人大立法工作的“兩個(gè)規(guī)范”探析

翟峰

根據(jù)中共中央的要求和立法法的有關(guān)規(guī)定，圍繞“提高立法質(zhì)量”這個(gè)關(guān)鍵，全國(guó)人大常委會(huì)辦公廳于近期發(fā)布了《關(guān)于立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢的工作規(guī)范》和《關(guān)于爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范》（以下簡(jiǎn)稱“兩個(gè)規(guī)范”）。

“兩個(gè)規(guī)范”是全國(guó)人大常委會(huì)首次發(fā)布的有關(guān)立法工作的規(guī)范。鑒于此，筆者特就該“兩個(gè)規(guī)范”出臺(tái)的重要意義，以及對(duì)“兩個(gè)規(guī)范”何以綜合運(yùn)用、何以延伸運(yùn)用等問題作一必要探析。

關(guān)于出臺(tái)“兩個(gè)規(guī)范”的“重要意義”

2015年3月以來，為適應(yīng)立法法修改后地方立法主體增加的新形勢(shì)，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)在堅(jiān)持科學(xué)立法、民主立法的基礎(chǔ)上，提出了“依法立法”的新要求。而這個(gè)“依法立法”新要求的核心點(diǎn)，即在于依據(jù)中共中央的有關(guān)要求和立法法的有關(guān)規(guī)定，緊緊圍繞“提高立法質(zhì)量”這個(gè)關(guān)鍵，制定出有利增強(qiáng)立法的針對(duì)性、及時(shí)性、系統(tǒng)性、可操作性的涉及立法中的重大利益調(diào)整論證咨詢工作和爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估工作的有關(guān)規(guī)范性的法律文獻(xiàn)。

在這樣的背景下，經(jīng)過十二屆全國(guó)人大常委會(huì)近幾年來的不懈努力，終于在2017年12月28日，由本屆全國(guó)人大常委會(huì)首次對(duì)外公開發(fā)布了立法工作兩個(gè)重要的“規(guī)范”。

因“兩個(gè)規(guī)范”主要立足于對(duì)我國(guó)現(xiàn)行立法機(jī)制的補(bǔ)充、改進(jìn)和完善，其目的即在于更好地發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用， 更好地發(fā)揮社會(huì)力量在立法中的積極作用， 更好地努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民的意志、得到人民的擁護(hù)，因而“兩個(gè)規(guī)范”不僅反映了立法工作的自身特點(diǎn)和規(guī)律、反映了時(shí)代的要求、反映了黨和國(guó)家事業(yè)發(fā)展的要求，而且反映了憲法精神、反映了人民意志、反映了科學(xué)立法的本質(zhì)要求。

正因“兩個(gè)規(guī)范”的上述重大現(xiàn)實(shí)意義所在，因而其“健全立法起草、論證、咨詢、評(píng)估、協(xié)調(diào)、審議等工作機(jī)制，發(fā)揮人大在立法工作中的主導(dǎo)作用，發(fā)揮社會(huì)力量在立法工作中的積極作用，深入推進(jìn)科學(xué)立法、民主立法、依法立法，努力使每一項(xiàng)立法都符合憲法精神、反映人民意志、得到人民擁護(hù)”之目的性非常明確，而其出臺(tái)后的規(guī)范立法之意義，至少在如下三方面得以充分顯現(xiàn)——

其一，有利更好地堅(jiān)持立法問題導(dǎo)向，及時(shí)妥善解決和處理立法中遇到的重大利益調(diào)整問題和爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)，以期進(jìn)一步提高立法質(zhì)量和效率，避免立法決策失當(dāng)、失準(zhǔn)和久拖不決。

其二，有利更好地堅(jiān)持多年來立法工作中在立項(xiàng)、起草、審議等環(huán)節(jié)形成的有益做法，并結(jié)合新形勢(shì)下加強(qiáng)和改進(jìn)立法工作的需要，以期進(jìn)一步提高立法工作中的論證、咨詢、評(píng)估等環(huán)節(jié)的成效。

其三，有利更好地堅(jiān)持多年來立法工作中積極運(yùn)用專門、專業(yè)、技術(shù)等方面的力量和科學(xué)規(guī)范的方法，以期進(jìn)一步擴(kuò)大公民有序參與立法途徑，暢通多種立法訴求表達(dá)和反映渠道，著力提高立法的精準(zhǔn)性和有效性，并以期進(jìn)一步能夠達(dá)到更好地發(fā)揮立法機(jī)關(guān)在表達(dá)、平衡、調(diào)整社會(huì)利益方面重要作用之目的。

關(guān)于“兩個(gè)規(guī)范”何以“綜合運(yùn)用”的問題

依據(jù)此前全國(guó)人大常委會(huì)法工委相關(guān)負(fù)責(zé)人就“兩個(gè)規(guī)范”在“某種情況下可以同時(shí)綜合運(yùn)用”而“并不矛盾”的這個(gè)“答案”方向來解讀，“兩個(gè)規(guī)范”之間確實(shí)既有聯(lián)系，又有運(yùn)用時(shí)的階段性的不同。為何這樣說呢？

其一，因?yàn)椤跋啾容^而言，涉及重大利益調(diào)整論證咨詢的范圍更為廣泛”。例如，在法律（法規(guī)）的起草階段，有關(guān)部門即可進(jìn)行論證咨詢了。然而，只有當(dāng)法律（法規(guī)）草案被列入具有立法權(quán)的人大常委會(huì)會(huì)議議程并滿足一定條件時(shí)，才會(huì)對(duì)其進(jìn)行第三方評(píng)估。

其二，因?yàn)椤皟蓚€(gè)規(guī)范在工作形式和程序上不同”。比如，引入第三方評(píng)估，既要正式簽訂合同，提出評(píng)估方案，又要報(bào)批。

其三，因?yàn)椤皟蓚€(gè)規(guī)范適用事項(xiàng)的范圍不同”。例如，第三方評(píng)估主要是在重要立法事項(xiàng)出現(xiàn)較大爭(zhēng)議的情況時(shí)才可能進(jìn)行，而對(duì)于重大利益調(diào)整論證咨詢，此時(shí)可能其爭(zhēng)議并不大。

其四，因?yàn)椤皟蓚€(gè)規(guī)范在一些具體工作方法上不同”。例如，立法時(shí)的第三方評(píng)估，可能需要第三方通過運(yùn)用諸如系統(tǒng)分析、抽樣調(diào)查、相關(guān)立法比較分析、成本效益分析等一些比較專業(yè)、科學(xué)、規(guī)范的方法展開，故其系統(tǒng)性、規(guī)范性、技術(shù)性皆較強(qiáng)。相對(duì)而言，論證咨詢的要求則并非有這么嚴(yán)格，故而其相關(guān)專家、學(xué)者皆可根據(jù)自己的立法工作經(jīng)驗(yàn)提出相關(guān)可行性的建議或意見，以此助推其進(jìn)行。

根據(jù)上述四條“兩個(gè)規(guī)范”在“某種情況下可以同時(shí)綜合運(yùn)用”而“并不矛盾”的這個(gè)原則“答案”，我們則可對(duì)“第三方評(píng)估”和“論證咨詢”的“綜合運(yùn)用”問題分別作如下解讀——

一是按“第三方評(píng)估”的工作規(guī)范之規(guī)定

若對(duì)重大立法事項(xiàng)的法律（法規(guī)）草案調(diào)整范圍、法律（法規(guī)）草案提出的主要制度暨重要規(guī)范的必要性和可行性、法律（法規(guī)）草案對(duì)自然人法人和非法人組織權(quán)利義務(wù)關(guān)系的重大調(diào)整、重要法律（法規(guī)）概念的含義，以及法律（法規(guī)）草案中的其他重要問題等有較大爭(zhēng)議的，即可引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范。

委托第三方開展評(píng)估，則可采用定向委托、招標(biāo)等方式進(jìn)行委托。而選擇第三方時(shí)，即應(yīng)做到公開、透明，并與受委托的第三方簽訂委托協(xié)議之后，再提出具體的委托事項(xiàng)和要求。

若委托方根據(jù)工作需要，即可將委托事項(xiàng)委托給一個(gè)至三個(gè)第三方進(jìn)行評(píng)估。若委托第三方開展評(píng)估的，既可根據(jù)評(píng)估任務(wù)工作量和難易程度等情況合理確定評(píng)估經(jīng)費(fèi)并在其委托協(xié)議中作出具體規(guī)定，又可根據(jù)委托事項(xiàng)的具體情況，選擇高等院校、科研機(jī)構(gòu)、專業(yè)智庫等單位作為接受委托的第三方。

若第三方開展評(píng)估工作，即應(yīng)做到客觀、獨(dú)立、公正，不得進(jìn)行可能影響評(píng)估客觀性、獨(dú)立性、公正性的活動(dòng)，不得弄虛作假和抄襲剽竊；若有違規(guī)違約行為經(jīng)查證屬實(shí)的，委托方即可根據(jù)情況，采取要求改正、取消委托等辦法處理。

若第三方開展評(píng)估工作，不僅須明確應(yīng)在哪些工作環(huán)節(jié)開展，而且須明確其引入第三方評(píng)估的方式、方法及工作程序。

若第三方開展評(píng)估工作，即應(yīng)做到只有在法律（法規(guī)）草案列入人大常委會(huì)會(huì)議議程之后，才可引入第三方評(píng)估。

若委托第三方開展評(píng)估工作，即應(yīng)做到應(yīng)由人大常委會(huì)法工委根據(jù)工作需要，提出擬評(píng)估事項(xiàng)，經(jīng)征求人大有關(guān)專委會(huì)、常委會(huì)有關(guān)工委會(huì)的意見之后，再報(bào)請(qǐng)人大常委會(huì)領(lǐng)導(dǎo)批準(zhǔn)。這也就是說，人大常委會(huì)法工委既可承擔(dān)開展第三方評(píng)估的具體工作，又可作為第三方評(píng)估工作的委托方，委托第三方開展立法后評(píng)估工作。

二是按“論證咨詢”的工作規(guī)范之規(guī)定

如從“論證咨詢”的工作環(huán)節(jié)來看， 即應(yīng)在法律（法規(guī)）草案起草和審議修改過程中，對(duì)其法律（法規(guī)）草案涉及重大利益調(diào)整事項(xiàng)的，即應(yīng)進(jìn)行該項(xiàng)工作。

若從“論證咨詢”的具體工作方式來看， 凡是在法律（法規(guī)）草案起草中涉及重大利益調(diào)整的，皆應(yīng)由承擔(dān)牽頭起草工作任務(wù)的部門或單位組織開展論證咨詢的具體工作；而對(duì)于已列入人大常委會(huì)會(huì)議議程的法律（法規(guī)）草案涉及重大利益調(diào)整的，則應(yīng)由人大常委會(huì)法工委組織開展論證咨詢的具體工作；而其開展論證的咨詢工作，則可委托第三方，根據(jù)法律（法規(guī)）草案所涉事項(xiàng)的具體情況，通過采取論證會(huì)、聽證會(huì)、委托研究、咨詢等形式進(jìn)行。

若從“論證咨詢”的具體工作范圍來看，即應(yīng)明確“規(guī)范立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢工作的范圍”共有“涉及自然人、法人和非法人組織間權(quán)利義務(wù)關(guān)系重大調(diào)整的；涉及社會(huì)公眾普遍關(guān)注的熱點(diǎn)難點(diǎn)問題和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展遇到突出矛盾的；涉及有不同利益訴求群體之間的重大利益調(diào)整的；涉及減損公民、法人和非法人組織權(quán)利或者增加其義務(wù)，對(duì)社會(huì)公眾有重要影響的；需要進(jìn)行專題論證咨詢的其他重大利益調(diào)整事項(xiàng)”這五項(xiàng)。也就是說，該五項(xiàng)“論證咨詢”的具體工作范圍，既屬“重大利益調(diào)整、需要進(jìn)行論證咨詢”的范圍，又屬應(yīng)當(dāng)“廣泛深入聽取有關(guān)方面意見和建議”之范圍。

關(guān)于“兩個(gè)規(guī)范”何以“延伸運(yùn)用”的問題

雖然，目前“兩個(gè)規(guī)范”暫時(shí)針對(duì)的還僅是國(guó)家法律，暫不涉及國(guó)家行政法規(guī)和各省域范疇的地方性法規(guī)。而其工作層面，目前亦僅限于全國(guó)人大及其常委會(huì)，還暫不涉及具有地方立法權(quán)或部分地方立法權(quán)的各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)。

然而，“兩個(gè)規(guī)范”的相關(guān)工作，無論是對(duì)目前還是對(duì)今后具有地方立法權(quán)或部分地方立法權(quán)的各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)來說，皆應(yīng)是不得不面對(duì)的規(guī)范地方立法的重要工作。

事實(shí)上，不少地方人大常委會(huì)已在延伸并踐行該“兩個(gè)規(guī)范”中與“第三方評(píng)估”有關(guān)的工作了。例如，重慶市人大常委會(huì)近年來根據(jù)新立法法的有關(guān)規(guī)定，在細(xì)化人大及其常委會(huì)立法權(quán)限和程序、優(yōu)化立法規(guī)劃和立法計(jì)劃的編制流程、強(qiáng)化科學(xué)立法、民主立法、依法立法的制度保障的基礎(chǔ)上，為彌補(bǔ)近年修訂的《重慶市地方立法條例》對(duì)爭(zhēng)議較大的立法事項(xiàng)的評(píng)估規(guī)定尚缺具體操作程序之不足，即通過有序開展立法協(xié)商，從第三方評(píng)估制度應(yīng)當(dāng)包含的評(píng)估范圍、評(píng)估工作啟動(dòng)、評(píng)估機(jī)構(gòu)資質(zhì)、選擇評(píng)估機(jī)構(gòu)、制訂評(píng)估方案、評(píng)估報(bào)告內(nèi)容、評(píng)估報(bào)告的驗(yàn)收和交付、評(píng)估成果應(yīng)用等方面，對(duì)其地方立法中涉及爭(zhēng)議較大的重要事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的工作規(guī)范問題，進(jìn)行了積極的探索和踐行。

廣州市人大常委會(huì)早在2015年，即圍繞充分發(fā)揮人大及其常委會(huì)在立法工作中的主導(dǎo)作用和切實(shí)提高地方立法質(zhì)量的這個(gè)主題，結(jié)合完善人大主導(dǎo)立法工作的機(jī)制和程序、健全立法專家?guī)?、加快建立基層立法?lián)系點(diǎn)、積極開展立法協(xié)商等基礎(chǔ)性工作，對(duì)爭(zhēng)議較大的重要立法事項(xiàng)引入第三方評(píng)估的規(guī)范工作也進(jìn)行了積極探索和踐行。

還有山西、安徽等省級(jí)人大常委會(huì)和烏魯木齊、淮南等市級(jí)人大常委會(huì)，近年皆針對(duì)其立法過程中所形成的部門之間爭(zhēng)議較大的重要事項(xiàng)引入了第三方評(píng)估，并都取得了不錯(cuò)的地方立法成效。

正因如此，筆者認(rèn)為，將“立法中爭(zhēng)議較大的重要事項(xiàng)引入第三方評(píng)估”，延伸到地方人大不僅很有必要，而且從我國(guó)未來立法工作主要面臨的并非是大量新法的制定，而是大量法律法規(guī)的廢、改工作這個(gè)角度來看，作為“二次立法”的立法后評(píng)估，尤其是將第三方評(píng)估引入立法后評(píng)估，勢(shì)必成為我國(guó)各級(jí)人大未來立法工作的重心。

而對(duì)于“兩個(gè)規(guī)范”中的立法中涉及的重大利益調(diào)整論證咨詢工作，雖目前還未像“引入第三方評(píng)估”那樣，得以在部分有地方立法權(quán)的地方人大常委會(huì)展開和踐行，但其工作的重要性，已得到不少具有地方立法權(quán)的地方人大常委會(huì)的高度重視和積極探索。

由于該項(xiàng)工作無論是對(duì)目前還是對(duì)今后具有地方立法權(quán)或部分地方立法權(quán)的各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)來說，同樣皆應(yīng)是不得不面對(duì)的規(guī)范地方立法的重要工作，所以具有地方立法權(quán)的地方人大常委會(huì)重視和探索該項(xiàng)工作，確實(shí)不僅必要，而且非常重要。

例如，對(duì)地方立法中涉及的重大利益調(diào)整，通過論證咨詢將地方法規(guī)是否與上位法相悖進(jìn)行核對(duì)，從而真正有效減少、進(jìn)而杜絕地方立法隨意減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的行為。

又如，規(guī)范地方立法中涉及的重大利益調(diào)整論證的咨詢工作，既有利地方立法在確立重大利益調(diào)整論證咨詢制度之后，明規(guī)其立法在涉及減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)時(shí)應(yīng)當(dāng)進(jìn)行論證咨詢，又有利于將地方立法中設(shè)定的有關(guān)公民、法人和其他組織權(quán)利義務(wù)的事項(xiàng)能夠限定在法律規(guī)范內(nèi)，以此既可解決相關(guān)法律過于原則而操作性不強(qiáng)的問題，又可起到地方立法與相關(guān)法律相得益彰之作用。

然而，要切實(shí)杜絕地方立法減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的任性沖動(dòng)，就有必要對(duì)其套牢制度籠頭。

而確立論證咨詢制度的最大作用即在于，在地方有關(guān)方面起草地方法規(guī)的過程中，能夠傾聽民意、凝聚民智，通過規(guī)范地方立法中涉及重大利益調(diào)整論證咨詢的路徑，將其起草的地方性法規(guī)是否與上位法相悖進(jìn)行核對(duì)，從而最大限度地避免閉門立法，真正有效減少、進(jìn)而杜絕隨意減損公民、法人和其他組織權(quán)利或增加其義務(wù)的行為。

鑒此，無論是對(duì)目前還是對(duì)今后具有地方立法權(quán)或部分地方立法權(quán)的各級(jí)地方立法機(jī)關(guān)來說，立法中的“論證咨詢”工作與立法中的“第三方評(píng)估”工作一樣，皆應(yīng)是在規(guī)范地方立法的相關(guān)工作中，不得不面對(duì)并需要“延伸運(yùn)用”的重要工作。

（作者系四川省十、十一、十二屆人大代表，中國(guó)管理科學(xué)研究院特約研究員，中國(guó)法學(xué)會(huì)會(huì)員）