當(dāng)前金融監(jiān)管政策對地方政府類投資基金主要影響

【摘要】為加強(qiáng)對多層嵌套、借通道規(guī)避資金監(jiān)管、名股實(shí)債等金融市場亂象的整治。“一行三會”根據(jù)中央的要求就如何降低金融杠桿、控制金融風(fēng)險、遏制地方債務(wù)、支持實(shí)體經(jīng)濟(jì)發(fā)展發(fā)布了一系列政策法規(guī)。對此，地方政府類投資基金將會受那些影響，該做那些調(diào)整呢，本文將就此問題從募、投、管、退四個環(huán)節(jié)作簡要的探討。

【關(guān)鍵詞】金融監(jiān)管 政府類投資基金 基金投資

一、政府類基金

（一）政府類投資基金基本概念

一般意義上所講的政府類基金指“由各級政府通過預(yù)算安排，以單獨(dú)出資或與社會資本共同出資設(shè)立，采用股權(quán)投資等市場化方式，引導(dǎo)社會各類資本投資經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的重點(diǎn)領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，支持相關(guān)產(chǎn)業(yè)和領(lǐng)域發(fā)展的資金”[1]。政府類投資基金組織形式主要有公司制、契約型、有限合伙制，從實(shí)踐中管理機(jī)制看，政府投資基金屬于私募基金范疇，應(yīng)遵循私募基金管理的相關(guān)規(guī)定。

（二）基金設(shè)立的主要目的

政府類投資基金的設(shè)立主要目的應(yīng)在于提高財政資金科學(xué)使用效益、降低財政資金損失風(fēng)險、引導(dǎo)重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)和民生事業(yè)的發(fā)展，適度放大發(fā)揮財政資金的杠桿作用，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康運(yùn)行。根據(jù)基金的投向不同，可以簡單分為支持初創(chuàng)企業(yè)、中小企業(yè)的風(fēng)險股權(quán)投資基金，支持重點(diǎn)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的產(chǎn)業(yè)投資基金和支持公共服務(wù)領(lǐng)域基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的基建基金。實(shí)踐中，地方政府類投資基金絕大部分投向基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，有的地方政府也將政府類投資基金視作融資工具，直接或隱形的增加了地方債務(wù)。

二、當(dāng)下金融監(jiān)管對地方政府類投資基金的影響

當(dāng)前金融監(jiān)管政策對基金投資活動“募資、投資、管理、退出”四個關(guān)鍵環(huán)節(jié)存在雙面性的影響。一方面是對傳統(tǒng)投資行為的規(guī)范，促進(jìn)基金投資健康發(fā)展，要求地方政府類基金整改和規(guī)范。另一方面是原有管理制度對當(dāng)前投資實(shí)踐出現(xiàn)阻礙，需要進(jìn)一步完善。

（一）監(jiān)管對基金募資的要求和影響

以往政府類投資基金資金募集的主要對象是銀行，通過政府類投資基金作引導(dǎo)，利用杠桿撬動社會投資（一般是財政出資10%，金融機(jī)構(gòu)出資90%），而金融機(jī)構(gòu)出資的資金來源主要是通過銀行理財產(chǎn)品向公眾募資而來。近期，“一行三會”頒布了系列的法律法規(guī)，主要是對資管產(chǎn)品，資金來源穿透和理財產(chǎn)品購買對象的合格投資者進(jìn)行了具體的規(guī)范性要求。同時限制期限錯配與剛性兌付，有效阻止了“資金空轉(zhuǎn)”、“多層嵌套”、“風(fēng)險掩蓋”等金融亂象，降低了金融風(fēng)險、保護(hù)了普通投資者的利益。同時也導(dǎo)致資金募集困難，難以沿用原有財政資金引導(dǎo)放大的模式運(yùn)行。

（二）監(jiān)管對基金投放的要求和影響

以往引導(dǎo)基金主要是通過明股實(shí)債和委托貸款的方式進(jìn)行投資。根據(jù)財政部發(fā)改委關(guān)于政府類投資基金的管理要求以及《中國銀監(jiān)會關(guān)于規(guī)范銀信類業(yè)務(wù)的通知》（銀監(jiān)發(fā)〔2017〕55號）和《中國保監(jiān)會關(guān)于保險資金設(shè)立股權(quán)投資計劃有關(guān)事項的通知》（保監(jiān)資金〔2017〕282號）等文件要求，禁止以明股實(shí)債和委托貸款的方式開展基金投資業(yè)務(wù)?，F(xiàn)有監(jiān)管機(jī)制要求基金的投資運(yùn)作遵循市場化原則，作真正市場化投資。這對基金投資標(biāo)的和基金投資者提出了更高的要求，短時期內(nèi)，基金投放難度加大。長期來看，有利于實(shí)體企業(yè)的發(fā)展和金額投資行業(yè)的革新，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。

（三）監(jiān)管對基金管理的要求和影響

基金產(chǎn)品在中國證券投資基金業(yè)協(xié)會備案是私募基金產(chǎn)品合規(guī)性管理的重要部分。根據(jù)中國證券投資基金業(yè)協(xié)會2018年1月12日出臺的《私募投資基金備案須知》的要求，“不符合‘投資本質(zhì)的經(jīng)營活動不屬于私募基金范圍……2月12日起，不再辦理不屬于私募投資基金范圍的產(chǎn)品的新增申請和在審申請”。同時列出“不符合投資本質(zhì)的經(jīng)營活動”有一是底層標(biāo)的為民間借貸、小額貸款、保理資產(chǎn)等屬于借貸性質(zhì)的資產(chǎn)或其收（受）益權(quán)；二是通過委托貸款、信托貸款等方式直接或間接從事借貸活動的；三是通過特殊目的載體、投資類企業(yè)等方式變相從事上述活動的?！盵2]因此，傳統(tǒng)模式下明股實(shí)債的政府類投資基金產(chǎn)品將無法進(jìn)行產(chǎn)品備案，基金管理合規(guī)性受限制。

（四）監(jiān)管對基金退出的要求和影響。

目前，基金退出渠道主要有重組、并購、上市、股權(quán)轉(zhuǎn)讓、回購和清算等。國內(nèi)企業(yè)上市程序復(fù)雜，排隊時間較長，新三板掛牌交易流動性不活躍。所以目前采用最多的退出方式為股權(quán)轉(zhuǎn)讓和回購，由于政府投資基金持有被投企業(yè)股權(quán)轉(zhuǎn)讓涉及到國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓，主要法律依據(jù)是2004年施行《企業(yè)國有產(chǎn)權(quán)轉(zhuǎn)讓管理暫行辦法》（簡稱3號文）及其配套文件。根據(jù)相關(guān)規(guī)定要求，股權(quán)轉(zhuǎn)讓時需在產(chǎn)權(quán)交易機(jī)構(gòu)（一般是產(chǎn)權(quán)交易中心）公開進(jìn)行，履行“招、拍、掛”相關(guān)程序。在掛牌轉(zhuǎn)讓前，還需履行內(nèi)部審批程序，涉及多層審批手續(xù)。程序復(fù)雜、耗費(fèi)時間較長，投資實(shí)踐中形成阻礙，影響了基金退出進(jìn)度和時效性。

三、提高政府類投資基金投放效率的建議

（一）集中管理，市場化運(yùn)作

目前，地方政府類基金往往分設(shè)于多個部門，造成管理分散、資金閑置、資金挪用、風(fēng)控虛設(shè)、人力資源浪費(fèi)等諸多問題。在金融監(jiān)管新政策下，杠桿放大存在合規(guī)性和實(shí)操性的雙重限制，基金的集中管理比以往顯得更為重要。所謂“集中”，即資金集中、投決集中、人才集中。一是同類別基金閑置資金集中形成規(guī)模效應(yīng)，有利于重大項目的投資和推進(jìn)；二是投決集中有利于提高風(fēng)控管理和投資效率；三是人才集中，有利于提高工作效率和投資技術(shù)的革新。但是，政府類投資基金集中管理機(jī)構(gòu)往往是政府企事業(yè)單位，尚需要市場化運(yùn)作的方式補(bǔ)足短板。通過市場化方式，選擇優(yōu)質(zhì)企業(yè)或基金管理團(tuán)隊共同設(shè)立子基金，參與項目挖掘、盡調(diào)、管理等做活地方經(jīng)濟(jì)。

（二）完善管理機(jī)制、攻克市場核心難題

基金集中管理，會對管理機(jī)制提出新的要求，管理的核心在于人力資源、風(fēng)控機(jī)制、外部合作關(guān)系。人力資管管理在于人才的培養(yǎng)、團(tuán)隊協(xié)作、績效考核；風(fēng)控機(jī)制在于立項、盡調(diào)、投決、資金管理的科學(xué)性；外部合作關(guān)系管理在于上、中、下合作鏈條的建設(shè)，合作伙伴的篩選、評價和合作關(guān)系維護(hù)。完善管理機(jī)制的目的在于攻克市場核心難題，而當(dāng)前政府類投資基金的核心難題在于國企改革、債務(wù)政府化解、保障民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。所以，地方政府應(yīng)重視政府類投資基金對上述四大板塊的支持。首先是國企改革。地方國企作為社會主義市場經(jīng)濟(jì)最為核心的組成部分，他的活躍程度往往會成為地方經(jīng)濟(jì)活躍程度判斷的標(biāo)尺，是關(guān)系化解政府債務(wù)、保障民生和促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展，是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)改革的牛鼻子；二是化解政府債務(wù)，以往地方政府通過“借新環(huán)舊”或“環(huán)舊借新”的方式維持現(xiàn)金流，擴(kuò)大政府債務(wù)。在新的監(jiān)管體制下，“借新”的基礎(chǔ)消失，如何消除“環(huán)舊”壓力下財政風(fēng)險的爆發(fā)是當(dāng)前政府階段性的重要工作內(nèi)容，政府類投資基金應(yīng)設(shè)立風(fēng)險控制專項基金緩解財政金融風(fēng)險；三是保障民生。政府類投資基金對保障民生的投入是對財政專項資金投入不足的補(bǔ)充，可借助于PPP模式引導(dǎo)社會資本的參與，為公眾提供更好的公共服務(wù)；四是促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展。包括支持創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域的技術(shù)開發(fā)和產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)鏈條發(fā)展等。

參考文獻(xiàn)

[1]財政部.關(guān)于印發(fā)《政府投資基金暫行管理辦法》的通知[G].（財預(yù)[2015]210號）.

[2]中國證券投資基金業(yè)協(xié)會.《私募投資基金備案須知》[G].2018年1月12日.

作者簡介：蔡子多（1987-），男，漢族，貴州金沙人，任職于貴州金融控股集團(tuán)有限責(zé)任公司（貴州省貴民投資集團(tuán)有限責(zé)任公司），研究方向：產(chǎn)業(yè)基金、PPP、國企改革。