政府購買服務(wù)專項資金使用中的財務(wù)問題之我見

王萍

摘要：政府購買服務(wù)是當(dāng)今各國政府提供公共服務(wù)的重要方式和有效途徑。社會組織是社會服務(wù)提供的重要力量，政府購買社會組織服務(wù)是政府提供公共服務(wù)的重要渠道和有效方式。運用社會建設(shè)專項資金購買社會組織服務(wù)，以支持、引導(dǎo)各級各類社會組織參與民生服務(wù)和社會治理，從而實現(xiàn)轉(zhuǎn)變政府職能、培育發(fā)展社會組織與擴大社會公共服務(wù)、讓人民群眾享受更多服務(wù)的多重共贏的目的。加快推進政府購買服務(wù)，必須緊密結(jié)合經(jīng)濟社會發(fā)展實際，始終堅持體制機制創(chuàng)新、政策制度創(chuàng)新、方式方法創(chuàng)新，健全基本政策法規(guī)，形成規(guī)范的體制機制，構(gòu)建與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)、優(yōu)質(zhì)高效的公共服務(wù)供給體系，促進和推動公共服務(wù)質(zhì)量水平顯著提高，不斷滿足人民群眾多元化、多樣性、多層次的公共服務(wù)需求。本文結(jié)合政府購買服務(wù)模式下財務(wù)管理的現(xiàn)狀對專項資金使用中存在的財務(wù)問題進行了深入的分析研究，在此基礎(chǔ)上提出了相應(yīng)的應(yīng)對措施，希望能夠促進政府購買服務(wù)中專項資金使用的整體效益，促進社會公共服務(wù)水平的提升。

關(guān)鍵詞：政府購買公共服務(wù)；專項資金；財務(wù)問題

隨著我國事業(yè)單位和社會團體的不斷發(fā)展，政府在向社會公眾提供社會公共服務(wù)時，通常采用政府購買公共服務(wù)的方式。這一模式現(xiàn)階段已經(jīng)在我國得到大范圍的推廣和應(yīng)用，并形成了有效的購買服務(wù)平臺和工作機制。通過社會實踐來看，政府購買公共服務(wù)能夠促進政府職能的轉(zhuǎn)變，推動服務(wù)型政府的建立。同時還能夠提升社會公共服務(wù)的效率和質(zhì)量。但是，由于公共服務(wù)要通過企事業(yè)單位和社會團體組織實施，因此在專項資金使用的過程中不可避免的會出現(xiàn)一定的財務(wù)問題，因此必須建立科學(xué)合理的財務(wù)管理制度，更好的適應(yīng)政府購買服務(wù)工作中財務(wù)管理的具體要求。

一、政府購買服務(wù)下專項資金管理概述

（一）資金管理的具體原則

和傳統(tǒng)財務(wù)資金使用相比，政府購買服務(wù)專項資金的使用方式發(fā)生了巨大的差別。政府購買服務(wù)在確定專項資金數(shù)額時采用的是以事定費的原則，在政府采購之后由財政撥款到中標(biāo)單位，因此一旦出現(xiàn)資金問題，很可能導(dǎo)致公共服務(wù)無法正常有效的開展。因此在專項資金使用的過程中必須遵循以下兩個方面的原則：

其一，資金使用合法合理。政府購買服務(wù)的專項資金使用不得出現(xiàn)違反我國法律法規(guī)的情況，同時還要堅持厲行節(jié)約的原則，同事兼顧經(jīng)濟性和高效率，嚴格按照購買合同的規(guī)定進行使用，嚴禁出現(xiàn)超范圍和超標(biāo)準的現(xiàn)象。

其二，專項資金使用要做到?？顚Ｓ?。專項資金使用應(yīng)該按照項目申報書中有關(guān)工作目標(biāo)和承諾的要求，全部投入到項目規(guī)定的服務(wù)活動中，嚴禁資金挪用的情況出現(xiàn)。此外，在項目完成之后，財政資金撥款方要對資金的結(jié)余部分進行統(tǒng)一回收。

（二）政府購買服務(wù)對單位財務(wù)管理的具體要求

首先，專項資金的使用必須符合相關(guān)規(guī)定。公共服務(wù)承接單位一定要嚴格按照項目方案的具體內(nèi)容對項目資金進行利用，保障項目資金全部投入到社會公共服務(wù)中。

其次，對專項資金進行準確核算。公共服務(wù)承接單位應(yīng)該根據(jù)我國會計制度的要求，對財政撥款資金以及其它資金進行精確的審核，全面真實的反映出項目的支出范圍以及具體金額。

其三，建立科學(xué)完善的財務(wù)制度，項目承接單位要建立完善的項目資金專項財務(wù)管理和會計核算制度，保障單位財務(wù)工作的高效開展，避免專項資金出現(xiàn)不合理流失的情況。同時通過審批制度提升專項資金使用的效率，強化資金使用效益。

其四，對物資和服務(wù)的購買進行規(guī)范。購買服務(wù)要限定在預(yù)算范圍內(nèi)，適當(dāng)?shù)慕梃b政府采購工作制度，通過招標(biāo)、詢價、比價、合同簽訂等一系列程序完成整個購買過程，避免專項資金損失。

其五，保證業(yè)務(wù)票據(jù)的真實合法性。票據(jù)的事項內(nèi)容和金額等符合政府公共服務(wù)的范圍，并保障其真實性和合法性，避免通過票據(jù)進行不法行為。

最后，對受益方的相關(guān)信息進行完善。通過受益方信息的建立和完善能夠有效的避免專項資金被套取。在收集信息的過程中，要對服務(wù)對象的姓名、性別、住址、聯(lián)系方式、付款和簽收記錄等進行了解掌握。

二、政府購買服務(wù)下專項資使用中的財務(wù)問題

（一）專項資金的立項

專項資金項目立項的過程中，需要對投資方向進行確定，在此基礎(chǔ)上對資金數(shù)額以及規(guī)劃方案進行設(shè)定。但是在實際工作中，因項目論證不足導(dǎo)致資金使用效率較低的情況十分常見，對項目效果造成了嚴重的影響。

很多地方在進行項目申報時，在不進行事前調(diào)查研究和項目論證的情況下，盲目的爭取資金，導(dǎo)致項目設(shè)計防范的可行性極差，往往導(dǎo)致項目投資不足以支撐項目建設(shè)的完成。還有一些項目由于前期基礎(chǔ)工作較差，導(dǎo)致建設(shè)完成后的作用不大。

另一方面，很多項目主管部門的立項機制缺乏透明性，導(dǎo)致項目立項把關(guān)不嚴，加之部門間職能交叉嚴重，整體規(guī)劃和統(tǒng)籌出現(xiàn)嚴重的問題，資金使用過程中常常出現(xiàn)多頭安排或是資金被套取的情況，資金的利用率十分低下，難以獲得預(yù)期的效果。

（二）常見審計問題

其一，記賬憑證和附件資料不完整。在實際工作中，經(jīng)常出現(xiàn)記賬憑證和附件資料不完整的情況，大多數(shù)是客觀原因造成的，如超過結(jié)題期限財務(wù)仍未入賬導(dǎo)致無法取得記賬憑證，或是只提供原始憑證而為提供記賬憑證等。

其二，費用歸集不準確，憑證資料復(fù)印不清晰。在中期評審及結(jié)題審計時未將不同的費用分別歸集列示。

其三，審批程序缺失和不到位。管理制度不健全或是得不到落實，加之領(lǐng)導(dǎo)人員缺乏重視、財務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)不足、責(zé)任意識缺失，導(dǎo)致審批程序的制定遇到了較大的阻礙。

其四，資金使用不合規(guī)范。由于實施指引學(xué)習(xí)不足，對費用概念的把握存在一定的偏差。

（三）資金使用中存在的問題

首先，民非審計的重點把握不清。一方面缺乏高素質(zhì)的財務(wù)人員，責(zé)任意識缺失，機械的根據(jù)憑證做賬。同時，財務(wù)體系設(shè)置和制度不一致，關(guān)于明細賬核算問題把握不到位。另一方面，原始單據(jù)不規(guī)范、固定資產(chǎn)支出等方面問題。此外，未按照規(guī)定代扣代繳個稅問題。

其次，《實施指引》中關(guān)于活動紀念品費用的規(guī)定不全面，因此在項目具體實施的過程中，應(yīng)該根據(jù)實質(zhì)重于形式的原則，據(jù)實列支活動紀念品費用，標(biāo)準和預(yù)算相符，保障其真實性和合理性。

第三，固定資產(chǎn)的問題。固定資產(chǎn)指的是為生產(chǎn)商品、提供勞務(wù)、對外出租或經(jīng)營管理而持有的，使用超過一年會計年度的有形資產(chǎn)，不應(yīng)以金額作為確定條件。由于政府購買服務(wù)項目規(guī)定不允許列支固定資產(chǎn)支出，因此實際操作過程中應(yīng)該把握項目設(shè)備金額和項目實施必要性、相關(guān)性的判斷。

第四，活動費內(nèi)容不明確?！秾嵤┲敢分须m然未列示活動費，但根據(jù)常識分析，活動費應(yīng)該指的是項目實施過程中真實發(fā)生的與項目活動直接相關(guān)的材料費、辦公用品費等，在很多實際項目中，活動費的款項都和項目實施方案以及預(yù)算存在一定的偏差。

第五，發(fā)票問題。一方面，費用報銷必須擁有完整的原始憑證，如發(fā)票、合同、訂單等，這類材料通常能夠證明費用的真實性。另一方面，針對發(fā)票不真實的問題，對于超過一定數(shù)額的發(fā)票，必須對其真?zhèn)芜M行驗證。

第六，項目款項預(yù)支的處理。在項目款項預(yù)支方面，很多機構(gòu)夠不具備健全完善的財務(wù)報銷制度，導(dǎo)致機構(gòu)負責(zé)人、項目負責(zé)人以及財務(wù)人員未能嚴格執(zhí)行規(guī)定，缺乏相互監(jiān)督和配合。同時，受到機構(gòu)內(nèi)部管理不到位的影響，各部門人員之間缺乏有效的配合，導(dǎo)致報銷單審核標(biāo)準和流程不符合審計查賬的要求，同時也不利于項目人員實際操作。加之內(nèi)部培訓(xùn)和溝通工作不足，導(dǎo)致評審工作受到極大的阻礙。因此，在設(shè)置會計科目時，應(yīng)該結(jié)合項目內(nèi)容設(shè)置二級至四級的科目核算，為資料查詢提供便利。

第七，管理費問題。管理費指的是項目開展過程中產(chǎn)生的用于項目策劃、宣傳、組織等與項目管理相關(guān)的開支，必須是真實發(fā)生的費用，并且在費用發(fā)生時根據(jù)實際花費據(jù)實列支，不可提前預(yù)支。但是在實際項目中卻經(jīng)常存在項目管理費預(yù)支的情況。

第八，財務(wù)方面的項目統(tǒng)籌。財務(wù)人員應(yīng)該根據(jù)項目預(yù)算進行費用細化預(yù)測，結(jié)合項目實施方案和項目負責(zé)人進行溝通，保障項目期的合理分配，并編制計劃表，和每個月或是季的實際費用支出表進行對比，對下一階段的計劃表進行適當(dāng)調(diào)整，促進費用支出和預(yù)算協(xié)調(diào)。通過這種方式不僅有利于機構(gòu)負責(zé)人及時了解資金的支出情況，還能夠幫助項目人員對資金使用與項目實施進度的匹配進行把握，避免超預(yù)算情況。

第九，政府報賬程序不合理。大部分項目實施單位對財政資金保障制度缺乏必要的重視，導(dǎo)致保障過程不規(guī)范的情況十分普遍。首先，重復(fù)進行項目資金核算，在項目承接單位將原始單據(jù)和保障申請報送到財政部門后，財政部門會將原始單據(jù)留下，因此項目單位只能依據(jù)保障申請表進行入賬，這對項目資金的核算工作帶來了較大的困難，導(dǎo)致會計核算不完整或是重復(fù)進行的現(xiàn)象。此外，依據(jù)現(xiàn)行保障制度，責(zé)任劃分不明確、獎懲不合理的情況仍舊存在，加之監(jiān)督體系缺乏相互的聯(lián)系，不利于有效監(jiān)控政府項目資金的使用情況。

三、提升政府采購服務(wù)專項資金財務(wù)管理的有效策略

（一）加強資金立項和預(yù)算方面的管理

項目立項預(yù)算編制是政府購買服務(wù)專項資金管理的起始環(huán)節(jié)，規(guī)范和加強專項資金的預(yù)算管理對于專項資金的高效使用具有十分重要的意義。具體措施如下：首先，各級政府部分要結(jié)合實際情況確定投資項目，避免出現(xiàn)重復(fù)投資的情況。在項目申報的過程中，要結(jié)合專家審核、財政綜合平衡等方面的要求對項目進行審批，以此避免利用虛假項目進行專項資金套取的情況發(fā)生。對此，應(yīng)該從技術(shù)、經(jīng)濟、財務(wù)、社會等方面做好項目的前期調(diào)研工作，并對項目的目的和任務(wù)進行評估，為項目的執(zhí)行情況進行科學(xué)預(yù)測。具體評估內(nèi)容包括活動方案、組織機構(gòu)、項目評估等。

在預(yù)算管理方面，首先，要對預(yù)算編制進行規(guī)范，項目主管部門和項目單位要在我國法律法規(guī)的范圍內(nèi)做好預(yù)算編制工作，促進預(yù)算管理的規(guī)范化，提高專項資金預(yù)算的真實性。其次，提升專項資金預(yù)算的專業(yè)性。專項資金預(yù)算的執(zhí)行情況直接決定了項目建設(shè)的實際效果，因此項目單位必須嚴格按照專項資金預(yù)算批復(fù)的內(nèi)容進行實施。其三，加強項目結(jié)余資金的管理。項目事業(yè)單位根據(jù)預(yù)算批復(fù)的要求完成項目實施之后，對于已經(jīng)執(zhí)行但尚未完成的項目形成的專項結(jié)余資金，按照財政規(guī)定處理。

（二）專項資金撥付方面的管理

為了提升專項資金的使用效益，必須對專項資金進行統(tǒng)籌規(guī)劃，實現(xiàn)資金的集中安排。首先，應(yīng)該建立專項資金管理體制，在此基礎(chǔ)上建立專項資金撥付制度，建立暢通無阻的專項資金下?lián)芮溃岣邔ｍ椯Y金的整合效率。其次，加強對不同渠道資金的管理。設(shè)立專門的職能部門對支出事項進行統(tǒng)一管理，根據(jù)實際需要可以對各分管部門的職能進行明確。

根據(jù)建賬記賬依據(jù)，妥善完成項目此外管理和會計核算等工作，政府購買服務(wù)專項資金通常適用于《民間非營利組織會計制度》，其中民間非營利組織主要包括依照國家法律以及行政法規(guī)登記的社會團體、基金會、民辦分企業(yè)單位等。這些組織通常不以營利為目的，資源提供者想該組織投入資源并不得以取得經(jīng)濟回報為目的，且資源提供者不享有該組織的所有權(quán)。項目承接單位應(yīng)該以此為依據(jù)建立健全項目資金專項財務(wù)管理和會計核算制度，納入單位財務(wù)統(tǒng)一管理、單獨核算，并根據(jù)《民間非營利組織會計制度》的相關(guān)規(guī)定編制財務(wù)報表，在項目結(jié)項時接受專業(yè)機構(gòu)的審計。

（三）加強資金使用方面的管理

首先，貫徹落實“?？顚Ｓ谩钡脑瓌t。項目單位要嚴格按照?？顚Ｓ玫脑瓌t對專項資金進行利用，全部應(yīng)用到項目規(guī)定的服務(wù)活動中。

其次，加強會計工作。項目承接單位要根據(jù)國家相關(guān)法律的要求建立內(nèi)部財務(wù)管控制度，提高財務(wù)控制力度。通知，加強會計隊伍建設(shè)，提升會計人員的整體素質(zhì)水平，對專項資金進行專人管理、專賬核算。此外，對報賬程序進行完善，優(yōu)化財務(wù)審批，從根源上解決專項資金擠占、挪用的問題。

最后，加強招投標(biāo)制度的推廣和應(yīng)用。在我國項目建設(shè)的過程中，要大力推行項目建設(shè)招投標(biāo)制度，對符合招投標(biāo)條件和政府采購管理范圍的開支。購買服務(wù)項目招投標(biāo)應(yīng)該由項目當(dāng)?shù)刎斦块T和主管部門實施，為了保障專項資金使用的透明性，要對招投標(biāo)過程進行規(guī)范。

（四）強化資金審計和績效評價

首先，對審計監(jiān)督體系進行完善。對于政府購買服務(wù)項目而言，項目實施過程管理的過程是專項資金審計的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，通過對項目實施的審計完成對專項資金使用的核實。具體措施如下：其一，加強對項目實施過程的監(jiān)管。項目主管單位應(yīng)該組建專門的監(jiān)督小組，對項目的實際執(zhí)行情況進行全面監(jiān)管。尤其是方案的變更，監(jiān)督小組一定要對變更程序的規(guī)范性、變更工作量的真實性等內(nèi)容進行嚴格的審查，避免資金的不合理浪費。其二，加強對專項資金使用的監(jiān)督。對此，有關(guān)部門應(yīng)該從審查對象入手，對項目實施過程中所有參與方進行審計監(jiān)督。針對申請單位，應(yīng)該賬、表、證進行審核，重點檢查專項資金的投入規(guī)模和撥款情況。針對項目承接單位，應(yīng)該對專項資金支出的真實性進行審查，重點檢查相關(guān)發(fā)票、單據(jù)、合同的真實性等。同時，還要結(jié)合現(xiàn)場調(diào)查的實際情況對上述審核的真實性進行驗證。

其次，強化專項資金績效評價。具體實施措施如下：其一，完善政府購買服務(wù)專項資金績效評價法制建設(shè)?？冃гu價制度的法制化是提升績效評價實際效果的重要手段。相較于發(fā)達國家，我國在這方面的建設(shè)依舊十分落后，因此及時對專項資金績效評價的法律地位進行確立。其二，建立科學(xué)合理的績效評價指標(biāo)。專項資金績效評價指標(biāo)的選取是評價體系作用發(fā)揮的重要基礎(chǔ)，應(yīng)該以目標(biāo)為導(dǎo)向，從經(jīng)濟性、社會性以及環(huán)境性等多方面入手構(gòu)建通用性和專用性相結(jié)合的指標(biāo)體系。

（五）加強購買合同檔案管理

服務(wù)項目承接單位應(yīng)該根據(jù)國家法律的規(guī)定對項目立項、執(zhí)行、監(jiān)督以及評估等方面的資料進行收集整理，形成檔案。項目資料的具體內(nèi)容應(yīng)該包括以下幾點：其一，項目立項過程中的資料，如項目方案及報告、批準文件、招投標(biāo)文件、采購協(xié)議書等。其二，項目執(zhí)行過程中的資料，其中包括支付資金支付確認單、支出原始發(fā)票、付款記錄等。同時，項目資金在用于社會服務(wù)活動時，應(yīng)該收集社會服務(wù)活動相關(guān)資料、受益對象清單、付款和簽收記錄等。其三，項目評估和后續(xù)監(jiān)督資料。在服務(wù)項目執(zhí)行完成后，應(yīng)該對項目總結(jié)報告進行編制，其主要內(nèi)容包括審計機構(gòu)提供的審計報告、項目評估報告、項目實施情況、專項資金使用管理和結(jié)余情況、項目收支明細表。

上述項目資料不僅反映了項目整個實施過程的情況，同樣也記錄了專項資金使用的具體內(nèi)容，對于財務(wù)管理具有十分重要的參考作用。

四、結(jié)語

綜上所述，政府購買服務(wù)模式對于我國公共服務(wù)效率和質(zhì)量的提升都具有十分重要的作用，為了有效的避免購買服務(wù)專項資金使用中產(chǎn)生的各項財務(wù)問題，項目承接單位必須嚴格按照項目申報書的內(nèi)容，將所有資金應(yīng)用于項目服務(wù)活動中，同時項目主管部門應(yīng)該充分履行自身的職能，做好合同檔案管理、資金預(yù)算、撥付、使用管理等方面的工作，進一步推動專項資金利用率的提高。

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（作者單位：北京睿遠銘志投資咨詢有限責(zé)任公司）