美國突發(fā)事件檔案體系建設(shè)策略研究

祁天嬌

摘 要：基于對“1992法案”和“ARRB報告”等的文本分析，研究“肯尼迪遇刺檔案群”的來源及其建立、管理與開放的基本過程，以發(fā)現(xiàn)美國突發(fā)事件檔案體系建設(shè)的一般策略，包括開放的檔案來源識別、嚴(yán)謹(jǐn)?shù)臋n案管理與開放、靈活的多元主體協(xié)調(diào)等，希望對我國突發(fā)事件檔案體系的建設(shè)起到啟示作用。

關(guān)鍵詞：肯尼迪遇刺檔案群；突發(fā)事件；檔案體系；策略研究

Abstract： Based on the text analysis of “JFK Act of 1992” and the “ARRB Final Report”，this article researches on the provenance and the whole process of the collection， management and release of the “John F. Kennedy Assassination Records Collection”. The conclusion reflects the basic strategies of the establishment of the archival system for the social emergencies in United States， which includes the strategies of provenance identification， archival management and release， and multi-subject coordination. The American strategies would have important implications for Chinese establishment of the archival system for the social emergencies.

Key words： JFK Collection； Social Emergencies； Archival System； Strategies analysis

1 引言

突發(fā)事件檔案是指與某突發(fā)事件有關(guān)的檔案，屬于專題或?qū)ｉT檔案，[1]是對那些具有突發(fā)性、緊急性、有可能造成社會重大影響且需要立即處理的社會事件的原始記錄。突發(fā)事件檔案體系的建設(shè)對于歷史記憶的留存、社會公平正義的推動有著重要意義，同時突發(fā)事件檔案的解密與開放對于政府公信力的強(qiáng)化、政府治理尤其是應(yīng)急管理能力的提升，有著重要影響。美國肯尼迪總統(tǒng)遇刺事件是20世紀(jì)全球影響最大的政治突發(fā)事件之一，為完整保存該事件調(diào)查過程并推動真相公開，《約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)遇刺檔案群1992法案》（President John F. Kennedy Assassination Records Collection Act of 1992， JFK Act of 1992）[2]從立法層面明確規(guī)范了遇刺事件檔案體系的建設(shè)。遇刺檔案審查委員會（Assassination Records Review Board， ARRB）[3]則為“1992法案”的執(zhí)行以及遇刺事件檔案的審查、收集與移交等工作做出了巨大貢獻(xiàn)。 2017年美國國家檔案與文件署（National Archives and Records Administration， NARA）對肯尼迪遇刺檔案的集中開放，再次引起了全世界的關(guān)注，也吸引了檔案學(xué)者的目光。對25年來美國政府有關(guān)肯尼迪遇刺事件檔案體系建設(shè)的策略進(jìn)行案例研究，有利于發(fā)現(xiàn)美國突發(fā)事件檔案體系建設(shè)的一般經(jīng)驗，對于我國突發(fā)事件檔案體系建設(shè)有著啟示意義。

目前國內(nèi)外有關(guān)突發(fā)事件檔案的研究大體分為兩個方面。一方面是對突發(fā)事件檔案價值與屬性的研究。羅昌俊先生是檔案領(lǐng)域最早就突發(fā)事件文件材料收集整理工作開展研究的學(xué)者，他認(rèn)為檔案對突發(fā)事件的處理有依據(jù)、預(yù)報、教育和借鑒作用，應(yīng)該采取多種方法應(yīng)對突發(fā)事件文檔的滯后性和分散性弱點。[4]另一方面是突發(fā)事件檔案應(yīng)急管理的研究。國外檔案館應(yīng)對突發(fā)事件時普遍重視檔案預(yù)防和搶救，充足的人員、資金與技術(shù)支持是開展檔案應(yīng)急管理的基礎(chǔ)。[5]我國學(xué)者普遍認(rèn)為檔案應(yīng)急管理是政府應(yīng)急管理中的重要組成部分。馮惠玲教授指出，在政府危機(jī)管理過程中，應(yīng)保證信息的準(zhǔn)確、暢通和公民知情權(quán)，以及積極的輿論引導(dǎo)。[6]因此有必要建立良好的突發(fā)事件檔案工作組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制、完善的工作規(guī)則和程序制度、明確的工作職責(zé)組織框架以及充分的技術(shù)支持框架。[7]最終形成全面的突發(fā)事件檔案信息處理機(jī)制，包括信息收集機(jī)制、信息整理機(jī)制、信息溝通機(jī)制和信息反饋機(jī)制等。[8]但遺憾的是，目前有關(guān)突發(fā)事件檔案體系的構(gòu)成與建設(shè)策略的研究成果不多，有關(guān)美國突發(fā)事件檔案的研究也多集中在檔案館工作策略的分析，對突發(fā)事件檔案管理本身關(guān)注不夠。

本文選取“肯尼迪遇刺檔案群”作為案例對美國突發(fā)事件檔案體系的建設(shè)策略開展研究，依據(jù)對《約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)遇刺檔案群1992法案》（以下簡稱“1992法案”）、《遇刺檔案審查委員會最終報告》（Final Report of the Assassination Records Review Board，以下簡稱“ARRB報告”）以及NARA有關(guān)檔案分批開放的工作報告等的文本分析，對“肯尼迪遇刺檔案群”的來源、管理與解密過程進(jìn)行闡述，從而總結(jié)美國突發(fā)事件檔案體系建設(shè)中的檔案來源識別、檔案管理與開放、多元主體協(xié)調(diào)等方面的一般策略。

2 肯尼迪遇刺事件檔案體系建設(shè)架構(gòu)

為了完整記錄、描述肯尼迪遇刺事件及其調(diào)查過程，響應(yīng)社會公眾對事件真相的追求并履行政府信息公開職責(zé)，美國聯(lián)邦政府主導(dǎo)并完成了肯尼迪遇刺事件檔案體系的建設(shè)。從肯尼迪總統(tǒng)遇刺，到美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)對遇刺事件的全面調(diào)查，到ARRB全面收集相關(guān)檔案，再到NARA獨立館藏單位的建立和集中管理與開放，這一突發(fā)事件檔案體系逐漸建立起來。這個建設(shè)過程包括了“肯尼迪遇刺檔案”來源的識別、“肯尼迪遇刺檔案群”的建立以及檔案的集中管理、解密與開放等多個方面，涉及多個主體，反映了突發(fā)事件檔案體系對真實記錄突發(fā)事件、推動歷史解密與社會公平正義的巨大作用。

2.1 “肯尼迪遇刺檔案”的構(gòu)成?！翱夏岬嫌龃虣n案群”是指NARA集中收藏保管“肯尼迪遇刺檔案”的獨立館藏單位。而“肯尼迪遇刺檔案”是指所有記錄、描述、報道、分析、解讀遇刺事件，或者其他與遇刺事件以及對該事件的調(diào)查有關(guān)的公共或私人檔案。[9]

“肯尼迪遇刺檔案”的界定并非一蹴而就，而是一個檔案邊界不斷擴(kuò)大的過程?！?992法案”頒布之前，NARA作為國家檔案館零散接收了部分事件調(diào)查機(jī)構(gòu)的檔案，但并沒有大規(guī)模主動收集相關(guān)檔案?！?992法案”首先對“肯尼迪遇刺檔案”進(jìn)行了界定，當(dāng)時將此概念定義為“有關(guān)約翰·肯尼迪總統(tǒng)遇刺事件的，為政府創(chuàng)建、使用、獲得或擁有的檔案”。實際上這一定義將檔案收集與審查范圍約束在了參與遇刺事件調(diào)查的聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)。1994年ARRB成立后，根據(jù)“1992法案”授權(quán)重新界定“肯尼迪遇刺檔案”，最終將其定義為：“遇刺檔案包括，但不限于：所有記錄、描述、報道、分析、解讀遇刺事件，或者其他與約翰·F·肯尼迪總統(tǒng)遇刺事件以及對該事件的調(diào)查有關(guān)的公共或私人檔案，無論其此前被如何標(biāo)簽和定義。” 此外，ARRB補充說明了那些有利于識別和描述其他遇刺檔案的檔案也在收集和審查范圍內(nèi)，即“關(guān)于檔案的檔案”，例如一些機(jī)構(gòu)內(nèi)部手冊和組織架構(gòu)圖等。也就是說，在遇刺檔案的主要來源之外，那些“有可能加強(qiáng)和補充遇刺事件檔案”的其他檔案也被認(rèn)可。[10]至此，“肯尼迪遇刺檔案”構(gòu)成更加復(fù)雜，擴(kuò)展到包括聯(lián)邦政府、地方政府和其他官方機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或組織、美國公民個人的所有形式和格式的檔案。

2.2 檔案體系建設(shè)過程。確立“肯尼迪遇刺檔案”的構(gòu)成后，肯尼迪遇刺事件的檔案體系建設(shè)逐步展開。該體系建設(shè)以NARA為核心負(fù)責(zé)機(jī)構(gòu)，以NARA獨立館藏單位“肯尼迪遇刺檔案群”為核心內(nèi)容，大體經(jīng)歷了檔案來源研究、檔案館藏建立、檔案集中管理、檔案解密與開放四大核心環(huán)節(jié)，其中涉及多主體之間的職責(zé)劃分、利益協(xié)調(diào)與溝通互動問題，是一個完整且復(fù)雜的突發(fā)事件檔案體系建設(shè)過程。

如圖1所示，獨立館藏單位“肯尼迪遇刺檔案群”中檔案的來源研究主要依據(jù)“1992法案”以及ARRB此前對“肯尼迪遇刺檔案”構(gòu)成的界定。檔案來源的確定為檔案的收集與移交提供了明確的范圍。其中聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)須按“1992法案”規(guī)定定期向NARA移交檔案，而其他來源的檔案則通過有償征集或者無償捐贈的方式轉(zhuǎn)移到NARA。NARA在獨立館藏單位內(nèi)對所有“肯尼迪遇刺檔案”開展集中管理，包括檔案分類、檔案描述、檔案數(shù)據(jù)庫建置以及檔案數(shù)字化等。最終，按照“1992法案”規(guī)定，該館藏單位內(nèi)的檔案必須向社會公眾開放。下文將就檔案體系建設(shè)過程中的各環(huán)節(jié)進(jìn)行具體策略闡述。

3 檔案體系建設(shè)策略

3.1 檔案來源研究與確認(rèn)。根據(jù)“1992法案”和ARRB對“肯尼迪遇刺檔案”的內(nèi)涵與邊界的確認(rèn)，所有與肯尼迪遇刺事件或者事件調(diào)查有關(guān)的檔案都在檔案收集范圍內(nèi)。這些檔案大體來源于三個主體類型：美國聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、其他政府機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或個人等。

3.1.1 聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)?！?992法案”將肯尼迪遇刺事件調(diào)查界定為一種“官方調(diào)查”（official investigation），即由總統(tǒng)委員會、國會授權(quán)組織和政府機(jī)構(gòu)開展的調(diào)查。因此聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)成為最核心的檔案來源，主要包括：

（1）總統(tǒng)委員會下設(shè)委員會——沃倫委員會（Warren Commission）關(guān)于刺殺兇手李·哈維·奧斯瓦爾德的調(diào)查文件，內(nèi)容涉及552個證人的證詞和訪談記錄，連同委員會調(diào)查報告最終形成約16888頁的紙質(zhì)文件。

（2）總統(tǒng)委員會下設(shè)委員會——洛克菲勒委員會（Rockefeller Commission）關(guān)于CIA涉案嫌疑與子彈等物證的調(diào)查文件，約含2500頁到4000頁的紙質(zhì)文件。

（3）教會委員會下設(shè)委員會——教堂委員會（Church Committee）關(guān)于聯(lián)邦政府智庫成員非法活動的調(diào)查文件，包括對50個證人的訪談記錄約5000頁的紙質(zhì)文件。

（4）眾議院特別委員會下設(shè)委員會——派克委員會（Pike Committee）關(guān)于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)非法活動的調(diào)查文件。

（5）眾議院特別委員會（The House of Representatives Select Committee on Assassinations， HSCA）關(guān)于總統(tǒng)遇刺案的調(diào)查文件，包含335份證人證詞以及38份公眾聽證會記錄，共約414000頁紙質(zhì)文件。

（6）其他國會授權(quán)組織的調(diào)查文件。

（7）聯(lián)邦政府分支機(jī)構(gòu)的調(diào)查文件，包括聯(lián)邦調(diào)查局（FBI）約480000頁的調(diào)查文件、中央情報局（CIA）約250000頁到300000頁的調(diào)查文件等。

3.1.2 其他政府機(jī)構(gòu)。除聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)外，美國州級或地方級政府機(jī)構(gòu)也有可能形成或擁有相關(guān)檔案，主要包括：

（1）新奧爾良地區(qū)檢察官檔案：記錄了地區(qū)檢察官對該地區(qū)管轄范圍內(nèi)有關(guān)遇刺事件人員的調(diào)查過程與結(jié)果。

（2）拉達(dá)斯市縣檔案：拉達(dá)斯是遇刺事件發(fā)生地，形成了關(guān)于該事件發(fā)生和調(diào)查過程的原始記錄。

（3）此外，由于遇刺事件背景復(fù)雜，相關(guān)人員可能具有海外背景，外國政府的相關(guān)檔案也在收集范圍內(nèi)，主要包括俄羅斯、白俄羅斯、古巴、墨西哥等國家的政府檔案。

3.1.3 私人機(jī)構(gòu)或個人。由于政府公開的調(diào)查結(jié)果有時存在漏洞，美國公眾不斷提出對官方檔案真實性的懷疑，各種“陰謀論”也借機(jī)影響著美國輿論。此時私人檔案相比官方檔案甚至更容易獲取公眾的信任。這一部分檔案主要來自：

（1）新聞記者形成的新聞報道、對相關(guān)人物的采訪記錄等。

（2）政府工作人員個人工作記錄或日記等。

（3）出版物作者的手稿，寫作過程中依賴的原始資料，包括個人訪談記錄以及不同方法獲取的一手資料等。

（4）聽證會人員形成的參會記錄與個人觀點記錄等。

（5）私人組織自行調(diào)查的文件與結(jié)果報告等。

（6）私人圖書館、檔案館和博物館征集或接收的有關(guān)遇刺事件的私人文件。

（7）研究者形成豐富的研究成果等。

除此之外，私人組織、機(jī)構(gòu)和個人還形成了很多非文本形式的檔案，主要包括：

（1）電影和紀(jì)錄片：不僅對人物或事件本身進(jìn)行了描述，還用藝術(shù)化的方式記錄了當(dāng)時的美國社會背景和價值觀念。

（2）網(wǎng)站：例如CBS網(wǎng)站匯集了眾多與遇刺案相關(guān)的視頻。這些網(wǎng)站能夠借助互聯(lián)網(wǎng)的力量將更多不易被發(fā)現(xiàn)的檔案匯集起來。

（3）其他視頻：例如，肯尼迪總統(tǒng)保鏢拍攝的總統(tǒng)日常活動視頻，民眾拍攝的反映迪力廣場（Dealey Plaza）在遇刺案發(fā)生前后變化的視頻等。

（4）私人物品：例如肯尼迪家族捐贈的有關(guān)肯尼迪總統(tǒng)的私人物品等。

3.2 獨立館藏單位的建立。在確認(rèn)檔案來源之后，以ARRB和NARA為主的檔案管理與審核機(jī)構(gòu)，將所有以上來源的檔案匯集到NARA管轄范圍內(nèi)，形成獨立的館藏單位，即“肯尼迪遇刺檔案群”，作為國家檔案資源的一部分接受國家檔案館的集中管理。

3.2.1 立法明確NARA職責(zé)。根據(jù)“1992法案”的規(guī)定，NARA總體負(fù)責(zé)“肯尼迪遇刺檔案群”的建立、管理與開放，是整個肯尼迪遇刺事件檔案體系建設(shè)過程的核心主體之一。NARA在該體系建設(shè)過程中的職責(zé)，一方面來源于作為國家檔案館對國家檔案資源的管理職能，另一方面來源于“1992法案”規(guī)定的管理獨立館藏單位的特殊職能。

“1992法案”要求NARA在法案生效60天內(nèi)，建立起一個獨立的館藏單位并命名為“約翰·F·肯尼迪遇刺檔案群”（John F. Kennedy Assassination Records Collection），以集中管理所有在ARRB收集和審查范圍內(nèi)的檔案，便于檔案集中保存與開放。同時要求NARA在確保所有檔案的實體完整性，并確認(rèn)檔案的原始來源的基礎(chǔ)上，建立檔案集目錄和主題索引。但同時，“1992法案”也對NARA進(jìn)行了權(quán)力約束，即NARA無權(quán)另設(shè)其他館藏單位來管理或開放肯尼迪遇刺檔案。這也就將所有肯尼迪遇刺檔案管理工作約束在了“1992法案”的法律管轄范圍內(nèi)。

3.2.2 多渠道收集檔案。NARA通過檔案移交、有償征集以及無償捐贈等方式，將所有來源的“肯尼迪遇刺檔案”匯集在獨立館藏單位“肯尼迪遇刺檔案群”的管轄范圍內(nèi)。

檔案移交方面，NARA實際上從1964年11月23日開始就接收了沃倫委員會的調(diào)查文件，連同一些其他調(diào)查機(jī)構(gòu)的文件被集中歸檔保存為“272檔案群”（Record Group 272）。但當(dāng)時該檔案群并沒有特殊管理?！?992法案”頒布后，各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)根據(jù)法律要求必須識別、審核、處理本機(jī)構(gòu)檔案，并最終移交至NARA，NARA則必須在法案生效45天內(nèi)向各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)提供移交標(biāo)準(zhǔn)，并在60天內(nèi)建立起“肯尼迪遇刺檔案群”。

檔案征集或捐贈方面，ARRB在1998年解散之前已經(jīng)完成了大部分工作。由于非聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)、私人機(jī)構(gòu)或組織和個人并沒有法律義務(wù)向NARA移交為其所有的檔案，這部分檔案主要通過有償征集或者無償捐贈的形式，由生成者或者擁有者移交至NARA進(jìn)行集中管理，這對于遇刺事件檔案體系的完整性有著重要的補充作用。這部分檔案進(jìn)入NARA后即成為國家檔案資源，經(jīng)過解密和開放處理后，就能夠接受公眾查詢和利用，對于促進(jìn)公眾對事件真相的理解以及推動美國政府信息公開與社會正義，發(fā)揮著深遠(yuǎn)的影響。

到目前為止，NARA的“肯尼迪遇刺檔案群”共收藏有約2000立方英尺的檔案，包括500萬頁的紙質(zhì)檔案以及其他照片、電影、音頻和實物檔案等。

3.3 檔案集中管理?！翱夏岬嫌龃虣n案群”建立后，NARA對該館藏單位內(nèi)的所有檔案進(jìn)行集中管理，包括檔案級別的描述、分類、密級確認(rèn)以及數(shù)字化和數(shù)據(jù)庫建置等。

3.3.1 檔案“文件級”描述。根據(jù)“1992法案”規(guī)定，各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)在移交前就必須對本機(jī)構(gòu)檔案進(jìn)行符合檔案標(biāo)識格式（Records Identification Forms， RIF）的描述，這些RIF描述文本連同機(jī)構(gòu)檔案一起被移交至NARA，NARA接收檔案后依據(jù)這些描述文本將所有檔案進(jìn)一步識別并描述到“文件級”，以支持檔案主題檢索。同時，NARA還積極建立目錄索引。1993年5月，NARA成立了“JFK特遣小組”專門負(fù)責(zé)為遇刺檔案建立索引，以支持檔案目錄檢索。

3.3.2 檔案分類與密級確認(rèn)。NARA按照檔案來源與內(nèi)容，將檔案群內(nèi)的檔案共分為五類，不同類別的檔案根據(jù)來源主體的審核結(jié)果處于不同的解密狀態(tài)，包括：

（1）“1992法案”生效前接收的檔案，這一部分檔案已經(jīng)全部解密。

（2）“1992法案”法定移交范圍內(nèi)的檔案，這一部分檔案在移交至NARA后30天內(nèi)就立即解密。

（3）“1992法案”規(guī)定可以延期解密的特殊檔案，這一部分檔案并未在移交后30天內(nèi)解密，但除總統(tǒng)特別命令繼續(xù)延期外，需在“1992法案”生效25周年，即2017年10月前全部解密。

（4）“關(guān)于檔案的檔案”，即由文件級描述的RIF文本組成的“肯尼迪遇刺檔案目錄”，面向公眾全部開放。

（5）ARRB檔案，這一部分檔案并不在“肯尼迪遇刺檔案”界定范圍內(nèi)，但ARRB對“肯尼迪遇刺檔案”的收集與審核工作本身的記錄也具有保存價值，也面向公眾開放。

3.3.3 檔案數(shù)字化與數(shù)據(jù)庫建置?！凹s翰·肯尼迪遇刺檔案群參考系統(tǒng)”（JFK Assassination Collection Reference System，JFK Database）是專門用于存儲“肯尼迪遇刺檔案群”電子數(shù)據(jù)的數(shù)據(jù)庫，建置于上個世紀(jì)90年代末，主要收錄有各聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)移交的電子文件以及RIF描述數(shù)據(jù)，例如機(jī)構(gòu)電子郵件或者數(shù)據(jù)庫文件等。JFK Database已經(jīng)收錄有319106份電子文件，并支持在各機(jī)構(gòu)移交時自動捕獲每份電子文件的元數(shù)據(jù)（包括日期、標(biāo)題等）、為電子文件匹配簡要的主題標(biāo)簽，并顯示各機(jī)構(gòu)自行輸入的對該電子文件的審核結(jié)果（包括分類、審核日期、審核狀態(tài)以及是否免除審核等）。遺憾的是，目前該數(shù)據(jù)庫并不包含“1992法案”生效前NARA收集的檔案，即主要包括沃倫委員會檔案的“272檔案群”的檔案。到目前為止，該數(shù)據(jù)庫仍然是NARA提供“肯尼迪遇刺檔案群”檢索利用的首要數(shù)據(jù)庫。為了更好地推動檔案數(shù)字化和在線檢索利用，NARA從2014年開始集中對該檔案群內(nèi)的檔案及其描述文本進(jìn)行篩選處理和數(shù)字化掃描，所有數(shù)字化掃描副本都被錄入JFK Database以便于公眾檢索和利用。

3.4 檔案解密與開放。根據(jù)“1992法案”規(guī)定，肯尼迪遇刺檔案在移交至該館藏單位后，NARA須在30天內(nèi)向公眾開放這些檔案。但由于聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)移交的檔案解密決定權(quán)在各機(jī)構(gòu)手中，聯(lián)邦政府檔案的開放過程漫長而艱難，涉及多個主體利益之間的博弈。

3.4.1 公民信息自由權(quán)與機(jī)構(gòu)保密權(quán)的平衡。從上個世紀(jì)60年代美國聯(lián)邦政府開始對肯尼迪總統(tǒng)遇刺事件開展調(diào)查以來，調(diào)查檔案的解密不僅關(guān)系到美國公眾對事件真相的了解，也關(guān)系到美國政府的信息公開、危機(jī)管理與社會公平正義。1967年《信息自由法》（Freedom of Information Act， FOIA）的頒布，保障了美國公民的信息獲取權(quán)力與信息自由，大幅推進(jìn)了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)檔案解密的進(jìn)度，但仍有約2%的檔案尚未解密，主要包括FBI和CIA這些最受關(guān)注的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)檔案。由于《信息自由法》賦予了聯(lián)邦機(jī)構(gòu)一定的信息審核與處理能力，很多聯(lián)邦機(jī)構(gòu)以涉密為由拒絕檔案解密或者只解密經(jīng)過模糊化處理的部分檔案，且很多參與調(diào)查的特設(shè)委員會作為非常規(guī)聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，并不在《信息自由法》的約束范圍內(nèi)，“肯尼迪遇刺檔案”的全部解密與開放困難重重。為了響應(yīng)美國民眾對公開事件調(diào)查結(jié)果的訴求，美國國會于1992年頒布“1992法案”，要求在《信息自由法》之外設(shè)立獨立的審查機(jī)制來推動遇刺檔案的解密與開放，并規(guī)定所有關(guān)于遇刺事件的檔案都“理應(yīng)立即解密”。為推動法案執(zhí)行，ARRB被授權(quán)成立，并有權(quán)力對拒絕解密的機(jī)構(gòu)的檔案進(jìn)行復(fù)核，掌握著檔案解密的最終決定權(quán)?！?992法案”的立法與ARRB獨立組織的成立，為《信息自由法》框架下的公眾信息獲取權(quán)力與機(jī)構(gòu)的信息開放裁量權(quán)力都獲得保護(hù)與平衡。

3.4.2 機(jī)構(gòu)自行管理與NARA集中管理的調(diào)節(jié)。由于NARA并不對館藏單位以外的、機(jī)構(gòu)尚未移交的檔案有管理權(quán)，且館藏單位內(nèi)的檔案解密也需要根據(jù)機(jī)構(gòu)移交前的審核結(jié)果進(jìn)行。那些已經(jīng)移交至NARA但被機(jī)構(gòu)決定延期解密的檔案，或者經(jīng)過機(jī)構(gòu)模糊化處理后移交的檔案，NARA都無權(quán)進(jìn)行完全解密開放。為推動“肯尼迪遇刺檔案群”在法案規(guī)定期限前充分解密和開放，NARA持續(xù)與各機(jī)構(gòu)進(jìn)行協(xié)商。2008年4月17日，NARA與CIA簽署備忘錄，規(guī)定CIA需將50年及以上的聯(lián)邦檔案移交至NARA長期保存，進(jìn)一步推動了“肯尼迪遇刺檔案”的解密。2017年10月特朗普總統(tǒng)簽署備忘錄，同意聯(lián)邦機(jī)構(gòu)的檔案延期解密申請后，NARA仍然開放了這些機(jī)構(gòu)模糊化處理后的檔案數(shù)字化副本，承諾美國公眾將在法律許可的范圍內(nèi)盡可能多地為公眾開放檔案。

4 對我國的啟示

肯尼迪遇刺這一具有全球影響力的重大突發(fā)政治事件，其檔案體系建設(shè)的過程也反映了很多突發(fā)事件檔案體系建設(shè)的普遍問題與經(jīng)驗。從上個世紀(jì)60年代開始“肯尼迪遇刺檔案”逐漸積累，直到“1992法案”之后開始大規(guī)模體系化的集中管理，再到今天NARA獨立館藏內(nèi)的數(shù)字化開放，這一長期的檔案體系建設(shè)過程對我國突發(fā)事件檔案體系建設(shè)有著重大的啟示作用。

4.1 及時研究和整合多源檔案資源。突發(fā)事件往往具有危急性、突發(fā)性、不可預(yù)測性，而突發(fā)事件檔案的收集對于危機(jī)管理與應(yīng)急處理至關(guān)重要?？夏岬峡偨y(tǒng)遇刺事件發(fā)生后，NARA有意識地對調(diào)查機(jī)構(gòu)檔案進(jìn)行收集，但規(guī)范系統(tǒng)的收集工作直到1993年ARRB成立后才開始，難免有很多早期檔案出現(xiàn)遺失或不可查的情況，“肯尼迪遇刺檔案群”的完整性受到一定的影響。但總體來講，美國對“肯尼迪遇刺檔案”的研究與界定保持了非常包容、靈活的態(tài)度，所有在該范圍內(nèi)的各種來源和各種形式、格式的檔案都受到認(rèn)可。在檔案收集過程中，涉及檔案所有權(quán)的轉(zhuǎn)移問題、檔案原件與副本的選擇問題等，但總體上對“肯尼迪遇刺檔案”本身的審核超越了對檔案來源身份的審核，檔案集中管理的利益超越了檔案機(jī)構(gòu)之間所有權(quán)的矛盾?？偟膩碚f，嚴(yán)謹(jǐn)?shù)姆秶贫ā㈤_放的來源選擇、規(guī)范的收集過程、集中的整合管理能夠從多個方面促成突發(fā)事件多源檔案體系的形成。

4.2 立法規(guī)范檔案體系化管理與開放?！?992法案”是對“肯尼迪遇刺檔案群”的建立以及25年來的集中管理影響最為深遠(yuǎn)的法律規(guī)范，它對于整個突發(fā)事件檔案體系的應(yīng)急建設(shè)與規(guī)范管理都起到了戰(zhàn)略性的指導(dǎo)作用。在國家突發(fā)事件應(yīng)急處理機(jī)制以及國家信息資源規(guī)劃機(jī)制中，都應(yīng)該建立起完善的突發(fā)事件檔案管理法律法規(guī)或政策規(guī)范，內(nèi)容應(yīng)該至少包括：突發(fā)事件檔案管理的宏觀戰(zhàn)略、突發(fā)事件檔案管理的職責(zé)分工、突發(fā)事件檔案收集、整理、保存、管理、解密與開放的程序規(guī)范，以及突發(fā)事件檔案管理過程中其他具體問題處理方案等。同時，對這些法律規(guī)范的具體執(zhí)行，應(yīng)該有明確的責(zé)任分工、具體的執(zhí)行程序與嚴(yán)謹(jǐn)?shù)慕Y(jié)果審核，以保障法律規(guī)范的切實推行，真正從宏觀規(guī)劃、中觀策略再到微觀執(zhí)行全面推進(jìn)突發(fā)事件檔案體系的建設(shè)。

4.3 平衡多元主體利益與關(guān)系。在“肯尼迪遇刺檔案群”漫長的開放過程中，多元主體關(guān)系復(fù)雜并可能出現(xiàn)利益沖突。首先，在處理機(jī)構(gòu)利益與社會公眾利益的沖突時，應(yīng)該建立高效的信息公開與反饋機(jī)制。一方面應(yīng)該建立并規(guī)范機(jī)構(gòu)信息公開制度，保障公眾的信息獲取權(quán)力。例如；ARRB會定期召開公開工作會議以做到公眾參與和信息透明，聯(lián)邦政府機(jī)構(gòu)會召開專家咨詢會征求專家意見，NARA會通過電子郵件向代表學(xué)者、學(xué)生以及其他研究者匯報館藏管理情況等。另一方面應(yīng)該打通多種信息反饋渠道，保障公眾意見能夠及時反饋給各機(jī)構(gòu)。例如，ARRB多次召開公眾聽證會以聽取公眾關(guān)于檔案收集范圍的意見，定期通過新聞媒體回答公眾咨詢，并與主流網(wǎng)站、電視臺和其他主要媒體達(dá)成合作，建立與公眾之間的良好互動。其次，在處理機(jī)構(gòu)之間利益沖突時，應(yīng)建立有效的信息溝通機(jī)制。一方面，可以設(shè)置中間機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)雙方利益，例如ARRB作為獨立的檔案審查機(jī)構(gòu)，就能夠?qū)Ω髀?lián)邦機(jī)構(gòu)與NARA之間的關(guān)系進(jìn)行統(tǒng)籌和監(jiān)管。另一方面，可以建立機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制，在尊重不同機(jī)構(gòu)利益的同時協(xié)同工作。例如NARA就與FBI、CIA等機(jī)構(gòu)簽署備忘錄，以推進(jìn)檔案解密進(jìn)程等。

5 總結(jié)

肯尼迪遇刺事件對美國政壇的撼動以及由此引發(fā)的巨大社會效應(yīng)，吸引了包括檔案領(lǐng)域在內(nèi)全世界研究者的關(guān)注?？夏岬嫌龃淌录n案體系的建設(shè)反映了美國突發(fā)事件檔案體系建設(shè)的一般過程，能夠為其他國家突發(fā)事件檔案體系的建設(shè)提供珍貴的策略借鑒。以開放和包容的態(tài)度及時確認(rèn)檔案資源來源，是形成突發(fā)事件完整記錄體系的重要保障；獨立館藏單位的建立、集中管理、解密與開放，是突發(fā)事件檔案體系化管理的核心內(nèi)容；多元主體之間利益的平衡與關(guān)系的調(diào)節(jié)，是突發(fā)事件檔案體系建設(shè)過程中的關(guān)鍵問題。突發(fā)事件檔案體系的建設(shè)需要完善的法律規(guī)范、明確的職責(zé)分工、規(guī)范的管理程序和協(xié)同的工作模式，是一個多層面、體系化的完整過程。

參考文獻(xiàn)：

[1]秦啟文.突發(fā)事件的管理與應(yīng)對[M].北京：新華出版社，2004：5-6.

[2] National Archives. The President John F. Kennedy Assassination Records Collection Act of 1992（JFK Act） [EB/OL] [2018-01-04]. https：//www.archives.gov/files/research/jfk/review-board/report/appendix-c.pdf.

[3] [9]National Archives. JFK Assassination Records Review Board[EB/OL] [2018-01-02]. https：//www.archives.gov/research/jfk/review-board.

[4] 羅昌俊.淺談突發(fā)事件文件材料的收集整理工作[J].四川檔案，1995（4）：18-19.

[5] 楊安蓮.國外檔案機(jī)構(gòu)應(yīng)對突發(fā)事件的主要做法及其借鑒意義[J].檔案學(xué)通訊，2009（1）：71-74.

[6] 馮惠玲.構(gòu)建公共危機(jī)應(yīng)急系統(tǒng)的非技術(shù)支撐體系[J].中國人民大學(xué)學(xué)報，2003（6）：1-5.

[7] 李文偉，劉躍新.重大突發(fā)事件檔案工作機(jī)制研究[J].檔案時空，2005（10）：18-19.

[8] 向立文. 突發(fā)事件檔案信息處理機(jī)制研究[J]. 檔案學(xué)研究，2007（6）：56-59.

[10]James Mathis and Martha Wagner Murphy. Documenting the Death of a President-The John F. Kennedy Assassination Records Collection [EB/OL]. [2017-12-6]. https：//www.archives.gov/publications/prologue/2017/fall/jfk-records.

（作者單位：中國人民大學(xué)信息資源管理學(xué)院 來稿日期：2018-01-12）