優(yōu)化人大特定問題調(diào)查委員會組成人員結(jié)構(gòu)的思考

戴激濤

一、問題的提出

近日，廣州公布“7·22”塔吊坍塌事故調(diào)查報告。經(jīng)調(diào)查后認定，2017年7月22日廣州市中交集團發(fā)生的建筑工地塔吊坍塌是一起較大的生產(chǎn)安全責任事故，造成7人死亡、2人重傷的嚴重后果。事故的直接原因是，頂升作業(yè)工人在塔吊本身存在安全隱患的情況下違規(guī)飲酒后作業(yè)。隨后，53名相關(guān)責任人被追責[1]。在實踐中，我國生產(chǎn)安全事故調(diào)查一般由政府組織，這種行政主導的監(jiān)督模式由于具有高效靈活的特點而被普遍采用[2]，但也可能導致行政機關(guān)“既是裁判員又是運動員”、調(diào)查結(jié)論公信力遭受民眾質(zhì)疑的結(jié)果[3]。根據(jù)社會主義憲法的民主監(jiān)督原則，由人大主導的特定問題調(diào)查顯然更具權(quán)威性和中立性，更能體現(xiàn)人民當家作主的精神。那么，究竟是什么原因?qū)е氯舜筝^少運用特定問題調(diào)查這一監(jiān)督方式呢？本文試從特定問題調(diào)查委員會組成人員結(jié)構(gòu)的視角進行分析，探討優(yōu)化人大特定問題調(diào)查委員會人員構(gòu)成的可能路徑。

二、人大特定問題調(diào)查委員會的人員組成：規(guī)范與實踐

雖然我國憲法對全國人大及其常委會組織特定問題調(diào)查進行了明確規(guī)定，但迄今為止，全國人大及其常委會從未組織過特定問題調(diào)查委員會，使得憲法第七十一條長期處于“沉睡狀態(tài)”。這一方面是由于憲法未對特定問題調(diào)查的適用范圍、調(diào)查程序等進行具體規(guī)定，導致實踐中可操作性不強；另一方面的原因是，全國人大及其常委會組織特定問題調(diào)查委員會為憲法所明確規(guī)定，彰顯了特定問題調(diào)查作為一項獨立的憲法權(quán)力之屬性，加之調(diào)查本身具有的權(quán)威性和嚴肅性，使得調(diào)查結(jié)果必然會在國內(nèi)外產(chǎn)生重大影響。這就要求全國人大及其常委會在啟動特定問題調(diào)查時必須特別慎重，首先必須窮盡其他調(diào)查措施?！坝腥苏f，全國人大及其常委會未組織過特定問題調(diào)查，‘可稱為立法權(quán)不作為‘是國家最高權(quán)力機關(guān)的不作為。這是錯誤的，是對我國人民代表大會制度的無知，是對我國當代政治的無知。”[4]由此可見，我國人大特定問題調(diào)查制度的獨特性，內(nèi)在要求調(diào)查委員會組成人員必須具備法定的資質(zhì)和條件，但目前并沒有一部統(tǒng)一的法律對特定問題調(diào)查委員會的人員組成進行明確規(guī)定，涉及人大特定問題調(diào)查委員會組成人員任職條件的法律規(guī)定主要有《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》《監(jiān)督法》《代表法》及《地方組織法》等，從這些法律的相關(guān)規(guī)定可以看出，人大特定問題調(diào)查委員會組成人員至少應具備以下基本條件。

第一，特定問題調(diào)查委員會組成人員必須是人大常委會組成人員或人大代表?！度珖舜笞h事規(guī)則》第四十六條規(guī)定，特定問題調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員若干人和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請大會全體會議通過?！侗O(jiān)督法》第四十一條規(guī)定，特定問題調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由委員長會議或者主任會議在本級人民代表大會常務委員會組成人員和本級人民代表大會代表中提名，提請常務委員會審議通過?！兜胤浇M織法》第五十二條規(guī)定，特定問題調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過。由此可見，特定問題調(diào)查委員會組成人員不得少于3人，且只能是人大常委會組成人員或本級人大代表。至于調(diào)查委員會組成人員的人數(shù)是否應當是單數(shù)，是否應有人數(shù)的限定，法律沒有明確規(guī)定。在各地人大開展特定問題調(diào)查的實踐中，調(diào)查委員會組成人員一般由本級人大常委會組成人員和本級人大代表組成，這是特定問題調(diào)查委員會的法定主體。各地人大根據(jù)所要調(diào)查的問題的具體情況自主決定調(diào)查委員會組成人員的人數(shù)，一般來說都超過3人，如江西省人大常委會在2016年開展的針對小作坊和食品攤販展開的特定問題調(diào)查，特定問題調(diào)查委員會的組成人員共47人，其中包括省人大常委會組成人員和省人大有關(guān)委員會中具有省人大代表身份的25人，來自7個設區(qū)市的省人大代表22人[5]。質(zhì)言之，人大特定問題調(diào)查委員會組成人員任職資格的法定性和嚴肅性，充分體現(xiàn)了人民代表大會制度作為我國人民當家作主的根本途徑和最高實現(xiàn)形式的優(yōu)越性，彰顯了人民代表大會制度在推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化中的重要功效。

第二，特定問題調(diào)查委員會組成人員產(chǎn)生程序法定。《全國人大議事規(guī)則》第四十六條規(guī)定，經(jīng)由全國人大主席團、3個以上的代表團或者十分之一以上代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。調(diào)查委員會組成人員的人選由主席團臨時在人大代表中提名，提請大會全體會議通過而產(chǎn)生。根據(jù)《全國人大常委會議事規(guī)則》第二十一條的規(guī)定，全國人大常委會在需要組織特定問題調(diào)查委員會時，調(diào)查委員會組成人員也是臨時提出的，由常委會全體會議表決通過?！兜胤浇M織法》第五十二條規(guī)定，調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員組成，由主任會議在常務委員會組成人員和其他代表中提名，提請全體會議通過。由此可見，盡管特定問題調(diào)查委員會組成人員具有臨時產(chǎn)生的特點，但這并不影響其身份的權(quán)威性與嚴肅性，調(diào)查委員會組成人員的產(chǎn)生必須嚴格依據(jù)相關(guān)法律的規(guī)定，經(jīng)由法定程序?qū)徸h通過后才能取得任職資格。一般來說，調(diào)查委員會組成人員必須通過人大代表全體會議或人大常委會全體會議通過才能產(chǎn)生。

第三，特定問題調(diào)查委員會臨時聘請的專家不是調(diào)查委員會的法定主體。由于我國人大代表實行兼職制，在開展對某些特定問題的調(diào)查時，不可避免地會遇到和人大代表本職工作不相關(guān)或者關(guān)聯(lián)度不高的問題，因此，人大及其常委會在組織特定問題調(diào)查委員會時，有權(quán)根據(jù)工作需要和實際情況聘請相關(guān)領(lǐng)域的專家。如《全國人大議事規(guī)則》第四十六條和《監(jiān)督法》第四十一條均規(guī)定了調(diào)查委員會可以聘請有關(guān)專家參加調(diào)查工作。值得注意的是，這些專家并不是調(diào)查委員會的法定組成人員，他們在調(diào)查中屬于其他工作人員的身份，其主要職責是參與和協(xié)助調(diào)查工作。正是由于其身份的不同，參與調(diào)查的專家行使的法定權(quán)限和承擔的具體責任與調(diào)查委員會組成人員是不一樣的。

第四，特定問題調(diào)查委員會人員實行回避制度。為了保證調(diào)查的公正性和客觀性，特定問題調(diào)查委員會組成人員應實行回避制度，即與調(diào)查問題存在利害關(guān)系的調(diào)查委員會組成人員不得參與對特定問題的調(diào)查?！侗O(jiān)督法》第四十一條規(guī)定，與調(diào)查的問題有利害關(guān)系的常委會組成人員和其他人員不得參加調(diào)查委員會。這里的“其他人員”應進行擴大解釋，包括人大代表和可能被聘請參加調(diào)查工作的有關(guān)專家。至于在調(diào)查過程中，參與調(diào)查的其他工作人員是否也應回避，法律并無明確規(guī)定。一般說來，參與調(diào)查的其他工作人員也會實質(zhì)性地參與調(diào)查，對于調(diào)查結(jié)論和調(diào)查報告的形成也發(fā)揮了重要作用，因此，與調(diào)查問題存在利害關(guān)系的工作人員，同樣應當實行回避制度，不得參加與調(diào)查相關(guān)的所有工作。

此外，在我國各地人大制定的地方性法規(guī)中，對特定問題調(diào)查委員會組成人員的規(guī)定也大多參照了《全國人大議事規(guī)則》《全國人大常委會議事規(guī)則》《監(jiān)督法》及《地方組織法》等的規(guī)定，對調(diào)查委員會組成人員的任職條件、產(chǎn)生程序、專家聘請及回避制度等均進行了明確規(guī)定。如前述廣州發(fā)生的“7·22”塔吊坍塌事故所在的海珠區(qū)，《海珠區(qū)人大議事規(guī)則》第三十四條就明確規(guī)定，代表大會會議期間，主席團或者十分之一以上代表聯(lián)名，可以提議組織關(guān)于特定問題的調(diào)查委員會，由主席團提請大會全體會議決定。第三十五條規(guī)定，調(diào)查委員會由主任委員、副主任委員和委員若干人組成，由主席團在代表中提名，提請全體會議通過。調(diào)查委員會可以聘請專家參加調(diào)查工作。這些規(guī)定使各地人大在組織特定問題調(diào)查時有法可依、有章可循，為調(diào)查工作的順利開展提供了規(guī)范依據(jù)和組織保障。但在實踐層面，要進一步推動人大有效行使特定問題調(diào)查權(quán)，充分發(fā)揮特定問題調(diào)查的監(jiān)督作用和維護公民知情權(quán)的制度優(yōu)勢，首先可以從優(yōu)化特定問題調(diào)查委員會組成人員結(jié)構(gòu)開始，對特定問題調(diào)查制度進行完善。

三、特定問題調(diào)查委員會組成人員結(jié)構(gòu)之優(yōu)化：借鑒與啟示

由于特定問題調(diào)查是國家權(quán)力機關(guān)的一項重要職權(quán)，因而，對于特定問題調(diào)查委員會組成人員的規(guī)定具有鮮明的法定性和權(quán)威性。但由于調(diào)查委員會組成人員的身份限定，只能是人大常委會組成人員和人大代表，而民選代表可能存在專業(yè)性不足及承擔著繁重的本職工作等限制，使得實踐中人大較少運用這一監(jiān)督方式，導致人大特定問題調(diào)查的制度功能難以實現(xiàn)，法律定位與現(xiàn)實運作存在較大落差。那么，如何從優(yōu)化特定問題調(diào)查委員會組成人員結(jié)構(gòu)的角度，完善人大特定問題調(diào)查制度呢？通過考察域外憲法對代議機關(guān)調(diào)查委員會組成人員的規(guī)定，或許可以為我們優(yōu)化特定問題調(diào)查委員會人員結(jié)構(gòu)提供些許借鑒和啟示。

一方面，堅持黨的領(lǐng)導是人大開展特定問題調(diào)查工作的基本原則。現(xiàn)代國家的政治生活，很大程度上是以政黨為中心而展開的?！罢h制度在規(guī)范政黨的地位、功能與運行的同時，也深刻影響著國家政治生活的全局?！盵6]2018年3月11日通過的我國現(xiàn)行憲法第五次修正案明確規(guī)定，中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，“黨的領(lǐng)導是人民當家作主和依法治國的根本保證，人民當家作主是社會主義民主政治的本質(zhì)特征，依法治國是黨領(lǐng)導人民治理國家的基本方式，三者統(tǒng)一于我國社會主義民主政治偉大實踐。”[7]實踐也證明，只有在黨的領(lǐng)導下，人大開展特定問題調(diào)查工作才能保證正確的政治方向，才能真正以人民利益為中心解決各種社會問題。因此，在優(yōu)化特定問題調(diào)查委員會的人員組成結(jié)構(gòu)時，首先應堅持黨的領(lǐng)導，參與特定問題調(diào)查的組成人員應有適當比例的黨員名額。這一點在域外憲法對代議機關(guān)調(diào)查委員會的人員規(guī)定中也可以得到體現(xiàn)，如《葡萄牙憲法》第一百七十八條規(guī)定：“共和國議會依照議事規(guī)則設立各委員會，并可成立調(diào)查委員會或其他專門委員會。各委員會應按照各政黨在共和國議會中的議席比例組成?！薄锻炼涔埠蛧鴳椃ā返谝话贄l規(guī)定：“土耳其大國民議會決定進行調(diào)查時，應按照各政黨議席比例組成由15人構(gòu)成的調(diào)查委員會。委員會人選由各政黨按分配的委員會名額推薦3倍人數(shù)的候選人，然后從各自的候選人中通過抽簽的方式?jīng)Q定參與調(diào)查委員會的人選。”因此，優(yōu)化人大特定問題調(diào)查委員會組成人員的結(jié)構(gòu)，應充分結(jié)合我國政黨制度的特點，始終堅持和加強黨的全面領(lǐng)導，體現(xiàn)我國社會主義民主政治的特色和優(yōu)勢。

另一方面，優(yōu)化特定問題調(diào)查委員會組成人員應遵循法治原則，逐步改革和完善特定問題調(diào)查委員會人員的產(chǎn)生機制、專家選聘機制等具體程序。由于特定問題調(diào)查委員會是人大在調(diào)查特定問題時成立的臨時性組織，調(diào)查人員也相應地存在臨時性和變動性等特點，加之“特定問題”可能具有專業(yè)性和專門性特點，要求調(diào)查委員會組成人員對要調(diào)查的問題具備相關(guān)的知識背景、業(yè)務素養(yǎng)和調(diào)查能力，方能高效高質(zhì)地完成調(diào)查任務。為此，建議由人大主席團或人大常委會根據(jù)所要調(diào)查的問題，結(jié)合實際情況指定相關(guān)人大常委會組成人員或人大代表擔任調(diào)查委員會組成人員，并通過法定程序表決通過即取得調(diào)查委員會組成人員的資格。此外，人大還可以建立“特定問題調(diào)查專家?guī)臁保幸庠竻⑴c人大特定問題調(diào)查的專家可以自愿參加并提供相關(guān)材料，在特定問題調(diào)查委員會成立后由集體討論后選聘。這樣既可以提高調(diào)查委員會的工作效率，也可以充分發(fā)揮參與調(diào)查專家的優(yōu)勢。《冰島共和國憲法》第三十九條規(guī)定：“冰島議會可以指定其議員組成調(diào)查委員會，以調(diào)查涉及公共利益的特定事項?！薄犊仆貒鴳椃ā返谝话僖皇臈l規(guī)定：“國民議會在任何時候均有權(quán)成立調(diào)查委員會，或者委任一位或多位議員調(diào)查議會職權(quán)范圍內(nèi)的任何內(nèi)部事務，各位大臣和所有國家官員有義務提交需要由其提供的證明、文件和報告?！薄稙蹩颂m憲法》第一百一十一條規(guī)定：“為了進行調(diào)查，烏克蘭最高拉達可以成立專門的臨時調(diào)查委員會。該委員會的組成人員中，可以包括專門的檢察長和專門的偵查員?！毙枰獜娬{(diào)的是，通過人大指定產(chǎn)生的特定問題調(diào)查委員會組成人員依然必須符合法治原則，在任職資格、行使權(quán)限、履行職責、調(diào)查回避等方面均須符合法律的相關(guān)規(guī)定。同時，為保證調(diào)查的客觀性和公正性，人大應及時公開特定問題調(diào)查組人員名單，并要求參與調(diào)查的專家簽署無利害關(guān)系承諾書，接受民眾監(jiān)督，更好地解決民眾所關(guān)心的社會問題。

注釋：

[1]周羽：《廣州公布“塔吊坍塌致7死”事故調(diào)查報告：53人被追責》，載央廣網(wǎng)，http：//china.cnr.cn/ygxw/20180420/t20180420_524206061.shtml。

[2]如國務院組織的對2011年“7·23”甬溫線特別重大鐵路交通事故的調(diào)查，對2013年山東“5·20”特別重大爆炸事故的調(diào)查，對2016年湖南郴州“6·26”特別重大事故的調(diào)查，及各地政府對當?shù)刂卮笫鹿屎蜕鐣录恼{(diào)查，等等。

[3]王心禾：《事故調(diào)查為何頻遭質(zhì)疑》，載《檢察日報》2013年1月23日。

[4]陳寒楓：《發(fā)揮人大及其常委會特定問題調(diào)查在監(jiān)督中的作用》，載《人大研究》2008年第10期。

[5]方頡林等：《地方人大常委會特定問題調(diào)查制度研究》，載《人大研究》2017年第2期。

[6]林尚立：《政黨、政黨制度與現(xiàn)代國家——對中國政黨制度的理論反思》，載《中國延安干部學院學報》2009年第5期。

[7]人民日報評論員：《堅持黨的領(lǐng)導人民當家作主依法治國有機統(tǒng)一》，載《人民日報》2018年3月14日。

（作者單位：廣東財經(jīng)大學法治與經(jīng)濟發(fā)展研究所。本文為2017年度教育部人文社會科學研究青年基金項目“人大特定問題調(diào)查制度研究”〔批準號17YJC820005〕的階段性成果）