加強(qiáng)內(nèi)部控制 健全“不能腐”機(jī)制

耿皓

“把權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子里”，建立健全“不能腐”的體制機(jī)制，是黨的十八大以來反腐敗斗爭(zhēng)的理論與實(shí)踐給予我們的一條重要啟示。我認(rèn)為，行政事業(yè)單位的內(nèi)部控制，就是關(guān)“權(quán)力”的“籠子”之一，對(duì)于建設(shè)“不能腐”的機(jī)制，有著極為重要的作用。本文以行政事業(yè)單位為例，從內(nèi)部控制和預(yù)防腐敗的關(guān)系、目前內(nèi)部控制及其預(yù)防腐敗機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)、加強(qiáng)內(nèi)部控制及其預(yù)防腐敗機(jī)制的建議等方面，談一些認(rèn)識(shí)。

一、內(nèi)部控制與“不能腐”的預(yù)防機(jī)制的關(guān)系

（一）內(nèi)部控制是建設(shè)“不能腐”的預(yù)防機(jī)制的重要舉措

開展反腐敗斗爭(zhēng)，不僅僅是為了打虎拍蠅，扼制腐敗勢(shì)頭，更是為了杜絕發(fā)生腐敗風(fēng)險(xiǎn)的可能性，教育保護(hù)廣大干部。這就需要三管齊下：在建立“不敢腐”的懲治機(jī)制、“不想腐”的教育機(jī)制的同時(shí)，建立“不能腐”的預(yù)防機(jī)制。而內(nèi)部控制，就是建設(shè)“不能腐”的預(yù)防機(jī)制一個(gè)重要舉措。

（二）內(nèi)部控制具有“不能腐”的預(yù)防機(jī)制的機(jī)理和作用

內(nèi)部控制之所以具有“不能腐”的預(yù)防機(jī)制，其機(jī)理就在于對(duì)單位的工作流程實(shí)行全程控制，包括事前防范環(huán)節(jié)、事中控制環(huán)節(jié)和事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，從而最大限度的防范腐敗風(fēng)險(xiǎn)。

在事前防范環(huán)節(jié)，建立完善的內(nèi)部控制制度體系，使整個(gè)工作流程做到程序有章可循，規(guī)范工作行為。按照內(nèi)部控制對(duì)職能分離、分權(quán)制衡的要求，合理設(shè)置相對(duì)獨(dú)立的職能部門及其工作崗位，明確各個(gè)部門和崗位的職責(zé)。在事中控制環(huán)節(jié)，通過帳面與實(shí)物的控制、庫(kù)存限額控制、設(shè)置不相容崗位等內(nèi)控措施，一方面，保障資金運(yùn)營(yíng)的安全性、完整性、合法性，另一方面，預(yù)防、制止經(jīng)濟(jì)腐敗風(fēng)險(xiǎn)的發(fā)生。在事后監(jiān)督環(huán)節(jié)，內(nèi)部審計(jì)監(jiān)督部門，在一個(gè)會(huì)計(jì)年度，或者一項(xiàng)重大經(jīng)濟(jì)活動(dòng)完成之后，按照審計(jì)監(jiān)督程序，及時(shí)的審計(jì)各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)活動(dòng)，就能及時(shí)發(fā)現(xiàn)工作流程中的漏洞和薄弱環(huán)節(jié)。

內(nèi)部控制的全程控制的機(jī)理，使其在發(fā)揮“不能腐”的預(yù)防機(jī)制上，具有兩大重要作用，一是從源頭上預(yù)防腐敗風(fēng)險(xiǎn)、防止腐敗行為的發(fā)生。二是教育保護(hù)廣大干部，使之客觀上不能腐敗，促使其保持清正廉潔。

二、目前內(nèi)部控制及其預(yù)防機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)

（一）內(nèi)控意識(shí)薄弱

單位內(nèi)部控制的建立實(shí)施及其預(yù)防機(jī)制的正常發(fā)揮，在主觀上，有賴于全員良好的內(nèi)控意識(shí)。而全員內(nèi)控意識(shí)薄弱，正是目前內(nèi)控制度執(zhí)行不力、其預(yù)防機(jī)制發(fā)揮得不充分的一個(gè)重要原因。

內(nèi)控意識(shí)薄弱，表現(xiàn)在兩個(gè)方面。一是單位領(lǐng)導(dǎo)內(nèi)控意識(shí)薄弱。不少事業(yè)單位的領(lǐng)導(dǎo)尤其是主要領(lǐng)導(dǎo)，缺乏內(nèi)控意識(shí)。在大部分內(nèi)部控制的培訓(xùn)會(huì)上，參加人員主要是各單位財(cái)務(wù)人員和審計(jì)人員，而對(duì)本單位內(nèi)控建設(shè)負(fù)主要責(zé)任的單位負(fù)責(zé)人卻很少參加。二是單位職工內(nèi)控意識(shí)薄弱。單位的其他員工更是認(rèn)為內(nèi)控是財(cái)務(wù)部門和審計(jì)部門的工作，與自己無關(guān)。這就使得財(cái)務(wù)人員和審計(jì)人員需要將內(nèi)控精神與要求向單位負(fù)責(zé)人匯報(bào)，與其他職能部門溝通，工作的力度與效果大大減弱。同時(shí)，在內(nèi)控制度建設(shè)和制度推行過程中，往往得不到有關(guān)職能部門和員工的理解和支持。造成了行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)和推行的困難。

（二）風(fēng)險(xiǎn)意識(shí)不強(qiáng)、制度執(zhí)行不到位

一些行政事業(yè)單位雖然制定了內(nèi)部控制制度，但是在執(zhí)行方面打了折扣，制度落實(shí)不到位。有些人片面認(rèn)為，行政事業(yè)單位是財(cái)政撥款單位，收支結(jié)余盈虧均由財(cái)政負(fù)責(zé)，不會(huì)發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。其實(shí)，行政事業(yè)單位和企業(yè)單位一樣，不僅面臨著風(fēng)險(xiǎn)，而且還面臨著腐敗風(fēng)險(xiǎn)。甚至是經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)與腐敗風(fēng)險(xiǎn)相互疊加，風(fēng)險(xiǎn)形勢(shì)更為復(fù)雜。

（三）內(nèi)審缺失或缺乏獨(dú)立性

一些單位至今未設(shè)置內(nèi)部審計(jì)部門（或內(nèi)部審計(jì)崗位），內(nèi)審職能缺失。有一些單位雖然設(shè)置了內(nèi)部審計(jì)部門，但是內(nèi)審部門并非單獨(dú)設(shè)立的，而是設(shè)置在財(cái)務(wù)部門之內(nèi)，內(nèi)審負(fù)責(zé)人及工作人員也是由財(cái)務(wù)部門負(fù)責(zé)人和財(cái)務(wù)人員兼任的，于是就形成了自已審計(jì)自已的情況。由于內(nèi)審缺失或者缺乏獨(dú)立性，大大削弱了內(nèi)控的權(quán)威性和公信力，增強(qiáng)了發(fā)生內(nèi)部控制風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)率。

（四）信息不公開，溝通不暢

一是信息不透明。一些單位以保密為借口，拒絕公開信息。于是，形成了真實(shí)信息被掩蓋，“小道消息”滿天飛的狀況，影響了單位的公信力。有些單位將涉及領(lǐng)導(dǎo)的信息信息都列入保密范圍，不僅不公開，更不許打聽。信息不公開不透明，不利于群眾對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的監(jiān)督。二是信息溝通渠道不暢。一方面，縱向溝通渠道不通暢。如不少單位沒有建立普通職工表達(dá)意見、反映情況的通道，普通干部職工的意見無法正常發(fā)表，下情難以上達(dá)。使得單位領(lǐng)導(dǎo)不能夠及時(shí)、全面的了解、掌握有關(guān)情況，難以發(fā)現(xiàn)問題的苗頭，不能及時(shí)采取措施來解決，使問題越來越嚴(yán)重。另一方面，橫向信息溝通不暢。比如，財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門不能定期核對(duì)資產(chǎn)的明細(xì)情況，可能導(dǎo)致長(zhǎng)期賬實(shí)不符而不能被及時(shí)發(fā)現(xiàn)；財(cái)務(wù)部門與業(yè)務(wù)部門不能及時(shí)就預(yù)算執(zhí)行情況進(jìn)行溝通，致使預(yù)算不能準(zhǔn)確執(zhí)行。

三、加強(qiáng)內(nèi)部控制及其預(yù)防機(jī)制的建議

（一）開展內(nèi)部控制建設(shè)宣傳與培訓(xùn)

首先，廣泛宣傳與重點(diǎn)培訓(xùn)應(yīng)相結(jié)合進(jìn)行，各有側(cè)重。宣傳主要側(cè)重行政事業(yè)單位的主要負(fù)責(zé)人。宣傳的重點(diǎn)主要包含兩部分：一是強(qiáng)調(diào)內(nèi)部控制工作的重要性和必要性；二是強(qiáng)調(diào)單位負(fù)責(zé)人是內(nèi)控工作的建立健全與有效實(shí)施的“第一責(zé)任人”；三是講解內(nèi)部控制的范圍及要點(diǎn)。通過這一層面的宣傳，可促使單位負(fù)責(zé)人對(duì)內(nèi)控工作充分重視并有基本的了解，這是整個(gè)內(nèi)控工作能夠順利開展及推行的根本。

培訓(xùn)工作應(yīng)針對(duì)各單位內(nèi)控工作的具體實(shí)施牽頭部門的負(fù)責(zé)人及經(jīng)辦人員開展。主要針對(duì)規(guī)范的解讀和對(duì)行政事業(yè)單位內(nèi)控建設(shè)實(shí)務(wù)的實(shí)際操作，重點(diǎn)針對(duì)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的確定，內(nèi)控自我評(píng)估報(bào)告的編制等內(nèi)容進(jìn)行講解，最終解決行政事業(yè)單位對(duì)內(nèi)部控制工作如何進(jìn)行的困惑。

（二）梳理現(xiàn)有的內(nèi)控制度，查漏補(bǔ)缺，健全完善

內(nèi)控制度之所以具有預(yù)防腐敗風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，就在于制度體系的健全完善，籠子嚴(yán)密，無懈可擊。因此，就需要按照《行政事業(yè)單位內(nèi)部控制規(guī)范（試行）》的要求，認(rèn)真疏理現(xiàn)有的內(nèi)部控制制度，查找有可能發(fā)生經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和腐敗風(fēng)險(xiǎn)的漏洞，加強(qiáng)防范措施和方法。

一方面，要防止“兩張皮”，做到“兩結(jié)合”。使內(nèi)控制度與業(yè)務(wù)工作相互結(jié)合，從而建立健全與本單位經(jīng)濟(jì)業(yè)務(wù)工作相結(jié)合的內(nèi)控管理制度體系，把內(nèi)部控制機(jī)制貫穿到各項(xiàng)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)之中，把權(quán)利關(guān)進(jìn)制度的籠子里。另一方面，要防止“開天窗”，做到全覆蓋。內(nèi)部控制制度體系應(yīng)該覆蓋單位所有崗位和業(yè)務(wù)流程，確保本單位的所有業(yè)務(wù)工作，每個(gè)業(yè)務(wù)工作環(huán)節(jié)，都能夠包括在內(nèi)部控制制度范圍之內(nèi)。

（三）建立必要的內(nèi)控審計(jì)體系

一是設(shè)立內(nèi)部獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。有條件的單位，應(yīng)當(dāng)設(shè)立獨(dú)立的審計(jì)機(jī)構(gòu)。由于涉及機(jī)構(gòu)和人員編制所限，單位確實(shí)不能設(shè)立內(nèi)審機(jī)構(gòu)的，可以設(shè)立獨(dú)立內(nèi)審崗位?；蛘邇?nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)與紀(jì)檢監(jiān)察部門合署辦公。內(nèi)部審計(jì)與財(cái)務(wù)部門，應(yīng)當(dāng)由不同的領(lǐng)導(dǎo)分管。最好由本單位主要負(fù)責(zé)人直接領(lǐng)導(dǎo)，向單位主要負(fù)責(zé)人報(bào)告工作。

二是要善于借力于外部審計(jì)機(jī)構(gòu)。特別是只設(shè)一個(gè)專職內(nèi)審崗位的單位，內(nèi)審人員借助外部審計(jì)機(jī)構(gòu)力量，可以有效彌補(bǔ)人手不夠的不足，內(nèi)審人員可以從審計(jì)的具體業(yè)務(wù)中解脫出來，專注于組織協(xié)調(diào)和審計(jì)結(jié)果的處理，提高審計(jì)工作的效率和效果。借助外部審計(jì)還可以提高內(nèi)部審計(jì)工作的獨(dú)立性，也有利于內(nèi)部審計(jì)機(jī)構(gòu)協(xié)調(diào)平衡好單位內(nèi)部各方面的關(guān)系。

（四）建立信息溝通環(huán)節(jié)的控制措施

一是建立內(nèi)部報(bào)告體系。其中管理報(bào)告可以按照單位的具體情況日?qǐng)?bào)、周報(bào)和月報(bào)的形式來設(shè)計(jì)。日?qǐng)?bào)反映領(lǐng)導(dǎo)和各部門每天的重要活動(dòng)，周報(bào)主要是單位領(lǐng)導(dǎo)的日程安排，月報(bào)反映單位和各部門每月的任務(wù)完成情況和下一月份的工作計(jì)劃。按時(shí)按程序逐級(jí)上報(bào)給單位領(lǐng)導(dǎo)。

二是橫向信息溝通體系，是部門之間和崗位之間的信息溝通體系。這類溝通體系在相關(guān)的會(huì)計(jì)制度中就有所要求，比如財(cái)務(wù)部門和資產(chǎn)管理部門之間要定期對(duì)賬，預(yù)算管理部門和業(yè)務(wù)部門之間要定期核對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況，還有出納和會(huì)計(jì)要定期核對(duì)現(xiàn)金和銀行存款等等，這些都屬于橫向信息溝通的范圍。通過設(shè)定相關(guān)的制度，明確橫向溝通的渠道、方式，確保各部門、各崗位之間信息暢通。

總之，我們只有從反腐倡廉的高度，來重新審視機(jī)關(guān)事業(yè)單位的內(nèi)部控制制度，才能進(jìn)一步提高對(duì)內(nèi)部控制制度本應(yīng)具有的“不能腐”機(jī)制的認(rèn)識(shí)，并且針對(duì)目前機(jī)關(guān)事業(yè)單位內(nèi)部控制及其防腐機(jī)制的薄弱環(huán)節(jié)，采取一系列得力措施，進(jìn)一步強(qiáng)化內(nèi)部控制制度的預(yù)防腐敗機(jī)制，更好的發(fā)揮預(yù)防腐敗風(fēng)險(xiǎn)和保護(hù)廣大干部的作用。

（作者單位：西安市市政工程質(zhì)量監(jiān)督站）