用的過程中必須遵循以下兩個方面的原則：

其一，資金使用合法合理。政府購買服務(wù)的專項資金使用不得出現(xiàn)違反我國法律法規(guī)的情況，同時還要堅持厲行節(jié)約的原則，同事兼顧經(jīng)濟性和高效率，嚴格按照購買合同的規(guī)定進行使用，嚴禁出現(xiàn)超范圍和超標準的現(xiàn)象。

其二，專項資金使用要做到?？顚Ｓ谩ｍ椯Y金使用應該按照項目申報書中有關(guān)工作目標和承諾的要求，全部投入到項目規(guī)定的服務(wù)活動中，嚴禁資金挪用的情況出現(xiàn)。此外，在項目完成之后，財政資金撥款方要對資金的結(jié)余部分進行統(tǒng)一回收。

（二）政府購買服務(wù)對單位財務(wù)管理的具體要求

首先，專項資金的使用必須符合相關(guān)規(guī)定。公共服務(wù)承接單位一定要嚴格按照項目方案的具體內(nèi)容對項目資金進行利用，保障項目資金全部投入到社會公共服務(wù)中。

其次，對專項資金進行準確核算。公共服務(wù)承接單位應該根據(jù)我國會計制度的要求，對財政撥款資金以及其它資金進行精確的審核，全面真實的反映出項目的支出范圍以及具體金額。

其三，建立科學完善的財務(wù)制度，項目承接單位要建立完善的項目資金專項財務(wù)管理和會計核算制度，保障單位財務(wù)工作的高效開展，避免專項資金出現(xiàn)不合理流失的情況。同時通過審批制度提升專項資金使用的效率，強化資金使用效益。

其四，對物資和服務(wù)的購買進行規(guī)范。購買服務(wù)要限定在預算范圍內(nèi)，適當?shù)慕梃b政府采購工作制度，通過招標、詢價、比價、合同簽訂等一系列程序完成整個購買過程，避免專項資金損失。

其五，保證業(yè)務(wù)票據(jù)的真實合法性。票據(jù)的事項內(nèi)容和金額等符合政府公共服務(wù)的范圍，并保障其真實性和合法性，避免通過票據(jù)進行不法行為。

最后，對受益方的相關(guān)信息進行完善。通過受益方信息的建立和完善能夠有效的避免專項資金被套取。在收集信息的過程中，要對服務(wù)對象的姓名、性別、住址、聯(lián)系方式、付款和簽收記錄等進行了解掌握。

二、政府購買服務(wù)下專項資使用中的財務(wù)問題

（一）專項資金的立項

專項資金項目立項的過程中，需要對投資方向進行確定，在此基礎(chǔ)上對資金數(shù)額以及規(guī)劃方案進行設(shè)定。但是在實際工作中，因項目論證不足導致資金使用效率較低的情況十分常見，對項目效果造成了嚴重的影響。

很多地方在進行項目申報時，在不進行事前調(diào)查研究和項目論證的情況下，盲目的爭取資金，導致項目設(shè)計防范的可行性極差，往往導致項目投資不足以支撐項目建設(shè)的完成。還有一些項目由于前期基礎(chǔ)工作較差，導致建設(shè)完成后的作用不大。

另一方面，很多項目主管部門的立項機制缺乏透明性，導致項目立項把關(guān)不嚴，加之部門間職能交叉嚴重，整體規(guī)劃和統(tǒng)籌出現(xiàn)嚴重的問題，資金使用過程中常常出現(xiàn)多頭安排或是資金被套取的情況，資金的利用率十分低下，難以獲得預期的效果。

（二）常見審計問題

其一，記賬憑證和附件資料不完整。在實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)記賬憑證和附件資料不完整的情況，大多數(shù)是客觀原因造成的，如超過結(jié)題期限財務(wù)仍未入賬導致無法取得記賬憑證，或是只提供原始憑證而為提供記賬憑證等。

其二，費用歸集不準確，憑證資料復印不清晰。在中期評審及結(jié)題審計時未將不同的費用分別歸集列示。

其三，審批程序缺失和不到位。管理制度不健全或是得不到落實，加之領(lǐng)導人員缺乏重視、財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不足、責任意識缺失，導致審批程序的制定遇到了較大的阻礙。

其四，資金使用不合規(guī)范。由于實施指引學習不足，對費用概念的把握存在一定的偏差。

（三）資金使用中存在的問題

首先，民非審計的重點把握不清。一方面缺乏高素質(zhì)的財務(wù)人員，責任意識缺失，機械的根據(jù)憑證做賬。同時，財務(wù)體系設(shè)置和制度不一致，關(guān)于明細賬核算問題把握不到位。另一方面，原始單據(jù)不規(guī)范、固定資產(chǎn)支出等方面問題。此外，未按照規(guī)定代扣代繳個稅問題。

其次，《實施指引》中關(guān)于活動紀念品費用的規(guī)定不全面，因此在項目具體實施的過程中，應該根據(jù)實質(zhì)重于形式的原則，據(jù)實列支活動紀念品費用，標準和預算相符，保障其真實性和合理性。

第三，固定資產(chǎn)的問題。固定資產(chǎn)指的是為生產(chǎn)商品、提供勞務(wù)、對外出租或經(jīng)營管理而持有的，使用超過一年會計年度的有形資產(chǎn)，不應以金額作為確定條件。由于政府購買服務(wù)項目規(guī)定不允許列支固定資產(chǎn)支出，因此實際操作過程中應該把握項目設(shè)備金額和項目實施必要性、相關(guān)性的判斷。

第四，活動費內(nèi)容不明確。《實施指引》中雖然未列示活動費，但根據(jù)常識分析，活動費應該指的是項目實施過程中真實發(fā)生的與項目活動直接相關(guān)的材料費、辦公用品費等，在很多實際項目中，活動費的款項都和項目實施方案以及預算存在一定的偏差。

第五，發(fā)票問題。一方面，費用報銷必須擁有完整的原始憑證，如發(fā)票、合同、訂單等，這類材料通常能夠證明費用的真實性。另一方面，針對發(fā)票不真實的問題，對于超過一定數(shù)額的發(fā)票，必須對其真?zhèn)芜M行驗證。

第六，項目款項預支的處理。在項目款項預支方面，很多機構(gòu)夠不具備健全完善的財務(wù)報銷制度，導致機構(gòu)負責人、項目負責人以及財務(wù)人員未能嚴格執(zhí)行規(guī)定，缺乏相互監(jiān)督和配合。同時，受到機構(gòu)內(nèi)部管理不到位的影響，各部門人員之間缺乏有效的配合，導致報銷單審核標準和流程不符合審計查賬的要求，同時也不利于項目人員實際操作。加之內(nèi)部培訓和溝通工作不足，導致評審工作受到極大的阻礙。因此，在設(shè)置會計科目時，應該結(jié)合項目內(nèi)容設(shè)置二級至四級的科目核算，為資料查詢提供便利。

第七，管理費問題。管理費指的是項目開展過程中產(chǎn)生的用于項目策劃、宣傳、組織等與項目管理相關(guān)的開支，必須是真實發(fā)生的費用，并且在費用發(fā)生時根據(jù)實際花費據(jù)實列支，不可提前預支。但是在實際項目中卻經(jīng)常存在項目管理費預支的情況。

第八，財務(wù)方面的項目統(tǒng)籌。財務(wù)人員應該根據(jù)項目預算進行費用細化預測，結(jié)合項目實施方案和項目負責人進行溝通，保障項目期的合理分配，并編制計劃表，和每個月或是季的實際費用支出表進行對比，對下一階段的計劃表進行適當調(diào)整，促進費用支出和預算協(xié)調(diào)。通過這種方式不僅有利于機構(gòu)負責人及時了解資金的支出情況，還能夠幫助項目人員對資金使用與項目實施進度的匹配進行把握，避免超預算情況。

第九，政府報賬程序不合理。大部分項目實施單位對財政資金保障制度缺乏必要的重視，導致保障過程不規(guī)范的情況十分普遍。首先，重復進行項目資金核算，在項目承接單位將原始單據(jù)和保障申請報送到財政部門后，財政部門會將原始單據(jù)留下，因此項目單位只能依據(jù)保障申請表進行入賬，這對項目資金的核算工作帶來了較大的困難，導致會計核算不完整或是重復進行的現(xiàn)象。此外，依據(jù)現(xiàn)行保障制度，責任劃分不明確、獎懲不合理的情況仍舊存在，加之監(jiān)督體系缺乏相互的聯(lián)系，不利于有效監(jiān)控政府項目資金的使用情況。

三、提升政府采購服務(wù)專項資金財務(wù)管理的有效策略

（一）加強資金立項和預算方面的管理

項目立項預算編制是政府購買服務(wù)專項資金管理的起始環(huán)節(jié)，規(guī)范和加強專項資金的預算管理對于專項資金的高效使用具有十分重要的意義。具體措施如下：首先，各級政府部分要結(jié)合實際情況確定投資項目，避免出現(xiàn)重復投資的情況。在項目申報的過程中，要結(jié)合專家審核、財政綜合平衡等方面的要求對項目進行審批，以此避免利用虛假項目進行專項資金套取的情況發(fā)生。對此，應該從技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、社會等方面做好項目的前期調(diào)研工作，并對項目的目的和任務(wù)進行評估，為項目的執(zhí)行情況進行科學預測。具體評估內(nèi)容包括活動方案、組織機構(gòu)、項目評估等。

在預算管理方面，首先，要對預算編制進行規(guī)范，項目主管部門和項目單位要在我國法律法規(guī)的范圍內(nèi)做好預算編制工作，促進預算管理的規(guī)范化，提高專項資金預算的真實性。其次，提升專項資金預算的專業(yè)性。專項資金預算的執(zhí)行情況直接決定了項目建設(shè)的實際效果，因此項目單位必須嚴格按照專項資金預算批復的內(nèi)容進行實施。其三，加強項目結(jié)余資金的管理。項目事業(yè)單位根據(jù)預算批復的要求完成項目實施之后，對于已經(jīng)執(zhí)行但尚未完成的項目形成的專項結(jié)余資金，按照財政規(guī)定處理。

（二）專項資金撥付方面的管理

為了提升專項資金的使用效益，必須對專項資金進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)資金的集中安排。首先，應該建立專項資金管理體制，在此基礎(chǔ)上建立專項資金撥付制度，建立暢通無阻的專項資金下?lián)芮?，提高專項資金的整合效率。其次，加強對不同渠道資金的管理。設(shè)立專門的職能部門對支出事項進行統(tǒng)一管理，根據(jù)實際需要可以對各分管部門的職能進行明確。

根據(jù)建賬記賬依據(jù)，妥善完成項目此外管理和會計核算等工作，政府購買服務(wù)專項資金通常適用于《民間非營利組織會計制度》，其中民間非營利組織主要包括依照國家法律以及行政法規(guī)登記的社會團體、基金會、民辦分企業(yè)單位等。這些組織通常不以營利為目的，資源提供者想該組織投入資源并不得以取得經(jīng)濟回報為目的，且資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。項目承接單位應該以此為依據(jù)建立健全項目資金專項財務(wù)管理和會計核算制度，納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理、單獨核算，并根據(jù)《民間非營利組織會計制度》的相關(guān)規(guī)定編制財務(wù)報表，在項目結(jié)項時接受專業(yè)機構(gòu)的審計。

（三）加強資金使用方面的管理

首先，貫徹落實“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t。項目單位要嚴格按照專款專用的原則對專項資金進行利用，全部應用到項目規(guī)定的服務(wù)活動中。

其次，加強會計工作。項目承接單位要根據(jù)國家相關(guān)法律的要求建立內(nèi)部財務(wù)管控制度，提高財務(wù)控制力度。通知，加強會計隊伍建設(shè)，提升會計人員的整體素質(zhì)水平，對專項資金進行專人管理、專賬核算。此外，對報賬程序進行完善，優(yōu)化財務(wù)審批，從根源上解決專項資金擠占、挪用的問題。

最后，加強招投標制度的推廣和應用。在我國項目建設(shè)的過程中，要大力推行項目建設(shè)招投標制度，對符合招投標條件和政府采購管理范圍的開支。購買服務(wù)項目招投標應該由項目當?shù)刎斦块T和主管部門實施，為了保障專項資金使用的透明性，要對招投標過程進行規(guī)范。

（四）強化資金審計和績效評價

首先，對審計監(jiān)督體系進行完善。對于政府購買服務(wù)項目而言，項目實施過程管理的過程是專項資金審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對項目實施的審計完成對專項資金使用的核實。具體措施如下：其一，加強對項目實施過程的監(jiān)管。項目主管單位應該組建專門的監(jiān)督小組，對項目的實際執(zhí)行情況進行全面監(jiān)管。尤其是方案的變更，監(jiān)督小組一定要對變更程序的規(guī)范性、變更工作量的真實性等內(nèi)容進行嚴格的審查，避免資金的不合理浪費。其二，加強對專項資金使用的監(jiān)督。對此，有關(guān)部門應該從審查對象入手，對項目實施過程中所有參與方進行審計監(jiān)督。針對申請單位，應該賬、表、證進行審核，重點檢查專項資金的投入規(guī)模和撥款情況。針對項目承接單位，應該對專項資金支出的真實性進行審查，重點檢查相關(guān)發(fā)票、單據(jù)、合同的真實性等。同時，還要結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查的實際情況對上述審核的真實性進行驗證。

其次，強化專項資金績效評價。具體實施措施如下：其一，完善政府購買服務(wù)專項資金績效評價法制建設(shè)。績效評價制度的法制化是提升績效評價實際效果的重要手段。相較于發(fā)達國家，我國在這方面的建設(shè)依舊十分落后，因此及時對專項資金績效評價的法律地位進行確立。其二，建立科學合理的績效評價指標。專項資金績效評價指標的選取是評價體系作用發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，應該以目標為導向，從經(jīng)濟性、社會性以及環(huán)境性等多方面入手構(gòu)建通用性和專用性相結(jié)合的指標體系。

（五）加強購買合同檔案管理

服務(wù)項目承接單位應該根據(jù)國家法律的規(guī)定對項目立項、執(zhí)行、監(jiān)督以及評估等方面的資料進行收集整理，形成檔案。項目資料的具體內(nèi)容應該包括以下幾點：其一，項目立項過程中的資料，如項目方案及報告、批準文件、招投標文件、采購協(xié)議書等。其二，項目執(zhí)行過程中的資料，其中包括支付資金支付確認單、支出原始發(fā)票、付款記錄等。同時，項目資金在用于社會服務(wù)活動時，應該收集社會服務(wù)活動相關(guān)資料、受益對象清單、付款和簽收記錄等。其三，項目評估和后續(xù)監(jiān)督資料。在服務(wù)項目執(zhí)行完成后，應該對項目總結(jié)報告進行編制，其主要內(nèi)容包括審計機構(gòu)提供的審計報告、項目評估報告、項目實施情況、專項資金使用管理和結(jié)余情況、項目收支明細表。

上述項目資料不僅反映了項目整個實施過程的情況，同樣也記錄了專項資金使用的具體內(nèi)容，對于財務(wù)管理具有十分重要的參考作用。

四、結(jié)語

綜上所述，政府購買服務(wù)模式對于我國公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升都具有十分重要的作用，為了有效的避免購買服務(wù)專項資金使用中產(chǎn)生的各項財務(wù)問題，項目承接單位必須嚴格按照項目申報書的內(nèi)容，將所有資金應用于項目服務(wù)活動中，同時項目主管部門應該充分履行自身的職能，做好合同檔案管理、資金預算、撥付、使用管理等方面的工作，進一步推動專項資金利用率的提高。

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（作者單位：北京睿遠銘志投資咨詢有限責任公司）