美國聯(lián)邦政府電子郵件管理的進展研究

周文泓　夏俊英

摘 要：本文以NARA發(fā)布的電子郵件管理現(xiàn)行政策為對象，以文本分析來梳理與總結(jié)美國聯(lián)邦政府電子郵件管理的進展。通過分析，將其要點總結(jié)為：電子郵件管理政策所遵循的頂層戰(zhàn)略、以頂石為核心的管理方法創(chuàng)新、圍繞電子郵件管理形成的有機政策群、政策中對文件管理的可操作性說明、政策循序漸進的推行進程?；谡叻治?，本文提出我國的政府文件管理可獲得如下啟示：建立倒逼機制的頂層戰(zhàn)略與計劃、指向智能化的管理創(chuàng)新、公務(wù)與私人賬戶的有序管理、建立協(xié)同和連續(xù)的有機政策群。

關(guān)鍵詞：電子郵件；文件管理；美國聯(lián)邦政府；政策調(diào)查

Abstract： The paper took the method of discourse analysis to research on current policies of E-mail management published by NARA， and review and summarize the E-mail management progress of the American federal government. The paper concluded key points of the policies as： top-design strategy and plan followed， the innovative method capstone， group policies as collaborative body， concrete explanation policies present， and implementation progress in order. Based on the above analysis， this paper proposed that implications for China are： establishing reversed transmission mechanism， management innovation aimed at the intelligent， orderly management between public and private accounts， establishment of a collaborative and continuous group policies.

Keywords： Email management； records management； American federal government； policy investigation

1 引言

電子郵件系統(tǒng)作為政府公文傳輸?shù)闹饕d體已普遍用于各國的無紙辦公之中，形成海量的電子郵件，記錄了大量政府履行職能與業(yè)務(wù)運行過程，是最為重要的電子文件類型之一。電子郵件的可信有效管理在政府電子文件的管理框架中占有關(guān)鍵地位，電子郵件哪些應(yīng)當歸檔與如何歸檔管理是檔案領(lǐng)域關(guān)注的重點議題。

美國聯(lián)邦政府更是自2011年起連續(xù)發(fā)布5項公告來優(yōu)化與規(guī)范電子郵件的管控，在國外引起廣泛的討論。相比之下，信息管理的實踐與研究領(lǐng)域?qū)φ娮余]件的關(guān)注有限。我國僅在2005年發(fā)布了行業(yè)標準《公務(wù)電子郵件歸檔與管理規(guī)則》規(guī)范電子郵件管理。研究方面，主要是計算機領(lǐng)域的關(guān)注電子郵件的系統(tǒng)建設(shè)與安全問題，而信息管理方面的研究相對較少，除了對國外政策與管理現(xiàn)狀有部分介紹以外[1]，圍繞電子郵件系統(tǒng)、長期保存以及其證明力展開了一定的研究[2][3]。這很大程度上與我國主要通過電子公文系統(tǒng)（辦公自動化系統(tǒng)）開展業(yè)務(wù)相關(guān)，而非發(fā)達國家更多采用字處理軟件+電子郵件的方式辦理公務(wù)[4]，電子郵件并不是主流類型的政府電子文件。

長久以來引領(lǐng)著電子郵件管理的美國聯(lián)邦政府就是極佳的示范，它從上世紀90年代起就開展了長足的努力。為了更好地適應(yīng)數(shù)字環(huán)境要求，它從電子郵件的歸檔應(yīng)用軟件的開發(fā)與使用、自動化歸檔方法的提出與使用，再到當前面向聯(lián)邦政府有針對性的電子郵件管理培訓，都提出相應(yīng)策略并配套以具體政策。由此，本文將以美國聯(lián)邦政府為對象，以文本分析的方法梳理現(xiàn)行政策，從其進展探討值得關(guān)注的要點，并立足于中國的政府電子郵件乃至電子文件的管理提出相應(yīng)的啟示。

2 美國聯(lián)邦政府電子郵件政策概覽

自上世紀90年代起，電子郵件管理逐漸得到美國聯(lián)邦政府的關(guān)注，多數(shù)機構(gòu)在部門范圍內(nèi)形成了各自的電子郵件管理政策，但處于參差不齊的狀態(tài)[5]。為協(xié)調(diào)和規(guī)范聯(lián)邦政府整體對電子郵件的有效管理，美國國家檔案與文件署（NARA）在1994年發(fā)布了《電子郵件管理規(guī)范草案》，于1995年依據(jù)反饋發(fā)布修訂版并將文件生效[6]。此后，關(guān)于政府機構(gòu)應(yīng)當保存哪些電子郵件、由誰歸檔保存、如何歸檔保存等關(guān)鍵問題，NARA不斷在探索中尋求更優(yōu)的方案，并以此升級其相關(guān)政策。本文從現(xiàn)行的政策中呈現(xiàn)NARA如何規(guī)定聯(lián)邦政府的電子郵件管理，最早制定還在生效期的政策發(fā)布于2010年，最近政策發(fā)布于2017年，總共有7項政策，主要內(nèi)容如下：

2.1 公告2011-03：用于存儲的電子郵件歸檔保存應(yīng)用軟件的使用指南 [7]。（1）電子郵件的歸檔保存（archiving）及其應(yīng)用軟件介紹。NARA將電子郵件的歸檔保存界定為面向存儲的文件復(fù)制或遷移，提出電子郵件歸檔保存應(yīng)用軟件有助于提供集中保存以實現(xiàn)更高效的存儲；提升電子檢索能力；有助于備份和災(zāi)難恢復(fù)。

（2）電子郵件信息的文件屬性認定。NARA認為只要符合《聯(lián)邦文件法》中的36 CFR 1236篇章尤其是36 CFR 1236.22的部分提出的要求，電子郵件信息就要視作文件。

（3）將電子郵件信息作為文件進行管理時，文件管理系統(tǒng)的功能要求。包括：提供依據(jù)業(yè)務(wù)歸類的文件分組功能；支持文件或文件組合簡單及時的檢索；依據(jù)NARA批準的保管期限表的保管期限內(nèi)以可利用的格式保存文件；能夠為有業(yè)務(wù)需要的人員提供文件的利用；保存?zhèn)鬏敽徒邮諗?shù)據(jù)；許可永久文件向NARA的移交。

（4）電子郵件歸檔保存應(yīng)用軟件的工作方式。電子郵件可在預(yù)先設(shè)定的時間人為或自動地將電子郵件從郵箱服務(wù)器移至歸檔保存的服務(wù)器。自動的遷移要基于文件特征的結(jié)合，例如發(fā)送或接收者的身份、日期、主題項或文本中的關(guān)鍵詞。由此，歸檔保存的服務(wù)器將對電子郵件進行索引和關(guān)聯(lián)以支持未來的檢索。個人的電子郵件系統(tǒng)繼續(xù)通過指針或快捷方式提供已歸檔文件的利用。

（5）相關(guān)的文件管理注意事項。應(yīng)用軟件尚未滿足36 CFR 1236.22的所有要求，在實施過程中可能會影響文件管理效力，例如還無法更具文件管理要求實現(xiàn)相關(guān)文件的分組歸類、難以識別永久保存和暫行性文件從而無法做好文件的處置和移交工作、電子郵件的打印保存被完全取消。

2.2 公告2013-02：電子郵件管理新方法的指南[8]。為更好歸檔管理不斷增長的郵件和解決聯(lián)邦機構(gòu)所面臨問題，NARA提出了頂石（Capstone）方法，通過公告2013-02予以解釋。具體內(nèi)容如下：

（1）頂石方法概述。頂石方法是指由機構(gòu)根據(jù)電子郵件賬戶所有者的工作或職位來分類文件，將賬戶分為頂石賬戶和非頂石賬戶，從而以更為簡便和自動的方法管理電子郵件。頂石賬戶是指識別出來的工作價值較大或職位處于高位的那些員工的賬戶頂石，他們的所有電子郵件永久保存；而將非頂石賬戶中的電子郵件僅短期保存，但會將其保留一段時間。

（2）頂石方法的優(yōu)勢與風險。關(guān)于優(yōu)勢，頂石方法可以：減少對打印文件等其他依靠用戶的策略的依賴；優(yōu)化根據(jù)《信息自由法案》所申請的申請電子郵件訪問；使永久性電子郵件在移交到NARA之前能得到妥善保存；為舊電子郵件賬戶的管理提供新方法；減輕聯(lián)邦人員管理電子郵件的負擔；提供劃分臨時和永久電子郵件的簡化方法；降低未經(jīng)授權(quán)銷毀電子郵件的風險；有利于將機構(gòu)中普遍采用的技術(shù)用于其他方面，例如在云平臺中，電子郵件檔案庫可用于發(fā)現(xiàn)電子郵件。

決定是否使用頂石方法前需考慮的事項，包括：頂石方法和機構(gòu)目前所用的電子郵件系統(tǒng)以及其他文件管理系統(tǒng)是否兼容；當前的電子郵件儲存庫可以捕獲符合規(guī)定的元數(shù)據(jù)或是否能夠獲得這樣配置；在轉(zhuǎn)移到NARA時，所有應(yīng)永久保存的電子郵件記錄是否均有相關(guān)的元數(shù)據(jù)；授權(quán)人員因業(yè)務(wù)目的是否可以訪問這些記錄；機構(gòu)存儲庫是否有足夠的安全措施保護電子郵件，以防未經(jīng)授權(quán)的訪問、修改和刪除；是否配備相關(guān)技術(shù)許可頂石官員通過技術(shù)手段從永久保存的捕獲刪除私人或非文件性郵件；依據(jù)機構(gòu)的技術(shù)和實施，是否能夠接收系統(tǒng)潛在捕獲頂石賬戶中的個人及非文件信息；是否會制定適應(yīng)《信息自由法案》、IT安全等問題的新機構(gòu)政策以利于頂石方法的實施；考慮實施針對頂石方法的專門培訓；在推行頂石方法時，對機構(gòu)而言，文件保存時間會不會過長或過短；根據(jù)機構(gòu)需求，考慮電子郵件在機構(gòu)的保存時間；頂石文件是否會在不同文件管理系統(tǒng)中復(fù)制；是否會有頂石文件依據(jù)法律要求需予以刪除的？

（3）采用頂石方法后，機構(gòu)的文件管理職責為： 確保電子郵件得到分類并分配相應(yīng)的保管期限；防止未經(jīng)授權(quán)的訪問、修改和刪除電子郵件；確保存儲庫中的所有文件的可用性和可檢索性；在機構(gòu)的指導(dǎo)下，考慮電子郵件及其附件能否或應(yīng)否與其他相關(guān)文件進行關(guān)聯(lián)；捕獲并維護所需元數(shù)據(jù)。

（4）頂石賬戶的識別。機構(gòu)在NARA檔案鑒定工作人員的幫助下，以選擇出最可能包含應(yīng)永久保存文件的電子郵件賬戶為目的，基于業(yè)務(wù)需求依據(jù)機構(gòu)職員的工作或職位來確定頂石賬戶。主要包括高層決策者的電子郵件賬戶、任何次要賬戶或別名賬戶，以及授權(quán)代表他們在制定機構(gòu)政策或重要決策中進行溝通的賬戶。

（5）頂石對技術(shù)的需求。NARA認為頂石方法實施的支撐條件不依賴于特定的技術(shù)或軟件，可利用許多機構(gòu)現(xiàn)有技術(shù)達成。在沒有技術(shù)支撐的情況下，機構(gòu)必須依靠政策、規(guī)程和培訓來全面實施頂石方法。

2.3 公告2013-03：聯(lián)邦機構(gòu)員工的文件管理指南（包括電子郵件賬戶管理，以及防范聯(lián)邦文件的未經(jīng)授權(quán)移除）[9]。公告2013-03重申聯(lián)邦機構(gòu)及機構(gòu)職員負有管理聯(lián)邦文件及保護其免受未經(jīng)授權(quán)移除的責任，主要內(nèi)容為：

（1）機構(gòu)負責人推行該公告的職責：為聯(lián)邦文件的有效管理提供指導(dǎo)意見；指示機構(gòu)職員識別、管理、儲存和處置確定為聯(lián)邦文件的電子郵件；向機構(gòu)職員申明非法破壞、披露聯(lián)邦文件的刑事后果。

（2）獲得授權(quán)使用私人電子郵件賬戶時，機構(gòu)及其員工的文件管理需確保所有通過私人賬戶發(fā)送和接收的聯(lián)邦文件依據(jù)機構(gòu)政策予以捕獲和管理，機構(gòu)的政策也要滿足相關(guān)法律法規(guī)的要求。

（3）員工擁有多個聯(lián)邦電子郵件賬戶時，機構(gòu)必須確保所有賬戶都按照36 CFR 1236.22中規(guī)定的聯(lián)邦文件保存要求進行管理，且保證它的可訪問和識別，而且機構(gòu)必須確保每個員工的姓名與每個賬戶相關(guān)聯(lián)以滿足《信息自由法案》、法律發(fā)現(xiàn)和向NARA移交文件的要求。

（4）員工移除文件與記錄性材料的情況說明，主要為：員工不得在未經(jīng)授權(quán)的情況下移除聯(lián)邦文件；員工離職后，經(jīng)該機構(gòu)特定官員的允許，可移除文件的冗余副本或者其他與工作相關(guān)但非文件性的材料；離職時，員工可以刪除那些純屬私人性質(zhì)的文件材料。機構(gòu)一旦察覺到潛在未經(jīng)授權(quán)刪除文件的風險，需及時與NARA聯(lián)系，NARA將協(xié)助該機構(gòu)追查任何非法移除的文件，在必要時會聯(lián)絡(luò)總檢察長，同時要完成機構(gòu)內(nèi)部報告，包括向機構(gòu)的法律顧問及其監(jiān)察長報告。

2.4 公告2014-06：電子郵件管理指南[10]?？紤]到《政府文件管理指令》要求2016年12月31日前要全部以電子形式進行管理，NARA于2014年發(fā)布最新的電子郵件管理指南提示聯(lián)邦機構(gòu)使用電子郵件時的文件管理職責，內(nèi)容包括：

（1）機構(gòu)及其員工的電子郵件管理職責：機構(gòu)負責制定機構(gòu)內(nèi)部政策確保由聯(lián)邦生成的電子郵件在機構(gòu)文件管理系統(tǒng)中提交并能有效管理；員工依據(jù)相關(guān)政策法規(guī)，鑒定自己的電子郵件賬戶中每份電子郵件的價值，據(jù)其價值將其刪除或遷移到文件管理系統(tǒng)。鑒于這一做法會增加大量的工作負擔，因而NARA 建議機構(gòu)立即采用自動化或有嚴密規(guī)則的方法，如頂石方法。

（2）頂石方法。根據(jù)電子郵件賬戶擁有者的工作或職位將電子郵件賬戶分為兩類：頂石賬戶和非頂石賬戶。將頂石賬戶中的所有電子郵件永久保存；而將非頂石賬戶中的電子郵件作為臨時文件保存，但會將其保留一段時間。

（3）電子郵件的保管期限（從其形成起）。根據(jù)聯(lián)邦文件保管期限表來確定保管期限，NARA建議機構(gòu)確定一個最短的保管時限，從而確保所有電子郵件必須以可檢索的方式以電子形式獲取以便滿足機構(gòu)業(yè)務(wù)和訪問需求。

（4）電子郵件丟失的應(yīng)對之策。為了應(yīng)對打印保管方法經(jīng)常出現(xiàn)的電子郵件丟失，聯(lián)邦機構(gòu)應(yīng)由傳統(tǒng)的人工管理轉(zhuǎn)為自動電子郵件管理。在轉(zhuǎn)換過程中，確保相關(guān)制度到位，有人員追蹤這一過程并建立有效的監(jiān)督機制。同時確保電子郵件的備份制度完善，足以保證電子郵件的安全。此外，一旦丟失，由機構(gòu)發(fā)現(xiàn)的應(yīng)向美國政府首席文件官報告，報告應(yīng)包括丟失電子郵件的情況、未經(jīng)授權(quán)銷毀的情況及為避免此類問題的整改措施，由NARA發(fā)現(xiàn)的應(yīng)通知該機構(gòu)，機構(gòu)隨后提交有關(guān)報告。

2.5 公告2017-01：機構(gòu)文件管理培訓要求[11]。2014年9月，美國政府管理預(yù)算局和NARA聯(lián)合發(fā)布的備忘錄《電子郵件管理指南》，重申了建立健全合適的文件管理培訓，2016年7月發(fā)布了修訂版的《通知A-130》，制定了聯(lián)邦信息的管理政策，尤其強調(diào)機構(gòu)文件管理培訓和指南的實施，由此NARA發(fā)布了機構(gòu)文件管理培訓要求，提供了機構(gòu)文件管理培訓項目的最低要求，明確誰必須進行培訓以及培訓的頻率。公告包括兩大部分內(nèi)容：

（1）機構(gòu)文件管理培訓要求：a.這份公告用于所有機構(gòu)人員，包括員工、合約商、志愿者和其他代表機構(gòu)形成、接收、獲取和利用聯(lián)邦文件的人。b.所有擁有電子郵件賬戶或機構(gòu)IT網(wǎng)絡(luò)資源的機構(gòu)人員都要在受雇的60天內(nèi)完成文件管理培訓且必須完成年度的復(fù)習培訓。c.機構(gòu)必須為所有代表機構(gòu)形成、接收、獲取和利用聯(lián)邦文件的人員提供培訓，無論這些個人是否有電子郵件或IT網(wǎng)絡(luò)獲取權(quán)限；機構(gòu)必須根據(jù)組織的實踐和政策建立特定培訓內(nèi)容。d.年度的文件管理培訓中必須包括界定聯(lián)邦文件、描述文件管理是如何支持機構(gòu)目標、業(yè)務(wù)流程和公眾對政府信息的獲取、提供政府整體和機構(gòu)內(nèi)部的文件管理政策和要求、描述如何把文件同非文件性材料和私人材料區(qū)分開等13項內(nèi)容。e.機構(gòu)必須在政治任命官員、高級機構(gòu)職員以及高級執(zhí)行官上任或離任時提供針對性的文件管理培訓，這要在職位變動之前的6個月內(nèi)完成。

（2）機構(gòu)文件管理培訓的確定性行動，包括：圍繞相關(guān)話題建立和管理聯(lián)合性強制培訓；培訓設(shè)計；基于角色的培訓，如針對高層級官員、基層人員等不同類型的員工的需求開展不同培訓。

2.6基于政府文件管理指令的電子郵件管理標準[12]。為實現(xiàn)《政府文件管理指令》中電子郵件管理的總目標，NARA發(fā)布了該政策幫助機構(gòu)明確自身的優(yōu)劣勢及在2016年達標所需各階段計劃。主要內(nèi)容如下：

（1）機構(gòu)電子郵件管理的評估標準，分為四個維度：a.政策：機構(gòu)內(nèi)部政策和培訓必須申明賬戶持有者具有管理電子郵件的責任；所有相關(guān)人員共同參與政策制定；政策制定符合相關(guān)法律法規(guī)。b.系統(tǒng)：機構(gòu)必須有以可接受的電子形式創(chuàng)建、管理和保存電子郵件的系統(tǒng)。c.利用：電子郵件在其生命周期內(nèi)必須具有可用性和可檢索性。電子郵件的可訪問性必須滿足機構(gòu)的業(yè)務(wù)需求。d.處置：機構(gòu)必須具有經(jīng)NARA批準的保管期限表才能劃分永久和臨時電子郵件，保管期限表可以是機構(gòu)內(nèi)部特有的，也可以直接采用《通用文件保管期限表6.1：頂石方法下的電子郵件管理》。

（2）電子郵件各生命周期的管理要求：a.鑒定和劃分保管期限：NARA確定聯(lián)邦文件的價值并劃分永久和臨時電子郵件。b.管理和維護：在每個任務(wù)和管理領(lǐng)域劃分文件管理職責的過程。這一過程確保將文件保管要求納入機構(gòu)計劃、流程、系統(tǒng)和規(guī)程。c.移交和處置：針對非現(xiàn)行文件，由既定的處置機構(gòu)銷毀文件或?qū)⑽募D(zhuǎn)交給NARA。

（3）機構(gòu)職責主要為：a.依據(jù)法規(guī)及政策均要求機構(gòu)有效管理其電子郵件。b.據(jù)聯(lián)邦儲備法FRA（44 U.S.C. 3301）的要求聯(lián)邦員工通常情況下不得以非官方或個人賬戶創(chuàng)建或發(fā)送電子郵件。除非在創(chuàng)建、接收和傳輸期間對電子郵件賬戶信息進行備份，或在創(chuàng)建、接收和傳輸電子郵件后20天內(nèi)，將電子郵件的完整副本轉(zhuǎn)發(fā)到官方電子郵件賬戶。c.安排員工參加有關(guān)電子郵件管理的培訓，并提供電子郵件賬戶的使用說明。d.確定其履行電子郵件管理職責的具體方式，電子郵件管理必須滿足其業(yè)務(wù)需求。e.機構(gòu)必須將電子郵件的管理控制內(nèi)置于電子文件信息系統(tǒng)、服務(wù)及其應(yīng)用程序中。f.評估并監(jiān)督機構(gòu)內(nèi)的電子郵件管理。

2.7 通用文件保管期限表 6.1：頂石方法下的電子郵件管理[13]。為保障頂石的施行，NARA在通用文件保管期限表上進行了修訂，新增了頂石方法下的電子郵件管理，主要內(nèi)容如下：

（1）保管期限表適用機構(gòu)范圍，限定為實施了本保管期限表中描述的頂石方法的聯(lián)邦機構(gòu)。

（2）保管期限表適用電子郵件范圍，涵蓋所有電子郵件及電子郵件程序中其他常用功能的文件，例如：日歷、任務(wù)、聊天等。

（3）聯(lián)邦機構(gòu)職責，包括：當同一電子郵件有多個版本時，必須有相關(guān)的政策確保哪份文件是正本；在將電子郵件移交給NARA之前，各機構(gòu)應(yīng)盡可能采用文件級的選擇標準，以最大限度篩選出頂石官員（永久賬戶）的電子郵件。

（4）電子郵件保管期限：頂石官員的電子郵件，在機構(gòu)內(nèi)保存15-25年后移交給NARA，保存期限為永久；非頂石官員的電子郵件，分為兩類：支持性和行政職位類和其他類。支持性和行政職位類電子郵件在機構(gòu)內(nèi)保存3年后銷毀，可依需要延長保管期限。其他類電子郵件在機構(gòu)內(nèi)保存7年后銷毀，可依需要延長保管期限。

3 美國聯(lián)邦政府電子郵件管理政策的要點分析

3.1 電子郵件管理政策所遵循的頂層戰(zhàn)略。從整體視角來看，電子郵件政策有效嵌于美國聯(lián)邦政府的整個文件制度體系中，這是它在布局和有效實施上的優(yōu)勢。從其政策主體內(nèi)容來看，既是源于電子文件管理優(yōu)化與升級的需要，也是服務(wù)于政府文件管理的整體目標。在現(xiàn)行政策中，多個公告都提到2012年奧巴馬簽發(fā)的由美國政府管理預(yù)算局發(fā)布的《政府文件管理指令》 [14]，這是由于《指令》部署了聯(lián)邦政府文件管理的發(fā)展目標、階段以及不同部分需負擔的任務(wù)，在這其中電子郵件管理的推進與領(lǐng)銜起著重要作用。

因而從發(fā)布的電子郵件政策來看，都與該項指令有一致的布局：《指令》提出在2016年之前聯(lián)邦機構(gòu)以可利用的電子格式管理永久與臨時的文件的總目標，NARA隨后發(fā)布的政策都在鼓勵機構(gòu)選擇非紙質(zhì)打印的方法來管理郵件，并由此提出頂石方法以及相關(guān)指南和培訓政策；《指令》提出2013年12月31日前NARA需形成計劃實現(xiàn)自動化管理以減少文件管理帶來的工作負擔并發(fā)布最新的指南來介紹與解釋管理、處置和遷移電子郵件的新方法，NARA就在2013年8月29日發(fā)布了《電子郵件管理新方法的指南》。

3.2 以頂石為核心的管理方法創(chuàng)新。頂石方法是NARA依據(jù)聯(lián)邦政府數(shù)字化建設(shè)的要求提出，為了改變聯(lián)邦政府還采用打印歸檔這樣的管理辦法，NARA需依照數(shù)字化目標創(chuàng)新現(xiàn)有的管理辦法。盡管此前，NARA協(xié)同聯(lián)邦機構(gòu)推廣電子郵件的歸檔保存應(yīng)用軟件以實現(xiàn)電子郵件的集中保管，但在實施過程中機構(gòu)員工需依照文件處置方案與保管期限表來歸類管理郵件，這為員工帶來了繁重的工作負擔，也影響數(shù)字化的推進，自動化管理成為必要條件。由此，NARA提出頂石方法，將郵件賬戶作為管理整體，只要針對賬戶設(shè)計的分類與保管期限方案得當，歸檔保存的工作量就大大減少。此外，頂石方法的提出主要是管理上的創(chuàng)新，可以得到現(xiàn)有技術(shù)的支持，這就為聯(lián)邦機構(gòu)推行頂石方法減少了技術(shù)障礙。

同時頂石的方法帶來了一定的爭議，這也為推動聯(lián)邦機構(gòu)乃至世界范圍內(nèi)關(guān)于鑒定有了更多的研究和探討。一方面，用基于賬戶的方式替代基于郵件的管理是否合理，主要圍繞高價值的郵件是否會因為賬戶的價值低而被埋沒；高價值賬戶的低價值文件、非文件性的郵件以及可能包含的私人郵件如何處置；郵件之間的有機聯(lián)系如何維護；處于不同價值賬戶之中的有關(guān)聯(lián)的郵件是否會因為低價值賬戶的到期處置而損害文件組合的完整性等。另一方面，賬戶如何實現(xiàn)可靠的識別與價值判定。盡管NARA的通用保管期限表提供了分類方案和劃分保管期限上的基本支持，但具體的方案需由機構(gòu)根據(jù)自身職能和業(yè)務(wù)來設(shè)計，機構(gòu)是否能夠設(shè)計出最優(yōu)方案也是爭議所在。盡管存在爭議，但頂石所代表的自動化管理和對技術(shù)的有限依賴在世界范圍內(nèi)起了重要的前沿探索作用。

3.3圍繞電子郵件管理形成的有機政策群。從政策的布局與制定來看，NARA形成了全方位和全流程的有機關(guān)聯(lián)政策群，這將多項獨立的政策予以協(xié)同，從而更好地支持政策的實施。當前，各個政策各有分工且相互對接支持：（1）從總體層面說明了電子郵件管理目標、內(nèi)容與注意事項；（2）技術(shù)層面提供了歸檔保存應(yīng)用軟件的使用指南；（3）方法層面解答了它的內(nèi)涵與使用事項；（4）從保管期限表和評估標準方面提供了實施電子郵件管理新方法的工具；（5）從培訓方面部署了貫徹電子郵件管理政策的智力支持。總體性政策加之各有功能側(cè)重的政策，使得電子郵件管理的目標、方法以及具體內(nèi)容更加明確，也使其在實施過程中更有可操作性。

另外，NARA不僅旨在宏觀層面通過政策協(xié)同提升整體政策的完整性，在政策微觀內(nèi)容制定上也注重協(xié)同。以公告2014-06為例，從公告目標、電子郵件是否視作文件、機構(gòu)及其員工的職責、什么是頂石，文件保存多久、文件如何預(yù)防丟失以及丟失后的措施等多方面予以陳述，使得政策的受眾即聯(lián)邦機構(gòu)可以全方面有序地理解政策主體內(nèi)容及自身要做些什么。

3.4 政策中對文件管理的可操作性說明。電子郵件管理政策很大程度上創(chuàng)新了現(xiàn)有的管理辦法，對機構(gòu)及其員工而言它是什么、能不能用以及怎么用是核心問題，這有賴于政策中足夠明確的解釋。因而，政策充分說明了頂石方法是什么，對機構(gòu)的益處與風險，機構(gòu)采用它之前要做的考慮和準備是什么，機構(gòu)和員工在這其中的相應(yīng)職責是什么。例如，在公告2013-02中，NARA提示采用頂石方法后，機構(gòu)的文件管理職責為： 確保電子郵件得到分類并分配相應(yīng)的保管期限；防止未經(jīng)授權(quán)的訪問、修改和刪除電子郵件；確保存儲庫中的所有文件的可用性和可檢索性；在機構(gòu)的指導(dǎo)下，考慮電子郵件及其附件能否或應(yīng)否與其他相關(guān)文件進行關(guān)聯(lián)；捕獲并維護所需元數(shù)據(jù)。除此之外，NARA還配備了一系列培訓材料，以PPT、視頻及文本形式解釋與指導(dǎo)電子郵件管理。

3.5 政策循序漸進的推行進程。NARA電子郵件管理的一大亮點還在于對政策循序漸進的推行。頂石作為新的方法提出，NARA并未在政策上急于推進，而是提供了一系列事項供機構(gòu)考慮來決定是否推行頂石方法，在政策中不斷強調(diào)頂石的風險和機構(gòu)在采用頂石時需滿足的條件，且提示頂石不是唯一的方法，機構(gòu)應(yīng)當根據(jù)自身條件與需求予以選擇。除了在政策中以注意事項的方式提示機構(gòu)要合理采用頂石，NARA還以監(jiān)督與指導(dǎo)的方式要求機構(gòu)要先提交基于頂石的文件處置和保管期限方案，根據(jù)NARA要求提交表格1005，只有通過NARA的批準，機構(gòu)才能正式實施頂石方法。因而，依據(jù)NARA提供的報告，目前諸多聯(lián)邦機構(gòu)尚未應(yīng)用頂石，而是在為采用頂石方法做充分準備，這些準備為未來頂石方法的全方面應(yīng)用以及后端管理風險的防范奠定了基礎(chǔ)。

4 對中國的啟示

美國聯(lián)邦政府的電子郵件管理現(xiàn)行政策呈現(xiàn)了電子文件管理的未來走向與創(chuàng)新的可能性，亦從制定政策的方法論上凸顯了它的成熟和系統(tǒng)。對我國而言，不僅可對當前的公務(wù)電子郵件管理提供借鑒，為《公務(wù)電子郵件歸檔與管理規(guī)則》的升級提供參照，也同樣對如何優(yōu)化電子文件管理有重要啟示。具體來說，可從如下著手：

（1）建立倒逼機制的頂層戰(zhàn)略與計劃。我國當前的文件管理主要有著《“十三五”國家信息化規(guī)劃》《國家檔案事業(yè)十三五規(guī)劃》《國家電子文件管理十三五規(guī)劃》為指導(dǎo)。一方面，需從這些規(guī)劃中明確對文件管理發(fā)展方向與內(nèi)容的要求，例如全流程的數(shù)字化管理、數(shù)字挖掘與開發(fā)等都應(yīng)當反映在政府文件管理中。另一方面，制定更加詳實的頂層計劃，針對重要與顯著類型的文件予以明確每一階段的發(fā)展目標與具體任務(wù)，設(shè)定時間節(jié)點，確保推進政府文件管理的進程的可控和落實。例如，當前網(wǎng)絡(luò)平臺上所形成的政府文件就亟待納入有計劃的管理框架中。

（2）指向智能化的管理創(chuàng)新。社會的需求與技術(shù)的發(fā)展在不斷要求管理能夠更加高效，文件管理將需要以自動化乃至智能化的方式嵌入業(yè)務(wù)流程之中，在管理中盡可能減少對人工的依賴。指向智能化的管理創(chuàng)新需要兩方面的支持：一是管理理念與方法的創(chuàng)新，從管理的手段與路徑予以升級突破；二是有效借助信息技術(shù)，開發(fā)更加智能的工具、平臺與系統(tǒng)，隨著國家發(fā)布《新一代人工智能發(fā)展規(guī)劃》，這也必將反映于文件管理的發(fā)展之中。

（3）公務(wù)與私人賬戶的有序管理。在當前的“互聯(lián)網(wǎng)+”的背景下，政府公務(wù)人員需要利用多種互聯(lián)網(wǎng)工具來輔助政府管理，例如政務(wù)微博、微信等。電子郵件管理中對公務(wù)和私人賬戶的提示，對賬戶中私人信息的關(guān)注同樣適用于這些平臺。因而，在政府文件管理中要做到：公務(wù)賬戶與私人賬戶的區(qū)分使用，不得到公務(wù)賬戶中發(fā)布私人內(nèi)容，例如不可用政務(wù)微博來發(fā)表私人的生活信息和以政府人員名義隨意發(fā)表評論；在歸檔賬戶內(nèi)容的過程中要剔除私人的信息；公務(wù)賬戶在職位變動時要做好賬戶的交接與文件的歸檔工作。

（4）建立協(xié)同和連續(xù)的有機政策群。無論是戰(zhàn)略的實行、創(chuàng)新方法的推廣還是系統(tǒng)的應(yīng)用，一項政策難以提供全方面的支持。因而，需要從總領(lǐng)性的策略、詳實的行動計劃、分門別類的政策與指南來共同推進。例如，可借鑒美國聯(lián)邦政府的政策將文件管理從概覽性指南、具體的方法應(yīng)用指導(dǎo)、補充的保管期限表，再到人員培訓的規(guī)定予以設(shè)計，多方面布局政策的準備、制定、發(fā)布和實施。同時，還要注意到政策的連續(xù)性，要根據(jù)政策的執(zhí)行情況和現(xiàn)實的管理需求升級與補充新的政策。

此外，還要注意政策內(nèi)容表達與解讀的充分性，NARA在電子郵件管理政策中對于頂石是什么，什么情況下使用、如何使用、機構(gòu)以及員工需要做什么等都有充分說明，而且它的政策寫法執(zhí)行了美國聯(lián)邦政府“平民化語言”策略，從語言理解上也有較好的表達，這對于非文件管理專業(yè)機構(gòu)與人員理解政策且明確自身職責有較好的作用，這也是值得借鑒之處。

*本文為四川大學中央高校基本科研業(yè)務(wù)費研究專項項目“政務(wù)社交媒體文件的可信治理研究”（項目號skbsh201716）研究成果之一。

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（作者單位：四川大學公共管理學院 來稿日期：2018-01-10）