論檔案治理法治化下的檔案行政監(jiān)管對策

劉東斌 吳雁平

摘 要：探討了檔案行政管理依法行政、實施科學有效監(jiān)管的方法與途徑：分類監(jiān)管——面對不同組織機構，分類選擇不同的監(jiān)管方法。協(xié)同監(jiān)管——構建檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門依法分工協(xié)同監(jiān)管的模式。創(chuàng)新監(jiān)管——改變監(jiān)管理念，實施陽光監(jiān)管;改革監(jiān)管方式，采用多樣監(jiān)管;改善“技管”條件，推行智能監(jiān)管。

關鍵詞：檔案治理;檔案行政監(jiān)管

1 引言

國家檔案局在《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》中提出了檔案治理法治化的目標：“基本形成較為完整的檔案法規(guī)標準、高效的檔案法治實施、嚴密的檔案法治監(jiān)督、有力的檔案法治保障的檔案法治體系，檔案法治治理能力和水平顯著提升。檔案工作體制機制更加完善，在國家治理中的基礎支撐作用明顯增強?！盵1]而要實現這一目標，將其落實到檔案行政管理部門，其最主要的工作內容就是“嚴密的檔案法治監(jiān)督”，只有將“嚴密的檔案法治監(jiān)督”落到實處，才能使“檔案法治治理能力和水平顯著提升”。

所謂“嚴密的檔案法治監(jiān)督”，就是檔案行政管理部門要依法行政，嚴格履行《檔案法》賦予的監(jiān)督職能，依法對檔案事務和檔案行政相對人進行科學的監(jiān)管。

就檔案行政管理部門以往依法監(jiān)管檔案事務和檔案行政相對人來說，檔案行政管理部門做得并不好，是方法簡單，效果一般。主要的監(jiān)管方法就是實施檔案行政監(jiān)督檢查（簡稱“行政檢查”），也就是我們檔案部門常說的檔案執(zhí)法檢查。就是這單一的方法其效果也不理想，存在很多問題。特別是市縣檔案行政管理部門存在的問題就更多。據對河南檔案執(zhí)法檢查現狀調研，一般一個縣（市、區(qū)）的“檔案行政管理部門每年大約只對其八分之一的單位進行了檔案行政執(zhí)法。顯然，這個執(zhí)法力度，是很不夠的。從實地調研和平時掌握的情況看，全省縣（市、區(qū)）級檔案行政管理部門的檔案行政執(zhí)法確實是個軟肋，個別縣（市、區(qū)）檔案行政管理部門有時一年連一次檔案行政執(zhí)法都沒有”。[2]即便是對很少一部分被檢查的單位，“但面對違法事實，在履行法定職責時，往往過多考慮到單位與單位之間、個人與個人之間的關系，礙于情面，在實施行政處理時，常常是避重就輕、厚此薄彼，處理結果也往往不盡如人意，大多以責令整改為主，致使個別單位出現改了又改的現象，檔案行政處理停留在淺層次上”。[3]很顯然，這些現象的存在離“嚴密的檔案法治監(jiān)督”和應有的“檔案法治治理能力”都有很大的距離。

要改變上述現狀，落實國家檔案局提出的檔案治理法治化的目標，就應當加強對檔案行政監(jiān)管的研究，實施科學有效的監(jiān)管，將科學監(jiān)管落實到檔案行政管理部門具體的檔案行政行為中，以增強檔案治理能力。而科學有效的監(jiān)管既是檔案治理能力提升的體現，也是檔案治理法治化的重要標志。同時，也是實現檔案治理法治化的重要研究課題之一，本文就此做一些探索，以期為我國檔案治理法治化和治理能力建設提供借鑒和參考。

2 實施科學有效監(jiān)管的方法與途徑

實施科學有效監(jiān)管的方法與途徑應當從以下三個方面入手：

2.1 分類監(jiān)管。一般來說，檔案行政管理就是對產生與管理檔案的組織機構的檔案事務進行監(jiān)管?！皺n案事務由管理體制、組織機構架構、運行模式及物質保障等形式性要素和管理制度、歸檔范圍、保管期限、利用服務、安全設施等實質性要素構成?！盵4]但是，由于產生與管理檔案的組織機構千差萬別，有黨政機關、事業(yè)單位、國有企業(yè)，也有社會團體組織、民營企業(yè)，等等，由于這些組織機構的性質不同，其檔案工作的內容也不相同，因此，對它們既不能夠，也不可能用某種相同的單一方式進行監(jiān)管，應當進行分類，選擇不同的監(jiān)管方法，以適應不同類別的組織機構的特性。

2.1.1 對于黨政機關、事業(yè)單位以及國有企業(yè)檔案事務的監(jiān)管，要全方位地從嚴監(jiān)管。也就是要對其檔案管理體制、組織機構、運行模式及人財物保障、檔案管理制度、歸檔范圍、檔案保管期限、檔案利用服務、檔案安全設施等方面按照檔案法律法規(guī)、檔案標準規(guī)范進行全面嚴格的監(jiān)管。對于黨政機關、事業(yè)單位以及國有企業(yè)的檔案事務之所以要全方位地從嚴監(jiān)管是因為其形成的檔案不僅對當地社會具有保管利用價值，對國家也具有保管利用價值;而且其檔案工作和檔案管理所需經費是由公共財政負擔的。因此，“對國家機構形成的檔案及檔案工作的監(jiān)管要嚴于對社會組織形成的檔案及檔案工作的監(jiān)管，這既合情也合理”。[5]

2.1.2 對于民營企業(yè)和其他社會團體組織機構則重點監(jiān)管那些涉及國家利益、社會安全和民生的組織機構的檔案事務。對于這部分組織機構檔案事務的監(jiān)管，也應當分為兩類：其一，對于那些由公共財政支持的社會組織機構的監(jiān)管基本上涉及其整個檔案事務，對其檔案事務的監(jiān)管內容應當是全面的，可近似于對黨政機關、事業(yè)單位以及國有企業(yè)檔案事務的監(jiān)管。對其監(jiān)管內容應包括檔案事務的各個要素，既有實質性要素也有形式性要素。之所以對這部分組織機構檔案事務的監(jiān)管要實施近似于對黨政機關、事業(yè)單位以及國有企業(yè)檔案事務的監(jiān)管，是因為它們形成的檔案不僅對當地社會具有保管利用價值，對國家也具有保管利用價值，而且其檔案工作和檔案管理所需經費是由公共財政支持的。其二，是對非公共財政支持的社會組織機構的檔案事務的監(jiān)管，對其的監(jiān)管不應當涉及全部檔案事務。對其檔案事務的監(jiān)管內容則應是重點的，而非全面的。主要應當注重對實質性要素的監(jiān)管，而對形式性要素不做強制性的統(tǒng)一要求，甚至可以不管。之所以對其注重對實質性要素的監(jiān)管，是因為它們涉及國家利益、社會安全和民生。對它們的監(jiān)管，主要應當限定在法律法規(guī)所規(guī)定的義務性、禁止性條款上。對其在檔案事務上是否履行了其應盡的義務，是否有違反禁止性條款的行為發(fā)生進行監(jiān)督。只要其不違反禁止性條款的規(guī)定，履行了義務，具體如何實施形式性要素，則是其自己的事情，檔案行政管理部門無需監(jiān)管，也無權監(jiān)管。因為，隨著社會主義市場經濟體制的建立，許多企業(yè)與社會組織已經采用了不同的檔案管理體制、組織機構架構、運行模式。檔案行政管理部門既無力也不應當要求其采用與政府機關相同的形式要素。如果非要強制其按相同的形式要素來管理檔案工作，則實際上是一種亂作為。

2.1.3 對于其他一般民營企業(yè)和其他社會團體組織機構，則應當采取一般的宣傳、培訓、指導等的監(jiān)管方式。對民營企業(yè)和其他社會團體組織機構檔案事務的監(jiān)管，傳統(tǒng)的宣傳、培訓等共性的監(jiān)管方法仍然行之有效。當然，這些監(jiān)管工作并不一定非要檔案行政管理部門來做，這些監(jiān)管工作可以“通過政府購買服務的方式，由高校、檔案學會協(xié)會、檔案館、檔案中介等專業(yè)機構提供。檔案行政管理機構需要做的是，做好宣傳、培訓的計劃、內容、標準與要求等，選擇合適的專業(yè)機構，并對其履約情況進行嚴格監(jiān)督”。[6]

2.2 協(xié)同監(jiān)管。檔案工作與各行各業(yè)的工作有著千絲萬縷的聯(lián)系，只靠檔案行政管理部門“單打獨斗”難以起到應有的監(jiān)管效果，檔案行政管理部門單獨進行監(jiān)管的精力十分有限，而且效果很一般，并且在許多方面檔案行政管理部門的監(jiān)管都難以觸及。因而，應當采取協(xié)同監(jiān)管的方式，形成合力，實施“大監(jiān)管”。檔案協(xié)同監(jiān)管體系建設的最終目標是通過營造良好的外部環(huán)境，鼓勵檔案事業(yè)有序健康發(fā)展，有效防范各種不利于檔案事業(yè)發(fā)展的因素，著力促進檔案事業(yè)各參與主體的規(guī)范及自律機制，推動我國檔案事業(yè)朝著更加專業(yè)和高效的方向發(fā)展。探索建立多主體間協(xié)同治理協(xié)同監(jiān)管的運行方式和機制。具體來說，主要包括如下內容：

2.2.1 建立以檔案行政管理部門為主，聯(lián)合管理組織機構的監(jiān)管協(xié)調機構，增強監(jiān)管合力。以“專業(yè)分工、條塊分割”為特征的傳統(tǒng)檔案行政監(jiān)管體制，暴露出各個部門壁壘、協(xié)調成本高和監(jiān)管漏洞等諸多弊端，難以適應快速多變的信息化社會對檔案事務的監(jiān)管需求。當前，順應信息化時代要求，強化檔案行政管理部門和不同行業(yè)行政管理部門之間的合作和協(xié)調，構建無縫隙、一體化的“整體型政府”已成為當前公共行政改革的新趨勢。[7]對檔案事務的監(jiān)管也應順應這一趨勢，在進一步細化各個部門監(jiān)管職責的基礎上，著力構建跨部門的協(xié)同監(jiān)管體制。建立以檔案行政管理部門為主，聯(lián)合管理組織機構的主要部門（如國資委、工商局、民政局等）為成員的監(jiān)管協(xié)調委員會，制定協(xié)調監(jiān)管策略、方法，統(tǒng)籌協(xié)調監(jiān)管檔案事務。盡快設立聯(lián)席會議，建立健全信息溝通共享機制、信息披露機制和違法違規(guī)行為協(xié)查機制，開展跨部門綜合執(zhí)法，形成監(jiān)管合力。

2.2.2 構建檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門依法分工協(xié)同監(jiān)管的模式。檔案事務的協(xié)同監(jiān)管不僅需要檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門多主體各司其職，共同參與，更需要各主體之間圍繞共同目標凝聚共識，依法依托統(tǒng)一協(xié)同的監(jiān)管平臺，互聯(lián)、互通、互動、互助，形成有機的協(xié)同監(jiān)管體系。第一，在建立以檔案行政管理部門為主，聯(lián)合管理組織機構的監(jiān)管協(xié)調機構的基礎上，建立多種形式的協(xié)同監(jiān)管交流協(xié)商機制。轉變檔案行政管理部門“單打獨斗”的傳統(tǒng)監(jiān)管模式，通過多種形式的對話和協(xié)商，檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門共同商討檔案事業(yè)發(fā)展中遇到的矛盾與問題，研究解決策略，促進檔案事業(yè)協(xié)同監(jiān)管各主體間的充分溝通，彼此尊重，凝聚共識。第二，依法規(guī)范檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門各自對檔案事務的監(jiān)管邊界，明確各自的監(jiān)管責任，積極主動地協(xié)同監(jiān)管，特別是要注意管好檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門監(jiān)管檔案事務的結合部，消滅“燈下黑”，不留漏洞，不留空白地帶。第三，加強檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門具體監(jiān)管工作的互動互助。通過一定的溝通平臺，實現檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門的有效互動，為對方和雙方檔案事務的結合部的監(jiān)管范圍執(zhí)法提供信息，互動幫助提高檔案事務監(jiān)管執(zhí)法的精準度。

2.2.3 積極鼓勵社會力量和公眾參與監(jiān)管，充分發(fā)揮社會的協(xié)同監(jiān)管作用。面對眾多的民營企業(yè)和其他社會團體組織機構的檔案事務，僅僅依靠檔案行政管理部門單一的監(jiān)管主體，顯然很難監(jiān)管到位。因此，應當積極鼓勵社會力量和公眾參與監(jiān)管，通過檔案行政管理部門、社會第三方力（包括檔案學會、檔案中介機構等）和社會公眾“三位一體”監(jiān)管機制進行合作協(xié)同監(jiān)管，充分發(fā)揮社會的協(xié)同監(jiān)管作用。

2.3 創(chuàng)新監(jiān)管。科學監(jiān)管的動力是開拓創(chuàng)新，對檔案事務監(jiān)管的創(chuàng)新，主要應當從以下幾個方面進行。

2.3.1 改變監(jiān)管理念，實施陽光監(jiān)管。其一，建立檔案行政監(jiān)管權力清單制度，公開監(jiān)管權力與事項。凡是涉及檔案行政監(jiān)管權力的，要在清單中一一列出，每一項監(jiān)管職權都必須明確列出與之對應的職責，以及相關的責任追究內容，做到有權必有責，權責相對等，防止檔案行政監(jiān)管權力的異化。凡是不涉及國家秘密和國家安全的，檔案行政管理部門都要把監(jiān)管事項、內容、依據、標準等一一列出。按照政務信息公開的原則，充分向社會公開。并對監(jiān)管對象按照公開的監(jiān)管事項及時進行監(jiān)管。其二，加強社會力量監(jiān)督。要保證檔案行政監(jiān)管權力清單的實施效果，還應當加強社會力量監(jiān)督。要讓社會群眾參與到檔案行政監(jiān)管權力清單制度的運行過程中來，增強社會群眾對檔案行政監(jiān)管權力清單的認同感。加強輿論宣傳，積極營造社會群眾監(jiān)督檔案行政監(jiān)管職責履行的氛圍。拓寬社會公眾參與渠道，搭建各種平臺，鼓勵引導社會群眾參與監(jiān)督檔案行政監(jiān)管權力清單制度運行的全過程，形成全社會廣泛參與的監(jiān)督格局，更促使檔案行政管理部門依法監(jiān)管。

2.3.2 改革監(jiān)管方式，采用多樣監(jiān)管。一是激勵型監(jiān)管。激勵型監(jiān)管，是指檔案行政管理部門使用物質和精神誘因方式和手段間接引導檔案行政相對人為或不為一定的行為，以實現其既定的政策目標的行政活動方式。激勵型監(jiān)管容易使被監(jiān)管的檔案行政相對人接受而自愿實施特定行為從而實現監(jiān)管目標。二是協(xié)商性監(jiān)管。協(xié)商性監(jiān)管是指為了實現檔案行政管理監(jiān)管目標，“監(jiān)管主體與被監(jiān)管主體或第三方組織在對話協(xié)商的基礎上，共同制定監(jiān)管政策和目標，并圍繞目標的實現以契約或其他形式明確各自權利義務且付諸實現的監(jiān)管方式”。[8]協(xié)商性監(jiān)管極好地體現了合作治理理念。協(xié)商性監(jiān)管的優(yōu)勢在于：各方主體能夠更為廣泛地直接參與;創(chuàng)造性地解決監(jiān)管問題的機會;避免訴訟的潛在可能。三是行政指導。檔案行政指導是指檔案行政管理部門針對特定的檔案行政相對人采用輔導、協(xié)助、勸告、建議、示范、告誡等非強制性的方法或手段，促使檔案行政相對人為或不為一定行為從而實現一定的檔案行政目的的行為。相對于其他監(jiān)管方式，被監(jiān)管的檔案行政相對人對是否接受指導具有行為選擇上的自主性。檔案行政指導以其簡便、靈活的特點，充分發(fā)揮出補充替代、協(xié)商疏通、引導促進、預防抑制的作用，不但彌補了檔案法律法規(guī)的某些空白，而且充分調動了檔案行政相對人的積極性。

2.3.3 改善“技管”條件，推行智能監(jiān)管。積極運用云計算、物聯(lián)網、大數據等現代信息化手段創(chuàng)新和加強檔案行政監(jiān)管。搭建檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門之間信息溝通平臺。加快檔案行政管理部門與各行各業(yè)行政管理部門之間的監(jiān)管信息資源共享、互聯(lián)互通，全面整合各種檔案監(jiān)管信息資源，為檔案行政監(jiān)管提供強有力的技術支撐，以提高檔案行政管理部門的檔案治理能力。

3 結語

檔案治理法治化的核心是檔案行政管理部門的依法行政、依法監(jiān)管，而落實國家檔案局提出的檔案治理法治化的目標，形成“嚴密的檔案法治監(jiān)督”，就應當實施科學有效的監(jiān)管?？茖W監(jiān)管的本質是正確地認識客觀規(guī)律，自覺地遵從客觀規(guī)律。而有效監(jiān)管的唯一標志是防患于未然，同時也是低成本、高成效的監(jiān)管。因此，科學有效的監(jiān)管是實現檔案治理法治化和提升治理能力的必由之路。

*本文為2017年度國家社會科學基金重點項目《法律規(guī)制視域下中國檔案工作規(guī)范體系建設研究》（項目編號：17ATQ012）和2017年度河南省檔案局科技項目《市縣檔案行政監(jiān)管與治理能力提升研究》（項目編號：2017-R-07）的階段成果。

參考文獻：

[1]國家檔案局印發(fā)《全國檔案事業(yè)發(fā)展“十三五”規(guī)劃綱要》http：//www.cngsda.net/art/2016/4/11/art_57_33934.html.

[2]劉道英，楊寶章.河南檔案執(zhí)法現狀調研與思考[J].檔案管理，2015（02）：55-58.

[3]宋啟紅.檔案行政執(zhí)法工作中存在的問題及對策[J].黑龍江檔案，2015（03）：47.

[4]本刊評論員.關注社會檔案 監(jiān)管內容迥異[J].檔案管理，2015（05）：1.

[5]本刊評論員.關注社會檔案 監(jiān)管程度有別[J].檔案管理，2015（04）：1.

[6]本刊評論員.關注社會檔案 監(jiān)管方法多樣[J].檔案管理，2015（03）：1.

[7]譚海波，蔡立輝.論“碎片化”政府管理模式及其改革路徑——“整體型政府”的分析視角[J].社會科學，2010（8）：12-18.

[8]李沫.協(xié)商性監(jiān)管的挑戰(zhàn)與應對[J].社會主義研究，2012（6）：34-39.

（作者單位：劉東斌，濮陽市檔案局;吳雁平，開封市檔案局 來稿日期：2018-02-02）