政府與社區(qū)：兩種力量的整合

摘要：在社區(qū)治理過(guò)程中，社區(qū)權(quán)力網(wǎng)絡(luò)結(jié)構(gòu)呈現(xiàn)多維架構(gòu)，社區(qū)黨組織、社區(qū)居委會(huì)、社區(qū)成員代表大會(huì)和社區(qū)協(xié)商議事會(huì)四大社區(qū)組織共同決定社區(qū)公共事務(wù)，支配社區(qū)權(quán)力。在這種多維架構(gòu)中，國(guó)家權(quán)力時(shí)有顯露，從而構(gòu)成整個(gè)社區(qū)治理進(jìn)程中的兩大結(jié)構(gòu)性力量——行政建設(shè)和自治建設(shè)，這兩種力量整合的路徑選擇是走法制化道路，建設(shè)社區(qū)民主政治，實(shí)現(xiàn)社區(qū)民主自治，走向“小政府、大社會(huì)”。

關(guān)鍵詞： 政府權(quán)力 社區(qū)權(quán)力 整合

1980年代以來(lái)，在城市社區(qū)制建設(shè)中，政府所扮演的角色，這種角色行為與社區(qū)之間產(chǎn)生了怎樣的關(guān)系，這種新的關(guān)系需要什么樣的政府功能定位。進(jìn)一步對(duì)國(guó)家結(jié)構(gòu)與社會(huì)結(jié)構(gòu)之間的關(guān)系展開(kāi)探討。在此，從探討政府與社區(qū)關(guān)系的角度著眼，設(shè)計(jì)中國(guó)城市社區(qū)空間的未來(lái)發(fā)展圖景，使社區(qū)內(nèi)外多元權(quán)力主體相互協(xié)調(diào)并形成合力，建立一種共強(qiáng)的模式，從而實(shí)現(xiàn)中國(guó)城市社區(qū)的穩(wěn)定、秩序和諧，實(shí)現(xiàn)城市社區(qū)民主自治。

1949年以來(lái)，由于革命后政治控制的需要，城市基層社會(huì)逐漸走向體制化。新中國(guó)成立初期，城市政府的中心任務(wù)就是鞏固和建設(shè)新生政權(quán)。在廢除了保甲制的情形下，新生的人民政權(quán)，特別是基層政權(quán)面臨的主要問(wèn)題是如何加強(qiáng)同廣大居民群眾的聯(lián)系，吸收他們參加城市管理和城市建設(shè)，鎮(zhèn)壓階級(jí)敵人的反抗、防止階級(jí)敵人的破壞和搗亂，盡快恢復(fù)國(guó)民經(jīng)濟(jì)，醫(yī)治戰(zhàn)爭(zhēng)的創(chuàng)傷，鞏固新生的人民民主專(zhuān)政的國(guó)家政權(quán)等。居民委員會(huì)就是在這樣的歷史條件和背景下應(yīng)運(yùn)而生的，國(guó)家政權(quán)的組織建設(shè)基本上延伸到社會(huì)的最基層。1954年12月，第一屆全國(guó)人大常委會(huì)第四次會(huì)議根據(jù)1954年憲法精神，制定并通過(guò)了《城市居民委員會(huì)組織條例》，第一次以法律形式宣布居民委員會(huì)是“群眾自治性的居民組織”，確立了我國(guó)城市基層民主政治制度的運(yùn)作原則，為實(shí)現(xiàn)從傳統(tǒng)宗法社會(huì)向現(xiàn)代民主法治社會(huì)的轉(zhuǎn)型奠定了基礎(chǔ)，就是要以國(guó)家權(quán)威，在基層建設(shè)一個(gè)民主法治的市民社會(huì)。但是居委會(huì)的法律地位未能得到很好地維持，隨著國(guó)家權(quán)力在城市基層社會(huì)基本到位，政府開(kāi)始在居委會(huì)所在的轄區(qū)內(nèi)開(kāi)展大規(guī)模的社區(qū)空間建設(shè)，建設(shè)的物質(zhì)資源主要來(lái)自于政府行政資源的統(tǒng)一分配，人力資源主要來(lái)自于居委會(huì)動(dòng)員居民義務(wù)勞動(dòng)，在行政力量的支配下，人們通過(guò)社區(qū)新空間的建設(shè)以社區(qū)為單位獲得了整合。1958年，伴隨“大躍進(jìn)”和“人民公社化運(yùn)動(dòng)”的興起，呈現(xiàn)出“強(qiáng)國(guó)家，弱社會(huì)”模式，表現(xiàn)為政府越來(lái)越多地插手居委會(huì)事務(wù)，社區(qū)權(quán)力日漸萎縮，主要任務(wù)是大辦工業(yè)和商業(yè)。這一國(guó)家與社區(qū)的高度融合模式最終導(dǎo)致單位制格局的形成。文革期間，“革命居委會(huì)”的成立標(biāo)志著它被賦予了政府基層政權(quán)機(jī)關(guān)的權(quán)力，社區(qū)被改造成為國(guó)家一體化的成份而執(zhí)行國(guó)家功能。

1998年，在經(jīng)歷了十年的權(quán)力震蕩之后，居委會(huì)重新恢復(fù)。但這時(shí)中國(guó)的城市社會(huì)結(jié)構(gòu)發(fā)生了巨大的變化：

1、單位體制的松動(dòng)使得企業(yè)和單位的大部分社會(huì)職能逐步轉(zhuǎn)移到社區(qū)，“單位人”轉(zhuǎn)變?yōu)椤吧鐓^(qū)人”。隨著市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展和體制的轉(zhuǎn)軌變型，單位體制逐漸松動(dòng)和瓦解，越來(lái)越多的單位開(kāi)始改變企業(yè)辦社會(huì)、學(xué)校辦社會(huì)、機(jī)關(guān)辦社會(huì)的狀況。越來(lái)越多的上級(jí)單位在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下，由于失卻了集中管理、占有、分配經(jīng)濟(jì)和社會(huì)資源的權(quán)力，開(kāi)始對(duì)下級(jí)單位“斷奶”。

2、重心下移，功能擴(kuò)大，事務(wù)集聚。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代政府和企事業(yè)單位承攬的大量城市管理職能，大量社會(huì)事務(wù)重心下移，向社區(qū)集聚，社區(qū)成為新的載體。

3、“無(wú)單位歸屬人員”日益增多。大量的個(gè)體戶，私營(yíng)企業(yè)主、待業(yè)人員和失業(yè)人員加入到“無(wú)單位歸屬人員”中來(lái)，對(duì)這些居民的行為控制、思想教育、社會(huì)保障和行政管理只能依靠社區(qū)組織。

4、隨著人口的老齡化，離退休老年人口成為有單位但單位已難以管理的人員，其中有相當(dāng)一部分的原單位已不存在。

5、外來(lái)人口的導(dǎo)入和激增。隨著大規(guī)模的市政基礎(chǔ)建設(shè)和城市改造以及城市第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，吸引了大批外來(lái)民工。人口的劇增不可避免地導(dǎo)致城市的治安、衛(wèi)生、環(huán)境等方面的問(wèn)題出現(xiàn)。

經(jīng)濟(jì)改革所形成的“非單位型”社會(huì)，正在改變著傳統(tǒng)的國(guó)家管理的微觀基礎(chǔ)。這就使國(guó)家無(wú)法通過(guò)由國(guó)家直接控制的單位將社會(huì)成員整合到國(guó)家宏觀體系中來(lái)，對(duì)社會(huì)結(jié)構(gòu)加以國(guó)家化。因此，需要政府進(jìn)行改革，培育社區(qū)，通過(guò)社區(qū)將自主但分散的社會(huì)成員組織起來(lái)，整合、動(dòng)員社會(huì)資源，對(duì)傳統(tǒng)的單位制社會(huì)加以重新構(gòu)造。由此產(chǎn)生1990年代來(lái)以來(lái)社區(qū)制導(dǎo)向的城市社區(qū)建設(shè)，這一社區(qū)制建設(shè)不但促進(jìn)了社區(qū)組織和權(quán)力的重組，而且還導(dǎo)致社區(qū)權(quán)力的分化。整合后的政府組織、黨、社區(qū)轄區(qū)單位、社區(qū)內(nèi)組織構(gòu)成新的多維權(quán)力結(jié)構(gòu)。

在新的社區(qū)治理結(jié)構(gòu)中，政府組織起著引導(dǎo)和協(xié)調(diào)作用，同社區(qū)組織一起處于社區(qū)公共事務(wù)治理的中心樞紐位置。這種作用主要表現(xiàn)為：

1、建設(shè)社區(qū)。管理公共事務(wù)，解決公共問(wèn)題，這是政府最基本的職能之一，但無(wú)論是從當(dāng)代中國(guó)正在進(jìn)行的以機(jī)構(gòu)改革，還是從當(dāng)代世界范圍內(nèi)公共管理社會(huì)的基本發(fā)展趨勢(shì)來(lái)看，城市基層管理任務(wù)的加大顯然不能依靠不斷地?cái)U(kuò)大政府機(jī)構(gòu)去解決，而且，由于歷史的歷原因，城市社區(qū)不可能在較短的時(shí)間內(nèi)接納和履行好全部的社會(huì)職能。所以，在社區(qū)之外其他力量不足以或難以顧及社區(qū)制建設(shè)的情況下，掌握最充分資源的政府無(wú)論是從自身改革還是從整個(gè)經(jīng)濟(jì)和社會(huì)改革來(lái)看，都必須積極創(chuàng)造條件并引導(dǎo)城市社區(qū)制建設(shè)。

2、強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)。在建設(shè)社區(qū)的過(guò)程中，培育社區(qū)成員的歸屬性和認(rèn)同感，引導(dǎo)社區(qū)成員自覺(jué)參與社區(qū)制建設(shè)，這就需要強(qiáng)化社區(qū)服務(wù)，了解社區(qū)成員的需求信息并提供有效服務(wù)，滿足社區(qū)成員不斷擴(kuò)大和日益豐富的需要，使社區(qū)成員在能夠充分享受社區(qū)服務(wù)提供的種種“好處”后自愿歸屬和認(rèn)同于社區(qū)，參與社區(qū)制建設(shè)。

3、鼓勵(lì)社區(qū)參與。社區(qū)制建設(shè)就是通過(guò)培育社區(qū)，以社區(qū)為平臺(tái)，通過(guò)提供優(yōu)質(zhì)高效的服務(wù)，整合社區(qū)各種利益并有效反映和表達(dá)社區(qū)成員的意見(jiàn)和要求，加強(qiáng)社區(qū)成員的溝通，以此激發(fā)社區(qū)成員的參與熱情，開(kāi)發(fā)和利用社區(qū)各種資源。

4、重建社區(qū)組織。要充分開(kāi)發(fā)和利用社區(qū)資源，鼓勵(lì)社區(qū)參與，就必須重新構(gòu)建社區(qū)組織，重新界定社區(qū)成員主體，為社區(qū)不同的主體，如自然人、民間組織、法人團(tuán)體開(kāi)辟不同的參與渠道。

5、加強(qiáng)社區(qū)規(guī)劃。在城市社區(qū)治理過(guò)程中，政府進(jìn)行合理的社區(qū)規(guī)劃首先是制定法律，用法律保障和規(guī)范社區(qū)治理活動(dòng)，實(shí)現(xiàn)有序的政治參與；其次是制定政策，通過(guò)科學(xué)的政策為社區(qū)治理創(chuàng)造良好的生態(tài)環(huán)境，促使社區(qū)組織的有序發(fā)展；再次是加強(qiáng)培訓(xùn)，使基層政府和社區(qū)成員迅速有效的適應(yīng)社區(qū)制建設(shè)這一新的發(fā)展要求和制度環(huán)境。

政府培育和引導(dǎo)社區(qū)的同時(shí)，也必須“自我革命?！币皇窍路艡?quán)力，在傳統(tǒng)體制下，治理社區(qū)的權(quán)力集中于政府及“準(zhǔn)政府”組織，權(quán)力配置呈單極化。政府培育社區(qū)和社區(qū)組織，就需要將原屬于自己的權(quán)力下放一部分給社區(qū)，使社區(qū)在本區(qū)域范圍成為治理主體。二是轉(zhuǎn)變職能。政府一方面要下放權(quán)力，另一方面要轉(zhuǎn)變職能，重建權(quán)威基礎(chǔ)。政府的職能要從管理主導(dǎo)型轉(zhuǎn)變?yōu)楣卜?wù)主導(dǎo)型，將政府的工作重心下移，以提供有效的公共產(chǎn)品服務(wù)社區(qū)，并在這一過(guò)程中建構(gòu)社區(qū)，引導(dǎo)社區(qū)發(fā)展。三是改變領(lǐng)導(dǎo)方式，政府不再以行政命令的方式對(duì)社區(qū)組織發(fā)號(hào)施令，而要依照法律支持和科學(xué)指導(dǎo)依法管理自己的事情。

通過(guò)上述的分析，從我國(guó)社區(qū)治理中組織與權(quán)力運(yùn)作的實(shí)踐看，政府與社區(qū)構(gòu)成整個(gè)社區(qū)治理過(guò)程中的兩大不可或缺的結(jié)構(gòu)性力量，其表現(xiàn)為三重關(guān)系：一是政府對(duì)于社區(qū)的責(zé)任關(guān)系；二是政府對(duì)社區(qū)的引導(dǎo)和幫助；三是政府對(duì)社區(qū)發(fā)展的支持。這種三重關(guān)系提倡社區(qū)組織與政府合作，共同治理城市。當(dāng)然社區(qū)組織與政府管理的合作關(guān)系是在權(quán)力分化，社區(qū)成為依法自治主體的基礎(chǔ)上進(jìn)行的。要實(shí)現(xiàn)社區(qū)組織與政府管理的有機(jī)合作，必須重新構(gòu)造政府與社區(qū)的關(guān)系：

其一，權(quán)力邊界清楚，結(jié)構(gòu)分化，當(dāng)社區(qū)權(quán)力主體多元時(shí)，必須劃定各自的權(quán)限。否則，要么是復(fù)歸于權(quán)力配置的單極性，要么出現(xiàn)權(quán)力主體的沖突化。對(duì)于政府來(lái)說(shuō)，要避免行政擴(kuò)張，利用超越社會(huì)之上的行政權(quán)力侵害和隨意干預(yù)社區(qū)權(quán)力。對(duì)于社區(qū)來(lái)說(shuō)，也不能將政府管理?yè)踉谏鐓^(qū)之外，因?yàn)樯鐓^(qū)的職能范圍和權(quán)力是有限的，依據(jù)憲法和《中國(guó)人民共和國(guó)居民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，社區(qū)主要是管理其自治范圍內(nèi)的事務(wù)。

其二，分工職責(zé)明確，功能分化。在社區(qū)治理過(guò)程中，政府與社區(qū)應(yīng)形成一種“伙伴關(guān)系”，政府和社區(qū)屬于不同性質(zhì)的組織，擁有不同的職能及相應(yīng)的管理手段，所發(fā)揮的作用也不同，因此應(yīng)該根據(jù)各自組織性質(zhì)進(jìn)行明確的分工，同時(shí)又進(jìn)行有機(jī)合作。政府超越社會(huì)之上，擁有國(guó)家強(qiáng)制力和行政組織資源，主要是管理社區(qū)難以管理好的公共事務(wù)，社區(qū)組織存在于社會(huì)之中，能及時(shí)了解社區(qū)成員的需求和具體利益并依靠民主動(dòng)員和開(kāi)發(fā)社區(qū)內(nèi)資源，主要是向政府反映和表達(dá)社區(qū)成員的意見(jiàn)。

其三，協(xié)同治理，關(guān)系模糊化。由于城市社區(qū)既是自治體，又是行政管理對(duì)象，這就決定政府管理的事務(wù)和社區(qū)自治事務(wù)可能同時(shí)發(fā)生，并需要政府和社區(qū)共同處理。所以，在分工明晰化的同時(shí)，政府管理與社區(qū)治理的關(guān)系又具有模糊化的特點(diǎn)，即有的事務(wù)主要由政府承擔(dān)，有的事務(wù)主要由社區(qū)承擔(dān)，有的則由二者共同承擔(dān)。

其四，良性互動(dòng)，過(guò)程法治化。政府與社區(qū)的合作管理是相互交合的過(guò)程?；A(chǔ)是穩(wěn)定、明確、共同認(rèn)可的法治規(guī)范，即制度性合作。“一方面，社會(huì)中分散的利益按照功能分化的原則組織起來(lái)，有序地參與到政策形成的過(guò)程中去；另一方面，從這種制度化參與機(jī)制中，國(guó)家權(quán)力獲得了穩(wěn)定的支持來(lái)源（合法性）和控制權(quán)?！?只有政府依法行政，社區(qū)依法治理，才能實(shí)現(xiàn)“善治”。

作者簡(jiǎn)介：劉嫻靜，男， 北京信息科技大學(xué)公共管理與傳媒學(xué)院教師，研究方向：公共管理與社區(qū)治理