如何建立和完善鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度

孫沛明

摘要：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為國(guó)家為社會(huì)公眾服務(wù)的基層連接點(diǎn)，其責(zé)任大、任務(wù)重，其管理水平高低與否直接關(guān)系著國(guó)家社會(huì)職能能否有效發(fā)揮，而影響管理水平的關(guān)鍵因素在于內(nèi)部控制制度的建立和完善。本文以鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的內(nèi)部控制制度為研究對(duì)象，在分析其在內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，提出具有針對(duì)性的強(qiáng)化措施，以期能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在健全風(fēng)險(xiǎn)管控、優(yōu)化資源配置、提升公眾形象、充分發(fā)揮其公共管理職能有所啟示。

關(guān)鍵詞：鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府；內(nèi)部控制；問(wèn)題；對(duì)策

一、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制概述

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬于行政事業(yè)單位范疇，因此其內(nèi)部控制適用于行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制定義、目標(biāo)和原則。行政事業(yè)單位內(nèi)部控制主要是指單位通過(guò)建立科學(xué)有效的內(nèi)部牽制機(jī)制和制度來(lái)確保單位能夠?qū)ψ陨淼母黜?xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行全面的防范和管控，從而實(shí)現(xiàn)預(yù)期管控目標(biāo)的過(guò)程。

內(nèi)部控制建立和實(shí)施的主要目標(biāo)在于保障單位戰(zhàn)略目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)、合理保證經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的合法合規(guī)、合理保證單位資產(chǎn)安全和使用有效、合理保證財(cái)務(wù)信息的準(zhǔn)確真實(shí)、有效防范舞弊和預(yù)防腐敗、并最終提高單位公共服務(wù)的有效性，一般在建立和實(shí)施過(guò)程中遵循重要性、全面性、適應(yīng)性和制衡性四大原則。

二、內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的積極意義

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府之所以要建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度，主要原因在于內(nèi)部控制對(duì)其整體管理水平的提升具有促進(jìn)意義，具體表現(xiàn)在：一是內(nèi)部控制制度能夠提高鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府履職水平，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的主要職責(zé)在于為人民群眾提供公共服務(wù)，而公共服務(wù)的效率和效果則影響著其職責(zé)的履行，內(nèi)部控制制度對(duì)單位的各項(xiàng)管理活動(dòng)的規(guī)范能夠有效提升其公共服務(wù)的效果和效率，從而客觀上促進(jìn)了其履行職責(zé)的水平；二是內(nèi)部控制制度能夠確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府財(cái)務(wù)相關(guān)信息的真實(shí)性和完整性，為預(yù)算考核和管理績(jī)效考評(píng)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，即內(nèi)部控制制度對(duì)于各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)和財(cái)務(wù)活動(dòng)的管控措施能夠保證鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府預(yù)算執(zhí)行數(shù)據(jù)的真實(shí)性，從而為預(yù)算考核和管理績(jī)效考評(píng)提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。

三、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

根據(jù)COSO框架和《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的相關(guān)理論和法規(guī)的要求，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施離不開(kāi)內(nèi)部控制環(huán)境、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、內(nèi)部控制活動(dòng)、信息和溝通以及監(jiān)督五要素。因此本文從五要素的角度來(lái)分析當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題：

（一）內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府作為基層的行政單位，受人員編制、業(yè)務(wù)素質(zhì)等各種因素的制約，其內(nèi)部控制環(huán)境普遍不夠完善，主要表現(xiàn)在管理層內(nèi)部控制的意識(shí)較為薄弱方面，即管理層的主要精力集中于發(fā)展經(jīng)濟(jì)和加快建設(shè)方面，認(rèn)為內(nèi)部控制屬于務(wù)虛的工作，對(duì)于加強(qiáng)單位內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施的積極性不高，從而造成內(nèi)部控制缺乏建立和實(shí)施的內(nèi)生動(dòng)力，客觀是導(dǎo)致了單位內(nèi)部控制環(huán)境不夠完善，內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施存在環(huán)境方面的阻礙因素。

（二）風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估缺位

在實(shí)際工作中，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的管理層多數(shù)會(huì)存在一種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)，即“單位主要是為社會(huì)和公共服務(wù)，因此不會(huì)存在風(fēng)險(xiǎn)”，這種錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)直接導(dǎo)致了單位在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方面的缺位：一是存在支付風(fēng)險(xiǎn)，即存在預(yù)算執(zhí)行和預(yù)算編制存在脫節(jié)現(xiàn)象，預(yù)算的約束力較差，存在不合規(guī)的支付方式，違規(guī)操作現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生；二是管理風(fēng)險(xiǎn)，在不違反上級(jí)部門(mén)相關(guān)文件的前提下，沒(méi)有制定相應(yīng)的適合自身的經(jīng)費(fèi)補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，特別是勞務(wù)費(fèi)、誤工補(bǔ)貼等財(cái)政檢查重點(diǎn)涉及較少；三是會(huì)計(jì)核算方面的風(fēng)險(xiǎn)，即在會(huì)計(jì)核算過(guò)程中業(yè)務(wù)部門(mén)和財(cái)務(wù)部門(mén)之間對(duì)相關(guān)經(jīng)濟(jì)事項(xiàng)的有效溝通較少，會(huì)計(jì)核算處理可能不能有效反映業(yè)務(wù)實(shí)質(zhì)。

（三）內(nèi)部控制活動(dòng)不夠嚴(yán)謹(jǐn)

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制活動(dòng)存在不夠嚴(yán)謹(jǐn)?shù)膯?wèn)題，主要表現(xiàn)在三個(gè)方面：一是不相容職務(wù)和崗位并未嚴(yán)格進(jìn)行分離，即單位沒(méi)有對(duì)所涉及的業(yè)務(wù)流程進(jìn)行全面細(xì)致的梳理，并針對(duì)出現(xiàn)錯(cuò)誤或者舞弊幾率較高的崗位和職務(wù)進(jìn)行分離制衡，存在交叉行使職權(quán)和混崗現(xiàn)象；二是對(duì)于授權(quán)審批的控制權(quán)限界定較為模糊，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府沒(méi)有在審批流程中細(xì)化具體人員的權(quán)限界限，從而導(dǎo)致在業(yè)務(wù)審批過(guò)程中，仍然存在“一把手決策”、“一支筆簽字”等越權(quán)審批現(xiàn)象；三是預(yù)算管理活動(dòng)較為薄弱，即預(yù)算在編制過(guò)程中多以上年度的資金實(shí)際使用情況為依據(jù)由財(cái)務(wù)部門(mén)進(jìn)行大致估算，缺乏全面性和科學(xué)性，在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中存在經(jīng)費(fèi)使用偏離預(yù)算的現(xiàn)象。

（四）信息與溝通方面不夠健全

當(dāng)前鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施過(guò)程中的一個(gè)較為明顯的短板就是信息與溝通機(jī)制不夠健全：一方面是單位內(nèi)部的溝通渠道不夠暢通，政府內(nèi)部在進(jìn)行上下級(jí)信息傳遞的過(guò)程中主要以公文為主，但是由于基層業(yè)務(wù)人員素質(zhì)差別較大，所以對(duì)于公文內(nèi)容的理解存在差異，在一定程度上阻礙了信息傳遞的及時(shí)性和準(zhǔn)確性；另一方面則是反舞弊機(jī)制的不健全，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府面臨的基建、工程等項(xiàng)目涉及的資金量較大，實(shí)踐中主要由各分管領(lǐng)導(dǎo)來(lái)抓，而財(cái)務(wù)人員主要負(fù)責(zé)核算，不直接參與，這樣容易造成財(cái)務(wù)人員對(duì)于項(xiàng)目進(jìn)度信息難以掌握，資金撥付與項(xiàng)目進(jìn)度難以有效確保一致，從而給舞弊提供了一定的機(jī)會(huì)。

（五）內(nèi)部控制制度缺乏有效的內(nèi)部評(píng)價(jià)監(jiān)督

內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)監(jiān)督主要有自我評(píng)價(jià)、內(nèi)部監(jiān)督和外部監(jiān)督三類，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制的評(píng)價(jià)監(jiān)督主要以上級(jí)部門(mén)的監(jiān)督檢查為主，而自我評(píng)價(jià)和內(nèi)部監(jiān)督基本上處于缺失狀態(tài)，出現(xiàn)這種情況的主要原因是受人員編制等因素影響，難以在單位內(nèi)部建立獨(dú)立性較強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)組織體系。

四、強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施的對(duì)策

如上文所述，正是因?yàn)猷l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在建立和實(shí)施內(nèi)部控制制度的過(guò)程中存在上述這些問(wèn)題，從而造成其在管理過(guò)程中經(jīng)常遇到一些難以解決的“瓶頸”問(wèn)題。筆者認(rèn)為可從以下幾個(gè)方面來(lái)強(qiáng)化鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部控制制度建設(shè)和實(shí)施：

（一）改善內(nèi)部控制的環(huán)境，減少內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施的阻礙

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要改善內(nèi)部控制的環(huán)境，減少內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施的阻礙，首先是單位管理層應(yīng)當(dāng)用行動(dòng)來(lái)提升對(duì)內(nèi)部控制的重視度，即一方面從自身做起，堅(jiān)決杜絕“一言堂”行為，同時(shí)可以采用與經(jīng)濟(jì)責(zé)任掛鉤的形式來(lái)明確管理層的內(nèi)部控制責(zé)任，從而為內(nèi)部控制制度的建立和實(shí)施創(chuàng)造一個(gè)良好的環(huán)境。

（二）對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估防范機(jī)制進(jìn)行完善

完善的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估防范機(jī)制是降低腐敗和舞弊行為的關(guān)鍵一環(huán)。要構(gòu)建高效的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估方法機(jī)制，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)著手對(duì)單位所涉及的各項(xiàng)業(yè)務(wù)進(jìn)行梳理，找出每項(xiàng)業(yè)務(wù)的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，并針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)制定相應(yīng)的防范策略和控制方案，如上文所述的支付業(yè)務(wù)、管理活動(dòng)和會(huì)計(jì)核算業(yè)務(wù)等存在的風(fēng)險(xiǎn)，并設(shè)立風(fēng)險(xiǎn)的識(shí)別、分析、評(píng)估和應(yīng)對(duì)的具體流程，規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和防范行為。

（三）細(xì)化內(nèi)部控制活動(dòng)

對(duì)于鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府來(lái)說(shuō)，其涉及的具體的內(nèi)部控制活動(dòng)較多，但是較容易出現(xiàn)問(wèn)題的主要是上文所分析的不相容職務(wù)和崗位的分離、授權(quán)審批的控制權(quán)限界定和預(yù)算管理三個(gè)方面。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府要想細(xì)化內(nèi)部控制活動(dòng)，須分別針對(duì)這三項(xiàng)控制活動(dòng)，分別制定較為完善的管控措施來(lái)對(duì)加以約束，防止因控制活動(dòng)不夠細(xì)化而產(chǎn)生管理風(fēng)險(xiǎn)，例如針對(duì)預(yù)算管理來(lái)說(shuō)，可分別在預(yù)算編制環(huán)節(jié)做好單位各部門(mén)的溝通，準(zhǔn)確把握預(yù)算資金的實(shí)質(zhì)內(nèi)容，而在預(yù)算執(zhí)行環(huán)節(jié)，可考慮在單位內(nèi)部建立執(zhí)行評(píng)價(jià)考核機(jī)制來(lái)提高預(yù)算執(zhí)行效率，防止超支行為的發(fā)生。

（四）做好信息和溝通工作

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)在單位內(nèi)部搭建多方面、多渠道、多層次的信息溝通交流平臺(tái)，例如可利用視頻會(huì)議、電子政務(wù)雙向交流系統(tǒng)等方式，而不單單是依賴公文傳遞信息，既提高了信息傳遞的時(shí)效性，同時(shí)也可以消除不必要的信息誤解和不理解，提高了信息傳遞的準(zhǔn)確性；同時(shí)在單位內(nèi)部建立舉報(bào)投訴制度，廣泛接受基層群眾的監(jiān)督，以防止各種舞弊行為的發(fā)生。

（五）完善內(nèi)部控制的內(nèi)部監(jiān)督體系

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)當(dāng)改變以往的被動(dòng)接受外部監(jiān)督的現(xiàn)象，而應(yīng)當(dāng)從內(nèi)部監(jiān)督體系的完善來(lái)提高內(nèi)部控制的有效性，即可以通過(guò)內(nèi)部控制的自我評(píng)價(jià)來(lái)及時(shí)發(fā)現(xiàn)內(nèi)部控制的缺陷并加以修正，降低風(fēng)險(xiǎn)發(fā)生的概率，有條件的單位也可以設(shè)立只對(duì)單位一把手負(fù)責(zé)的獨(dú)立性較強(qiáng)的內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)來(lái)對(duì)單位的內(nèi)部控制進(jìn)行監(jiān)督，進(jìn)而提高其有效性。

五、結(jié)束語(yǔ)

本文從內(nèi)部控制五要素的角度分析了當(dāng)前我國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府在內(nèi)部控制制度建立和實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題，并針對(duì)問(wèn)題提出了具體的強(qiáng)化和完善對(duì)策，以期能夠?qū)︵l(xiāng)鎮(zhèn)人民政府內(nèi)部管理水平的提升有所啟示。

參考文獻(xiàn)：

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[2]林葉.H鎮(zhèn)政府財(cái)務(wù)內(nèi)部控制研究[D].寧波大學(xué)，2017.06.

（作者單位：棗莊市山亭區(qū)財(cái)政局―徐莊鎮(zhèn)財(cái)政所）