司法改革后檢察機關對案件進行監(jiān)督的思考

摘 要 司法辦案責任制改革后，檢察機關辦理一般案件的程序由三級審批改為檢察官負責制，突出了檢察官辦案主體地位，促進了檢察官履職能力提升。但問題隨之而來，放棄三級審批的監(jiān)督后，對一般案件又該如何監(jiān)督？如何運用監(jiān)督結果與有權機關行使監(jiān)察權有效銜接？本文將主要圍繞對一般案件進行監(jiān)督談一些粗淺看法。

關鍵詞 司法改革 檢察機關 監(jiān)督

作者簡介：石偉，北京市石景山區(qū)人民檢察院監(jiān)察室。

中圖分類號：D926.4 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2018.05.280

一、檢察機關對辦理案件進行監(jiān)督的定位

近年來，隨著國家“四個全面”戰(zhàn)略的不斷推進，檢察機關已經(jīng)進入了司法體制改革全面深化期，隨著檢察機關辦案責任制改革等新形勢，也為檢察權運行的監(jiān)督模式帶來了新的變革需求。加強對檢察權運行的監(jiān)督，成為檢察機關亟須思考和解決的重要內容。

首先，從對檢察權進行監(jiān)督的必要性看。筆者認為，毋庸置疑任何權利都應該至于監(jiān)督之下，特別是黨的十九大以來，中央、最高檢提出了更好的保障和實現(xiàn)“嚴格公正規(guī)范文明執(zhí)法”，最終實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的要求。今年3月召開的全國兩會上，新的《憲法》、《國家監(jiān)察法》相繼出臺，提出了監(jiān)察全覆蓋的要求。

其次，從對檢察權進行監(jiān)督的權力性質看。2018年3月召開的全國兩會上，新的《憲法》、《國家監(jiān)察法》規(guī)定了各級監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權。《國家監(jiān)察法》第三條中把各級監(jiān)察委員會定位為行使國家監(jiān)察職能的專責機關，對所有行使公權力的公職人員（以下稱公職人員）進行監(jiān)察，調查職務違法和職務犯罪。《國家監(jiān)察法》還第十一條對監(jiān)察委員會的職責進行了規(guī)定，包括：（一）對公職人員開展廉政教育，對其依法履職、秉公用權、廉潔從政從業(yè)以及道德操守情況進行監(jiān)督檢查；（二）對涉嫌貪污賄賂、濫用職權、玩忽職守、權力尋租、利益輸送、徇私舞弊以及浪費國家資財?shù)嚷殑者`法和職務犯罪進行調查；（三）對違法的公職人員依法作出政務處分決定；對履行職責不力、失職失責的領導人員進行問責；對涉嫌職務犯罪的，將調查結果移送人民檢察院依法審查、提起公訴；向監(jiān)察對象所在單位提出監(jiān)察建議。顯然，在法律中賦予各級監(jiān)察委員會行使監(jiān)察權，這是對檢察機關行使檢察權的監(jiān)督。但是監(jiān)察權的運用存在必要的前置程序，既對檢察權行使正確與否進行判斷，對于這種判斷的權力性質，筆者認為應屬于司法權范疇而非監(jiān)察權，所以此項工作由司法機關進行而非監(jiān)察機關。

最后，再看對檢察權進行監(jiān)督的主體。筆者認為對于檢察權進行監(jiān)督不僅要考慮到行使監(jiān)察權的法定機關，還應考慮到對應前置程序的監(jiān)督主體問題。

一是對檢察權行使正確與否進行判斷，權利性質屬于司法權，是內部監(jiān)督的一部分，應基于司法機關自身進行。

二是根據(jù)檢察權行使的判定結果，對公職人員履職進行監(jiān)察，根據(jù)相關法律法規(guī)應基于監(jiān)察機關進行。對這兩種情況進行監(jiān)督既應注重發(fā)揮監(jiān)督的協(xié)調配合，也應注重職能定位上的不同而區(qū)別對待。

從以上三個方面看，對檢察權行使的正確性進行判定是對監(jiān)督過程中十分重要的一環(huán)。司法辦案責任制改革中，最高檢對檢察機關辦理案件提出了“抓兩大、放兩小”的要求，既“重大復雜的案件和可能涉及到影響其他司法機關行使職權的事項由檢察長或者檢委會決定，其他一般案件和所有程序性的事務一律交由檢察官去辦?！边@意味著檢察機關辦理一般案件的程序由三級審批改為檢察官負責制，對檢察權進行了適當下放，突出了檢察官辦案主體地位，促進了檢察官履職能力提升。但問題隨之而來，任何權力行使都要受到監(jiān)督，信任不能代替監(jiān)督，檢察官可以對辦理的一般案件自主做出決定，放棄三級審批的監(jiān)督后，對一般案件又該如何監(jiān)督？如何運用監(jiān)督結果與有權機關行使監(jiān)察權有效銜接？本文將主要圍繞對一般案件進行監(jiān)督談一些粗淺看法。

二、對一般案件進行監(jiān)督的設計

談到對一般案件進行監(jiān)督，不能脫離司法體制改革和紀檢監(jiān)察體制改革的大背景，且應當注重適當吸收改革前較為成熟的經(jīng)驗做法。

（一）對一般案件監(jiān)督的職能設計

筆者認為，在職責設計上，可以繼續(xù)沿用最高人民檢察院《人民檢察院執(zhí)法辦案內部監(jiān)督暫行規(guī)定》的部分內容：“執(zhí)法辦案內部監(jiān)督，是指人民檢察院對自身執(zhí)法辦案活動和檢察人員在履行執(zhí)法辦案職責時遵守法律、紀律和規(guī)章制度情況實施的監(jiān)督”。把對一般案件進行監(jiān)督作為開展內部執(zhí)法監(jiān)督的一部分；在履職設計上，考慮《人民檢察院執(zhí)法辦案內部監(jiān)督暫行規(guī)定》第十條相關內容：執(zhí)法辦案內部監(jiān)督工作的責任主體是各級人民檢察院的檢察長、分管執(zhí)法辦案工作的副檢察長、監(jiān)察部門、執(zhí)法辦案部門負責人及其檢察人員。檢察長、檢察委員會、業(yè)務部門負責人對執(zhí)法辦案的監(jiān)督，均體現(xiàn)在司改前組織和領導辦案的過程中，在檢察官執(zhí)法辦案主體地位、責任地位日益確立的情況下，這種監(jiān)督與“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”要求相去甚遠，應當結合檢察官負責制的要求進行調整，改由獨立于各辦案職能部門的內設機構承擔此項職責。

因此，綜合考慮到紀檢監(jiān)察體制改革已逐步推開，檢察系統(tǒng)原內設監(jiān)察部門面臨職能轉型，且原內設監(jiān)察部門根據(jù)《人民檢察院執(zhí)法辦案內部監(jiān)督暫行規(guī)定》第十二條（監(jiān)察部門在執(zhí)法辦案內部監(jiān)督中承擔的具體職責：

1.對執(zhí)法辦案內部監(jiān)督工作進行歸口管理，研究制定有關的工作措施和規(guī)章制度，對本院執(zhí)法辦案部門和下級人民檢察院執(zhí)法辦案內部監(jiān)督工作進行指導、督促和檢查。

2.對本院檢察人員和下級人民檢察院的領導干部履行執(zhí)法辦案職責的情況進行監(jiān)督。

3.受理、核查、處理在執(zhí)法辦案內部監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的執(zhí)法過錯和違紀違法線索。

4.向本院領導和上級人民檢察院監(jiān)察部門報告執(zhí)法辦案內部監(jiān)督工作的情況，對執(zhí)法辦案活動中存在的問題提出監(jiān)察建議，并督促落實。

5.完成上級交辦的其他執(zhí)法辦案內部監(jiān)督任務。）筆者認為原監(jiān)察部門轉型后的新部門繼續(xù)承擔對一般案件進行監(jiān)督的職責更為順暢。

（二）對一般案件監(jiān)督的程序設計

對一般案件進行監(jiān)督基于司法責任制改革中“誰辦案誰負責、誰決定誰負責”的基本原則，應定位于對已經(jīng)做出決定的案件進行監(jiān)督，既對已經(jīng)做出決定的案件進行監(jiān)督，根據(jù)啟動監(jiān)督的程序應分為兩類。

一是依申請對一般案件進行監(jiān)督。包括接到涉檢信訪線索、接到案件評查部門轉來線索、接到有權機關提出司法過錯認定的需求等情形。前提是前文所述，筆者認為對于一般案件辦理的結果正確性進行判定屬于司法權，職能并未隨著紀檢監(jiān)察體制改革而轉移。

因此，涉檢涉案問題應首先由檢察機關內部進行評判，并根據(jù)評判結果決定是否認定為司法過錯移送有權機關。

二是主動履責對一般案件進行監(jiān)督?？紤]到申請對一般案件進行監(jiān)督的情況僅占到一般案件總數(shù)的極少部分，因此為了達到監(jiān)督全覆蓋，實現(xiàn)“讓人民群眾在每一個司法案件中感受到公平正義”的最終目標，還應根據(jù)風險防控工作的成熟經(jīng)驗，分析檢察機關辦理一般案件的特點，圍繞檢察權運行的風險點進行有針對性的主動監(jiān)督，建議采取風險案件普遍監(jiān)督、一般案件抽查監(jiān)督的模式。

三、對一般案件進行監(jiān)督還應考慮的內容

結合檢察機關一些實踐以及司法體制改革的舉措，筆者認為，對一般案件進行監(jiān)督還應注意以下問題：

（一）對一般案件進行監(jiān)督與檢察機關開展案件評查的關系

從監(jiān)督內容上看，雖然案件評查也是對檢察官辦理案件開展檢察機關內部監(jiān)督，但案件評查更加側重于通過評價檢察官辦案的質效從而促進檢察官業(yè)務能力建設，而本文討論的對一般案件進行監(jiān)督，側重于判定檢察官是否正確行使檢察權的，同樣也是作為監(jiān)察機關行使監(jiān)察權的重要前置程序，使檢察機關內部監(jiān)督與監(jiān)察機關履行職責能夠有效銜接。從履責部門上看，案件評查一般放在司改后檢察管理監(jiān)督部門（既司改前檢察委員會辦公室部分）開展，檢察管理監(jiān)督部本身也是檢察機關業(yè)務部門之一，也涉及辦理一般案件，不應作為判定一般案件中檢察權是否正確行使的主體。

（二）對一般案件進行監(jiān)督必須走專業(yè)化道路

對一般案件進行監(jiān)督既是對檢察官的監(jiān)督，司法體制改革后，檢察官無論在知識結構、職業(yè)素養(yǎng)、專業(yè)素能方面，必然呈現(xiàn)出較高的水準。對檢察官開展監(jiān)督毋庸置疑要避免落入外行監(jiān)督內行的情形，避免讓非專業(yè)人員來監(jiān)督檢察官執(zhí)法辦案，防止對執(zhí)法辦案的內部監(jiān)督淪為擺設和面子工程，必須使監(jiān)督主體走上專業(yè)化的道路。

（三）對一般案件進行監(jiān)督必須做好相關銜接

一是要注重與案件評查的銜接。實現(xiàn)評查結果與對一般案件進行監(jiān)督成果實現(xiàn)雙向銜接，既發(fā)揮評查促進質效作用，同樣發(fā)揮問責促治本的作用，最終實現(xiàn)提升檢察機關公信力。

二是要注重與檢察官管理部門的銜接。實現(xiàn)檢察官管理與懲戒制度相銜接，將監(jiān)督結果及時提交檢察官考核與懲戒機構，全面落實司法責任制，保障檢察官依法履職，維護司法公正。

三是要注重與監(jiān)察機關的銜接。對一般案件進行監(jiān)督作為監(jiān)察問責的重要前置程序，既要與監(jiān)察機關配合做好指定案件的司法過錯判定，也要在監(jiān)督中主動移送問責線索，確?！秶冶O(jiān)察法》的有效實施。