新形勢(shì)下進(jìn)一步完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系的策略研究

【摘要】在我國(guó)即將接受反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組（FATF）第四輪互評(píng)估的新形勢(shì)下，完善以法人為主體的反洗錢(qián)監(jiān)管體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。為此，需要理順?lè)聪村X(qián)法人監(jiān)管存在的若干關(guān)系，采取針對(duì)性措施進(jìn)一步完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系。

【關(guān)鍵詞】第四輪互評(píng)估 反洗錢(qián)法人監(jiān)管 風(fēng)險(xiǎn)為本

自2012年人民銀行總行提出全面推行“風(fēng)險(xiǎn)為本”的反洗錢(qián)工作方法以來(lái)，以法人監(jiān)管為主體的風(fēng)險(xiǎn)為本反洗錢(qián)監(jiān)管理念日益成熟，并逐漸取代了傳統(tǒng)的規(guī)則為本反洗錢(qián)監(jiān)管制度。近年來(lái)的實(shí)踐證明，構(gòu)建和完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系，有利于突破對(duì)法人和非法人的均衡監(jiān)管、人民銀行分支機(jī)構(gòu)的分散監(jiān)管、監(jiān)管思路規(guī)則僵化、監(jiān)管方式以查處為主等誤區(qū)，更好地實(shí)現(xiàn)監(jiān)管資源的合理配置和監(jiān)管效能的充分發(fā)揮。截至2017年12月底，反洗錢(qián)金融行動(dòng)特別工作組（以下簡(jiǎn)稱FATF）已對(duì)14個(gè)國(guó)家反洗錢(qián)和反恐怖融資工作體系進(jìn)行了第四輪互評(píng)估，并首次全面考核參與評(píng)估國(guó)家反洗錢(qián)監(jiān)管體系的有效性。根據(jù)規(guī)劃，我國(guó)預(yù)計(jì)將在2018年或2019年接受第四輪互評(píng)估。在新的形勢(shì)下，有必要參考FATF關(guān)于反洗錢(qián)監(jiān)管有效性的評(píng)估方法和標(biāo)準(zhǔn)，理順?lè)聪村X(qián)法人監(jiān)管存在的若干關(guān)系，進(jìn)一步引導(dǎo)法人機(jī)構(gòu)建立以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向、以客戶為中心、以流程控制為手段的反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系，提升可疑交易報(bào)告有效性和防控洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)能力，從而確保我國(guó)順利通過(guò)FATF的第四輪互評(píng)估。

一、進(jìn)一步完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系的現(xiàn)實(shí)意義

根據(jù)FATF發(fā)布的《關(guān)于打擊洗錢(qián)、恐怖融資、大規(guī)模殺傷性武器擴(kuò)散融資的國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)：FATF建議》（以下簡(jiǎn)稱“新40項(xiàng)建議”）規(guī)定，“如果金融機(jī)構(gòu)懷疑或有合理理由懷疑資金為犯罪收益，或與恐怖融資有關(guān)，金融機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)依據(jù)法律要求，立即向金融情報(bào)中心報(bào)告”。目前，我國(guó)許多金融機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)工作已具備一定基礎(chǔ)，按照FATF“新40項(xiàng)建議”的相關(guān)要求進(jìn)一步完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

（一）突破均衡監(jiān)管誤區(qū)，由分散監(jiān)管向重點(diǎn)、統(tǒng)籌監(jiān)管轉(zhuǎn)化

從目前全國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)管實(shí)踐來(lái)看，均衡監(jiān)管和分散監(jiān)管的現(xiàn)象較為普遍，對(duì)法人及非法人監(jiān)管對(duì)象基本按照相同的標(biāo)準(zhǔn)和方式進(jìn)行均衡監(jiān)管。以人民銀行廣州分行為例，在反洗錢(qián)信息資料收集、反洗錢(qián)工作績(jī)效評(píng)估以及分類(lèi)監(jiān)管措施實(shí)施等方面，都未因法人和非法人性質(zhì)差異而有所區(qū)別，不利于充分掌握監(jiān)管對(duì)象因其性質(zhì)和業(yè)務(wù)品種差異而產(chǎn)生的個(gè)性化風(fēng)險(xiǎn)情況。此外，人民銀行分支行對(duì)轄內(nèi)基層行在監(jiān)管行為實(shí)施方面以指導(dǎo)為主，統(tǒng)籌力度有限，且由于同一法人機(jī)構(gòu)在不同地區(qū)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)日益增多，監(jiān)管資源的有限與監(jiān)管對(duì)象眾多且迅速增長(zhǎng)間的矛盾日漸突出。因此，完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系，有利于掌握監(jiān)管對(duì)象的個(gè)性化風(fēng)險(xiǎn)，整合優(yōu)化資源，實(shí)現(xiàn)有重點(diǎn)的統(tǒng)籌監(jiān)管。

（二）突破規(guī)則僵化的誤區(qū)，由規(guī)則為主向風(fēng)險(xiǎn)為本轉(zhuǎn)化

一是從人民銀行分支行近年來(lái)對(duì)金融機(jī)構(gòu)反洗錢(qián)工作評(píng)估和分類(lèi)監(jiān)管情況來(lái)看，評(píng)估信息主要來(lái)源于金融機(jī)構(gòu)日常報(bào)送的反洗錢(qián)信息資料，對(duì)金融機(jī)構(gòu)洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的反映作用有限，參考評(píng)估結(jié)果制定的監(jiān)管措施，其針對(duì)性仍存在較大的提高空間。二是評(píng)估指標(biāo)側(cè)重從金融機(jī)構(gòu)執(zhí)行法規(guī)和監(jiān)管要求的角度設(shè)定，未能全面有效反映金融機(jī)構(gòu)的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)。由于構(gòu)建完善的法人監(jiān)管體系，需要從反洗錢(qián)工作信息收集、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)設(shè)立和評(píng)估工作開(kāi)展、分類(lèi)監(jiān)管措施等各環(huán)節(jié)，充分貫徹“風(fēng)險(xiǎn)為本”原則，因此，有效落實(shí)法人監(jiān)管，有利于準(zhǔn)確定位洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)和風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域，合理配置監(jiān)管資源。

（三）突破以查處為主的誤區(qū)，使監(jiān)管對(duì)象從依靠外力向依靠?jī)?nèi)外合力轉(zhuǎn)化

法人監(jiān)管框架的構(gòu)建與完善，需要人民銀行充分認(rèn)識(shí)和依托金融機(jī)構(gòu)法人系統(tǒng)內(nèi)部控制力量，采取適當(dāng)督導(dǎo)措施，推動(dòng)監(jiān)管對(duì)象加強(qiáng)內(nèi)部管理，逐步構(gòu)建自我完善的長(zhǎng)效機(jī)制。因此，完善以法人為主體的反洗錢(qián)監(jiān)管體系，有利于將來(lái)自人民銀行監(jiān)管的“外力”和監(jiān)管對(duì)象的“內(nèi)力”充分結(jié)合，提升反洗錢(qián)監(jiān)管效能。近年來(lái)，許多地區(qū)的人民銀行分支行已充分認(rèn)識(shí)并嘗試?yán)眠@種轉(zhuǎn)變，對(duì)金融機(jī)構(gòu)進(jìn)行反洗錢(qián)工作評(píng)估時(shí)加入“自評(píng)估”環(huán)節(jié)，并有效運(yùn)用走訪等方式核實(shí)金融機(jī)構(gòu)“自評(píng)估”結(jié)果，使金融機(jī)構(gòu)“自評(píng)估”結(jié)果可靠性穩(wěn)步提高，為開(kāi)展全國(guó)系統(tǒng)評(píng)估分析工作提供了有益參考。

二、完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系需要理順的幾個(gè)關(guān)系

鑒于目前地方性法人機(jī)構(gòu)特殊的管理模式，傳統(tǒng)的規(guī)則為本反洗錢(qián)監(jiān)管制度的弊端日漸凸顯，為了縮小我國(guó)現(xiàn)行的反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系與FATF“新40項(xiàng)建議”的“風(fēng)險(xiǎn)為本”監(jiān)管理念存在的差距，需要理順以下幾個(gè)關(guān)系：

一是理順人民銀行系統(tǒng)內(nèi)部上下級(jí)分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)劃分關(guān)系。在人民銀行總行和分支行間，需要明確人民銀行總行監(jiān)管對(duì)象，并安排分支行參與對(duì)轄內(nèi)總行監(jiān)管對(duì)象分支機(jī)構(gòu)的監(jiān)管，主要涉及總行監(jiān)管對(duì)象名單發(fā)生變更時(shí)管轄權(quán)如何轉(zhuǎn)移和監(jiān)管行為如何承接，以及分支行如何全面、有效地向總行反映總行監(jiān)管對(duì)象在本轄區(qū)分支機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)工作情況等問(wèn)題；在上下級(jí)分支行間，主要涉及監(jiān)管權(quán)限如何下分和監(jiān)管信息如何上報(bào)匯總等問(wèn)題。

二是理順人民銀行同級(jí)分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管職責(zé)協(xié)調(diào)關(guān)系。對(duì)于人民銀行監(jiān)管的法人機(jī)構(gòu)在異地設(shè)立分支機(jī)構(gòu)，人民銀行按“屬地管理”原則對(duì)本轄區(qū)分支機(jī)構(gòu)進(jìn)行監(jiān)管時(shí)，如何協(xié)調(diào)因地域差異而產(chǎn)生的監(jiān)管要求差異，是否以及在何種程度上需要向法人所在地人民銀行征詢意見(jiàn)，以及如何向法人所在地人民銀行反饋有關(guān)機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)工作情況等問(wèn)題，都需要予以明確和協(xié)調(diào)。

三是理順對(duì)轄內(nèi)法人機(jī)構(gòu)與非法人機(jī)構(gòu)的監(jiān)管資源配置關(guān)系。法人監(jiān)管并不意味著在監(jiān)管力度上應(yīng)絕對(duì)地“重法人，輕分支”，而是監(jiān)管側(cè)重點(diǎn)應(yīng)有所不同。對(duì)法人機(jī)構(gòu)，應(yīng)著力引導(dǎo)、督促其加強(qiáng)內(nèi)部管理；對(duì)非法人機(jī)構(gòu)，則重點(diǎn)關(guān)注法規(guī)和內(nèi)控制度的執(zhí)行情況。

四是理順?lè)ㄈ藱C(jī)構(gòu)內(nèi)部統(tǒng)一化管理與各地人民銀行分支行監(jiān)管要求差異性的關(guān)系。法人監(jiān)管模式的集約化導(dǎo)向，要求法人機(jī)構(gòu)在內(nèi)控制度、報(bào)告分析體系和反洗錢(qián)系統(tǒng)建設(shè)等予以統(tǒng)一化管理，但各地人民銀行分支行在監(jiān)管要求方面會(huì)有所差異（王建勝，2015）。因此，法人機(jī)構(gòu)在發(fā)布內(nèi)控制度和建設(shè)反洗錢(qián)硬件系統(tǒng)時(shí)，建議由直接管轄的異地下級(jí)機(jī)構(gòu)提交當(dāng)?shù)厝嗣胥y行征求意見(jiàn)，以便有效適用于各地。

三、進(jìn)一步完善反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系的對(duì)策建議

在FATF“新40項(xiàng)建議”和自律性反洗錢(qián)原則的積極倡導(dǎo)和影響下，“風(fēng)險(xiǎn)為本”的監(jiān)管方式已成為反洗錢(qián)監(jiān)管方式的改革方向（趙貞淑，2015）。為了滿足FATF在第四輪互評(píng)估中提出的反洗錢(qián)監(jiān)管有效性評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)，在進(jìn)一步完善我國(guó)反洗錢(qián)法人監(jiān)管體系上需要采取以下相應(yīng)措施：

（一）制定法人監(jiān)管相關(guān)法規(guī)制度，完善“制度體系”

制定法人監(jiān)管體系相關(guān)法規(guī)制度建議應(yīng)考慮以下原則：一是明晰性原則。各級(jí)人民銀行應(yīng)明確對(duì)法人監(jiān)管的工作職責(zé)與權(quán)限范圍，特別要明確法人金融機(jī)構(gòu)異地分支機(jī)構(gòu)、注冊(cè)地與經(jīng)營(yíng)發(fā)生地不一致的金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管權(quán)歸屬，以及縣支行在法人監(jiān)管中的職責(zé)定位；法人金融機(jī)構(gòu)注冊(cè)地的各級(jí)人民銀行應(yīng)明確在監(jiān)管中發(fā)揮導(dǎo)向性作用，撰寫(xiě)法人金融機(jī)構(gòu)的年度監(jiān)管報(bào)告，提出總體性的監(jiān)管意見(jiàn)，其它人民銀行分支行在制定地方性監(jiān)管措施時(shí)，可參考上述總體性的監(jiān)管意見(jiàn)。二是激勵(lì)性原則。建議在有關(guān)制度中增加激勵(lì)機(jī)制的條款，提高監(jiān)管對(duì)象反洗錢(qián)工作的積極性和主動(dòng)性。例如，設(shè)立反洗錢(qián)獎(jiǎng)勵(lì)基金，對(duì)及時(shí)報(bào)告可疑交易、協(xié)助破獲案件以及其他反洗錢(qián)工作成效突出的金融機(jī)構(gòu)或個(gè)人，給予一定的物質(zhì)和精神獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)反洗錢(qián)內(nèi)部風(fēng)險(xiǎn)控制效能突出的金融機(jī)構(gòu)，在監(jiān)管政策上實(shí)施差別管理。三是自主性原則。在自定義可疑交易監(jiān)測(cè)標(biāo)準(zhǔn)綜合試點(diǎn)的基礎(chǔ)上，適時(shí)修訂《金融機(jī)構(gòu)大額和可疑交易報(bào)告制度》等法規(guī)，加大監(jiān)管對(duì)象的自主判斷權(quán)責(zé)規(guī)定，引導(dǎo)其充分發(fā)揮主觀能動(dòng)性；加大法人機(jī)構(gòu)對(duì)全系統(tǒng)的管理和指導(dǎo)性職責(zé)規(guī)定，引導(dǎo)其構(gòu)建有效的內(nèi)部控制體系。

（二）構(gòu)建法人監(jiān)管信息管理機(jī)制，完善“信息體系”

建議由人民銀行總行統(tǒng)籌安排反洗錢(qián)資料報(bào)送工作，細(xì)化人民銀行分級(jí)收集的具體辦法，逐步在全國(guó)統(tǒng)一反洗錢(qián)資料報(bào)送平臺(tái)。遵循以“法人監(jiān)管”為主，“屬地管理”為輔原則，人民銀行總行負(fù)責(zé)總行監(jiān)管的法人機(jī)構(gòu)監(jiān)管檔案的收集、審核、整理和歸檔；分支行負(fù)責(zé)本行監(jiān)管的本轄區(qū)法人機(jī)構(gòu)及其分支機(jī)構(gòu)、總行以及異地人民銀行分支行監(jiān)管的法人機(jī)構(gòu)在本轄區(qū)設(shè)立的分支機(jī)構(gòu)監(jiān)管檔案的收集、審核、整理和歸檔；各級(jí)監(jiān)管對(duì)象通過(guò)報(bào)送平臺(tái)，上載反映工作情況的電子文檔或掃描件，以便查閱。

（三）搭建法人監(jiān)管技術(shù)平臺(tái)，完善“系統(tǒng)體系”

法人監(jiān)管平臺(tái)的基本功能需要健全，應(yīng)具備信息錄入、查詢及維護(hù)等基礎(chǔ)性功能、數(shù)據(jù)接口、報(bào)表管理功能、預(yù)警目標(biāo)設(shè)定及風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警功能（李強(qiáng)等，2016）。同時(shí)，法人監(jiān)管平臺(tái)涉及的信息內(nèi)容應(yīng)完整統(tǒng)一，應(yīng)包括各級(jí)監(jiān)管對(duì)象的工商登記注冊(cè)信息、聯(lián)系方式、業(yè)務(wù)情況等自然信息；各級(jí)監(jiān)管對(duì)象的非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管報(bào)表報(bào)告信息、具體的內(nèi)控制度信息；大額和可疑交易報(bào)告信息；風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估信息；各級(jí)人民銀行實(shí)施的監(jiān)管措施，包括《反洗錢(qián)法》、《人民銀行執(zhí)法檢查程序規(guī)定》和《反洗錢(qián)非現(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管辦法（試行）》等各項(xiàng)法定文書(shū)和有關(guān)資料；各級(jí)監(jiān)管對(duì)象根據(jù)監(jiān)管要求反饋的其他信息等。

（四）合理配置法人監(jiān)管信息，完善“共享體系”

法人監(jiān)管信息的管理、使用權(quán)限應(yīng)合理配置。一是在用戶設(shè)置權(quán)方面，人民銀行用戶的開(kāi)立遵循層級(jí)管理原則，由上級(jí)行為直接管轄的下一級(jí)行開(kāi)立用戶；監(jiān)管對(duì)象用戶由有監(jiān)管權(quán)的人民銀行開(kāi)立。二是在信息使用權(quán)方面，使用權(quán)限應(yīng)以分級(jí)設(shè)置、“誰(shuí)管轄誰(shuí)負(fù)責(zé)”和“法人監(jiān)管”為基本原則，向各級(jí)人民銀行、法人機(jī)構(gòu)開(kāi)放相應(yīng)的使用權(quán)限功能（課題組，2015）。人民銀行總行對(duì)全國(guó)所有監(jiān)管對(duì)象及其分支機(jī)構(gòu)的數(shù)據(jù)信息具有完全的查詢使用權(quán)；人民銀行分支行對(duì)本轄區(qū)監(jiān)管對(duì)象，及對(duì)本行監(jiān)管的法人監(jiān)管對(duì)象設(shè)在異地的分支機(jī)構(gòu)信息數(shù)據(jù)具有查詢使用權(quán)；監(jiān)管對(duì)象法人對(duì)于設(shè)在各地分支機(jī)構(gòu)的反洗錢(qián)信息和各地人民銀行對(duì)有關(guān)分支機(jī)構(gòu)實(shí)施監(jiān)管行為的信息具有查詢使用權(quán)。三是在信息共享權(quán)方面，建議中國(guó)反洗錢(qián)監(jiān)測(cè)分析中心將大額可疑交易的分析結(jié)果和重大線索導(dǎo)入法人監(jiān)管平臺(tái)，按照“屬地管理”原則，允許涉及相關(guān)地方的人民銀行分支行查閱；建立一個(gè)經(jīng)驗(yàn)交流模塊，交流人民銀行總行及分支行的相關(guān)調(diào)研、風(fēng)險(xiǎn)提示、政策建議等。

（五）建立洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估指標(biāo)和機(jī)制，完善“評(píng)估體系”

一是以風(fēng)險(xiǎn)為導(dǎo)向建立全國(guó)統(tǒng)一的評(píng)估模型，人民銀行各分支行分別對(duì)本轄區(qū)內(nèi)監(jiān)管對(duì)象開(kāi)展風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估工作，再將有關(guān)數(shù)據(jù)和評(píng)估報(bào)告逐級(jí)匯總到法人注冊(cè)地人民銀行，由該人民銀行根據(jù)該機(jī)構(gòu)全系統(tǒng)情況作出風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估結(jié)論；二是評(píng)估以地級(jí)市為基礎(chǔ)開(kāi)展，即由地級(jí)市人民銀行對(duì)轄區(qū)監(jiān)管對(duì)象進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果逐級(jí)匯總形成省級(jí)人民銀行及人民銀行總行的評(píng)估結(jié)果。三是評(píng)估應(yīng)當(dāng)以量化方式進(jìn)行，并根據(jù)量化結(jié)果作出定性判斷，可考慮將評(píng)估結(jié)果劃分為高中低三個(gè)檔次。四是評(píng)估模型要突出監(jiān)管對(duì)象涉及的洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)。以銀行為例，可以從絕對(duì)數(shù)、相對(duì)數(shù)及變動(dòng)幅度等方面，考慮多方面的評(píng)估指標(biāo)。五是建立評(píng)價(jià)法人監(jiān)管對(duì)象總體洗錢(qián)風(fēng)險(xiǎn)的機(jī)制，法人監(jiān)管對(duì)象的總體風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)綜合考慮全系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)情況后匯總得出，可以考慮綜合法人機(jī)構(gòu)注冊(cè)地人民銀行評(píng)價(jià)情況和各地分支行個(gè)體風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估情況，以加權(quán)匯總的方式得出最后風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)，作為法人整體風(fēng)險(xiǎn)情況評(píng)估結(jié)果。

（六）制定和實(shí)施分類(lèi)監(jiān)管措施，完善“分管體系”

一是人民銀行上級(jí)行要適當(dāng)加強(qiáng)對(duì)下級(jí)行的監(jiān)管工作部署。上級(jí)行除對(duì)下級(jí)行提出原則性的指導(dǎo)意見(jiàn)外，還應(yīng)主動(dòng)對(duì)其安排適量的具體監(jiān)管工作，并允許轄屬分支行結(jié)合地方實(shí)際安排當(dāng)?shù)氐木唧w監(jiān)管工作。二是人民銀行分支行應(yīng)實(shí)施風(fēng)險(xiǎn)為本的分類(lèi)監(jiān)管。對(duì)于金融機(jī)構(gòu)系統(tǒng)總體評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)高于當(dāng)?shù)胤种C(jī)構(gòu)個(gè)體評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支行應(yīng)在當(dāng)?shù)貍€(gè)體評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上酌情加大監(jiān)管力度；對(duì)于總體評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)低于當(dāng)?shù)貍€(gè)體評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的，當(dāng)?shù)厝嗣胥y行分支行可以在當(dāng)?shù)貍€(gè)體評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上酌情減輕監(jiān)管力度。

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作者簡(jiǎn)介：林小玲（1980-），女，福建永泰人，法學(xué)碩士，經(jīng)濟(jì)師，就職中國(guó)人民銀行廣州分行，研究方向：反洗錢(qián)監(jiān)管。