“一帶一路”進程中海外勞工社會保障問題研究

閆 帆 中央財經(jīng)大學(xué)保險學(xué)院

2013年，習(xí)近平主席在哈薩克斯坦和印度尼西亞訪問之際，首次提出共同建設(shè)“絲綢之路經(jīng)濟帶”和“21世紀海上絲綢之路”的倡議。作為國家級頂層戰(zhàn)略，“一帶一路”對中國探尋經(jīng)濟增長之道、夯實世界經(jīng)濟長期穩(wěn)定發(fā)展起到重要作用；在超越全球化造成的地區(qū)發(fā)展不均衡、實現(xiàn)全球化再平衡的進程中不可或缺；也為開創(chuàng)地區(qū)新型合作提供了創(chuàng)新性思路。

任何戰(zhàn)略的實施離不開人的推動，“一帶一路”建設(shè)在走出去的過程中，不可避免地增加了海外勞工數(shù)量。截至2015年底，我國對外承包工程、對外勞務(wù)合作在外人數(shù)分別達408565人、618295人（數(shù)據(jù)來源：中國一帶一路網(wǎng)）。閆宇曉（2016）通過對在非洲工作的中國勞工問卷調(diào)查發(fā)現(xiàn)，海外勞工勞動安全衛(wèi)生權(quán)缺乏保障，擁有國內(nèi)基本社會保險和福利的比例不高，更少享有所在國的社會保障，休息休假權(quán)也缺乏法律法規(guī)的保障。要實現(xiàn)宏觀戰(zhàn)略，必須堅持以人為本的思想，保證這些海外勞工的權(quán)益，提高其幸福安全指數(shù)。而我國目前還未有完善的海外勞工社會保障制度，大量人口面臨保障空白。本文希望通過分析國際勞工組織出臺的有關(guān)規(guī)定和國內(nèi)法律法規(guī)對“一帶一路”海外勞工的保障程度，結(jié)合“一帶一路”沿線國家的具體實際，提出有針對性的政策建議，并希望為解決其他海外勞工的社會保障問題提供參考。

一、文獻綜述

現(xiàn)有關(guān)于“一帶一路”的風(fēng)險研究主要集中在宏觀層面，如投資風(fēng)險、人身風(fēng)險、疾病風(fēng)險等。于津平（2016）提出，“一帶一路”建設(shè)的風(fēng)險有以下幾方面：全球高風(fēng)險國家分布在“一帶一路”沿線，帶來恐怖主義風(fēng)險；沿線發(fā)展中國家可能出現(xiàn)無力支付的情況，嚴重的貿(mào)易保護主義和脆弱的金融體系、大國博弈的制約，無法保證基礎(chǔ)設(shè)施投入回報率。汪圣強（2017）提出隨著多邊交流的增加，傳染病風(fēng)險增高。呂志勇等（2017）著重研究了“一帶一路”投資風(fēng)險管理。海外勞工不僅要面對這些宏觀的政治經(jīng)濟風(fēng)險，其最基本的社會保障也無法保證，但據(jù)筆者所知，目前國內(nèi)學(xué)者尚未研究“一帶一路”建設(shè)中海外勞工面臨的社會保障風(fēng)險。

關(guān)于海外勞工的權(quán)益保障，現(xiàn)有研究主要集中在對海外勞工權(quán)益保障程度的調(diào)查、影響海外勞工權(quán)益保障的原因，以及促進海外勞工權(quán)益保障的對策。閆宇曉（2016）以非洲為樣本，從實證的角度研究了海外勞工的普遍狀態(tài)，得出結(jié)論：海外勞工勞動安全衛(wèi)生權(quán)缺乏保障，擁有國內(nèi)基本社會保險和福利的比例不高，更少享有所在國的社會保障，休息休假權(quán)缺乏法律法規(guī)的保障。李輝（2013）對歐美國家和地區(qū)跨國流動人口養(yǎng)老保險和醫(yī)療保險方面的做法進行匯總，通過理論分析，提出應(yīng)當在《社會保險法》中加強相關(guān)規(guī)定的建議。雖然海外勞工權(quán)益保障的研究已經(jīng)比較充分，但是都較為寬泛，尚未有專門針對“一帶一路”進程中產(chǎn)生的海外勞工保障問題進行的分析，但“一帶一路”沿線國家有其獨特的特點，需要專門研究。

以“一帶一路”沿線國家信息化程度為例，沿線國家總體發(fā)展處于中等水平，但各區(qū)域各國水平不均。新加坡、以色列、愛沙尼亞處于高水平發(fā)展，中東歐國家平均發(fā)展水平較高，南亞國家發(fā)展水平普遍滯后。而信息化水平與人均GDP高度相關(guān)，高等教育又有助于推進信息化發(fā)展?？梢钥闯?，“一帶一路”沿線國家發(fā)展極不均衡，社會保障程度也有所不同。比如，韓國社會保障制度經(jīng)過40年的完善發(fā)展幾乎覆蓋了所有國民（許嚴，2008），而印度尼西亞的社會保障制度改革則引發(fā)人們對其將會導(dǎo)致印尼勞動力市場狀況惡化、財力不可持續(xù)、加大政府預(yù)算壓力的擔(dān)憂（阿里菲安托，2007）。這表明“一帶一路”進程中產(chǎn)生的海外勞工社會保障問題需要進行專門研究，不能一概而論。

本文接下來依據(jù)國際勞工組織的相關(guān)規(guī)定和國內(nèi)現(xiàn)行法律法規(guī)，分析歸納我國“一帶一路”海外勞工的保障現(xiàn)狀，并針對“一帶一路”的獨特性，提出建議。

二、我國“一帶一路”海外勞工保障現(xiàn)狀

（一）國際勞工組織的相關(guān)規(guī)定

《1949年移民就業(yè)公約》（第97號公約）約定：“凡本公約業(yè)已生效的會員國，承諾對本國領(lǐng)土境內(nèi)的合法移民，不分民族、種族、宗教和性別，在報酬、參加工會組織并享受集體協(xié)議的成果、住房、社會保障方面享有國民待遇?！薄?975年移民工人公約》（第143號公約）規(guī)定：“凡本公約業(yè)已生效的會員國，承諾對作為移民工人或其家屬合法處于該國領(lǐng)土的人員制定并實施一項國家政策，以便通過符合國情和習(xí)慣的方式，促進和保障其就業(yè)、職業(yè)、社會保障、工會和文化權(quán)利，個人和集體自由方面的機會和待遇平等?！边@兩項公約都旨在確立跨國流動人員在社會保險方面實行國民待遇原則，解決社會保障雙重覆蓋與社會保險費雙重征收的問題，同時對各國社會保障制度自成體系，保險對象、保險待遇、支付方式、資金籌集機制不同，且對跨國流動人員附加國籍、過去居住國、現(xiàn)在居住國、繳納時間等條件的現(xiàn)象進行規(guī)制。但是“一帶一路”沿線絕大多數(shù)國家甚至包括中國在內(nèi)均沒有加入第97號和第143號公約，因此依靠國際勞工組織的相關(guān)公約保障海外勞工的基本權(quán)益并不現(xiàn)實。

（二）國內(nèi)現(xiàn)行的法律法規(guī)

2011年9月6日，我國人力資源和社會保障部出臺《在中國境內(nèi)就業(yè)的外國人參加社會保險暫行辦法》（第16號），規(guī)定參加社會保險的外國人，符合條件的，依法享有社會保險待遇。在達到規(guī)定的領(lǐng)取養(yǎng)老金年齡前離境的，其社會保險個人賬戶予以保留，再次來中國就業(yè)的，繳費年限累計計算；經(jīng)本人書面申請終止社會保險關(guān)系的，也可以將其社會保險個人賬戶儲存額一次性支付給本人。第16號令只規(guī)定了外國人來華就業(yè)的管理辦法，并沒有對中國公民到海外就業(yè)的社會保險的轉(zhuǎn)換問題作出規(guī)定，因此我國“一帶一路”海外勞工的社會保障問題并沒有得到解決。

但按照《社會保險費征繳暫行條例》的規(guī)定，基本養(yǎng)老保險適用于中國所有的城鎮(zhèn)企業(yè)及職工。根據(jù)這項原則，有單位的中國公民應(yīng)該全部參加基本養(yǎng)老保險，并不會因為其出國工作就有所改變。因此，這部分海外勞工的基本養(yǎng)老保險權(quán)益是有保障的，面臨的主要問題可能是雙重繳費加重了企業(yè)和職工負擔(dān)，且雙重領(lǐng)取也不利于基金可持續(xù)發(fā)展。但是對于非立法強制參加的其他社會保險，企業(yè)可能會因追求低成本而逃避社會責(zé)任，導(dǎo)致海外勞工保障不足。除此之外，沒有單位的勞動者的社會保障也是一大難題。

比較樂觀的是，我國與“一帶一路”沿線的少部分國家已有雙邊協(xié)定。例如，2003年2月28日、2003年4月4日，中韓兩國相繼簽署了《中華人民共和國和大韓民國互免養(yǎng)老保險繳費臨時措施協(xié)議》《中華人民共和國勞動和社會保障部與大韓民國保健與福祉部關(guān)于〈互免養(yǎng)老保險繳費臨時措施協(xié)議〉的行政協(xié)定》，就適用相互免除繳納養(yǎng)老保險費的范圍、中韓雙方免除繳納養(yǎng)老保險費的條件、免除期限、主管機關(guān)、經(jīng)辦機構(gòu)、執(zhí)行程序等作出說明。原則上，“一帶一路”海外勞工的養(yǎng)老保險可在此雙邊協(xié)議基礎(chǔ)上得到充分保障，但是協(xié)議中就中方適用免除在韓繳納養(yǎng)老保險費人員的資格條件規(guī)定如下：國內(nèi)企業(yè)等單位派遣到韓國的公司或機構(gòu)（包括該單位的分公司、附屬公司或分支機構(gòu)）的工作人員以及在中國擁有永久住所、臨時在韓國居留的自雇人員才適用免除在韓繳納養(yǎng)老保險費。考慮到這一點，“一帶一路”海外勞工是否具備免除資格可能會存有爭議，導(dǎo)致其保障缺失。

三、發(fā)展建議

綜上所述，無論是從國際公約還是國內(nèi)立法來看，雖然“一帶一路”海外勞工的社會權(quán)益已有部分保障，但是沒有得到充分保障。結(jié)合“一帶一路”的特點，本文提出以下建議：

（一）簽訂“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定時，加入社會保障條款

為使跨國流動人員的社會保障權(quán)利得到落實，可以依托“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定，加入社會保障條款。與直接簽訂社會保障協(xié)定相比，只保障“一帶一路”涉及的海外勞工，而不覆蓋全體國民，阻力較??；此外，有“一帶一路”雙邊協(xié)定作為依托，有較好的政治經(jīng)濟基礎(chǔ)，更有利于協(xié)議的簽訂和施行。同時，增加社會保障條款，有利于讓這些海外勞工承擔(dān)合理的社會保障支付義務(wù)，同時也享有合理的保障待遇，妥善解決承擔(dān)社會保障雙重覆蓋和雙重征收的矛盾，降低中外資企業(yè)項目實施的成本，為海外勞務(wù)工人提供基本的社會保障，促進“一帶一路”進程中的人才流動，助力國家“一帶一路”建設(shè)。

從國家為促進“一帶一路”和自由貿(mào)易區(qū)建設(shè)，對原產(chǎn)于26個國家或地區(qū)部分進口商品實施協(xié)定稅率的舉措（包括2018年新實施的中國與格魯吉亞自貿(mào)協(xié)定，中國與東盟、巴基斯坦、韓國、冰島、瑞士、哥斯達黎加、秘魯、澳大利亞、新西蘭自貿(mào)協(xié)定，中國與新加坡、智利的自貿(mào)協(xié)定以及亞太貿(mào)易協(xié)定第三輪關(guān)稅減讓安排等）可以看出，將社會保障條款引入“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定是有一定的可行性的。這也是本文沒有對全球化進程中產(chǎn)生的海外勞工問題泛泛而談，而是將“一帶一路”產(chǎn)生的海外勞工與其他類型的海外勞工相區(qū)分的重要原因。

（二）政府加強法律規(guī)范，企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任

如上文所述，除了必須強制參加的養(yǎng)老保險外，部分企業(yè)為了追求低成本，對海外勞工的其他權(quán)益保障不足。一方面政府要通過立法進行規(guī)制，另一方面企業(yè)應(yīng)提高其承擔(dān)社會責(zé)任的意識。“一帶一路”以項目為導(dǎo)向，企業(yè)不應(yīng)將全部精力置于項目的經(jīng)濟收益，更應(yīng)當與項目建設(shè)地政府積極溝通，改善海外勞工及其親屬的工作環(huán)境，進而能夠提高員工忠實度，對項目的收益產(chǎn)生正向促進。

（三）設(shè)立“一帶一路”專項基金，對保障不足的海外勞工進行補充保障

國家可以設(shè)立“一帶一路”專項基金，對保障不足的海外勞工進行補充保障。通過上文的分析，“一帶一路”沿線國家發(fā)展很不均衡，社會保障程度有高有低，部分國家甚至沒有建立社會保障體系，因此需要國家建立專項基金進行救助，這對提升海外勞工的幸福安全指數(shù)意義重大。

四、結(jié)語

本文將“一帶一路”的獨特性與海外勞工權(quán)益保障相結(jié)合，分析了國際勞工組織出臺的有關(guān)規(guī)定和國內(nèi)法律法規(guī)對“一帶一路”海外勞工的保障程度，得出我國雖然對“一帶一路”海外勞工的權(quán)益有所保障，但保障力度明顯不足的結(jié)論；提出應(yīng)當在簽訂“一帶一路”雙邊或多邊協(xié)定時，加入社會保障條款，減少直接簽訂雙邊社會保障協(xié)定的阻礙；政府應(yīng)加強相關(guān)法律規(guī)范，引導(dǎo)鼓勵企業(yè)積極承擔(dān)社會責(zé)任；國家應(yīng)當建立“一帶一路”專項基金為保障不足者提供補充保障的政策建議。但本文主要從理論層面進行分析，沒有對“一帶一路”沿線國家進行實踐檢驗，也沒有對海外勞工進行問卷調(diào)查或?qū)嵉卦L問等，只看到部分國家和地區(qū)的發(fā)展現(xiàn)狀，結(jié)論建議尚有待完善，在以后的相關(guān)研究中，應(yīng)通過設(shè)計科學(xué)合理的問卷進行改進。