地方債券發(fā)行改革：走向規(guī)范化市場(chǎng)化

話(huà)題嘉賓

景宏軍：經(jīng)濟(jì)學(xué)博士、博士后，哈爾濱商業(yè)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長(zhǎng)、副教授，黑龍江省財(cái)稅研究基地副主任；從事財(cái)政理論、政府預(yù)算與政府會(huì)計(jì)的教學(xué)研究工作，對(duì)地方債有深入研究

毛暉：中南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)財(cái)政稅務(wù)學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師，中國(guó)注冊(cè)會(huì)計(jì)師協(xié)會(huì)非執(zhí)業(yè)會(huì)員，中國(guó)財(cái)政學(xué)會(huì)理事，全國(guó)日本經(jīng)濟(jì)學(xué)會(huì)理事

尹啟華：嘉興學(xué)院商學(xué)院會(huì)計(jì)系講師，主要研究方向?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)、政府會(huì)計(jì)與PPP項(xiàng)目融資

溫寧：高級(jí)會(huì)計(jì)師，財(cái)政部駐安徽省財(cái)政監(jiān)察專(zhuān)員辦事處黨組成員、副監(jiān)察專(zhuān)員，長(zhǎng)期在一線(xiàn)從事財(cái)政金融監(jiān)管工作，擁有豐富的財(cái)政金融理論基礎(chǔ)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)袁鐵芽：財(cái)政部駐湖南專(zhuān)員辦主任科員，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)國(guó)民經(jīng)濟(jì)學(xué)專(zhuān)業(yè)，經(jīng)濟(jì)學(xué)碩士。多年從事地方政府債務(wù)監(jiān)督工作，熟悉地方政府債務(wù)管理政策規(guī)定和地方政府融資平臺(tái)公司融資實(shí)務(wù)，參與過(guò)多項(xiàng)政府債務(wù)管理核查、調(diào)研等

主持人

尹情：《財(cái)政監(jiān)督》雜志編輯

背景材料：

防范化解重大風(fēng)險(xiǎn)被列為全面建成小康社會(huì)的三大攻堅(jiān)戰(zhàn)之一，其中，防范化解財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)尤為重要。中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議、全國(guó)金融工作會(huì)議、國(guó)務(wù)院常務(wù)會(huì)議等多項(xiàng)重大會(huì)議均對(duì)強(qiáng)化地方債務(wù)管理，防范債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)提出了明確要求，防范化解地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為當(dāng)前財(cái)政工作的重中之重。

5月4日，財(cái)政部出臺(tái)了《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2018〕61號(hào)）（以下簡(jiǎn)稱(chēng)《意見(jiàn)》）的文件，重點(diǎn)在推進(jìn)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化，引起了社會(huì)各方的高度關(guān)注。

以市場(chǎng)化為導(dǎo)向，《意見(jiàn)》在多方面實(shí)現(xiàn)了突破，地方政府債務(wù)管理呈現(xiàn)出諸多新亮點(diǎn)。如：首次正面明確提出地方政府債券可以“借新債、還舊債”；首次按用途分為置換債券和再融資債券；首次允許地方政府債券嘗試公開(kāi)承銷(xiāo)發(fā)行；首次提出鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等各類(lèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與地方政府債券，促進(jìn)地方債投資者主體多元化；首次明確地方政府不得采取非市場(chǎng)化方式干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)；等等。這些舉措為推進(jìn)地方政府債券發(fā)行走向市場(chǎng)化改革奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

2018年是地方政府債務(wù)置換的收官之年。自2014年新修訂的《預(yù)算法》和《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》實(shí)施以來(lái)，地方政府債券發(fā)行制度改革堅(jiān)持市場(chǎng)化方向，積極開(kāi)展政府債務(wù)置換，取得了一定成效。本次《意見(jiàn)》出臺(tái)有何重要意義？將會(huì)產(chǎn)生哪些影響？如何有效推進(jìn)地方債券發(fā)行市場(chǎng)化改革？本期監(jiān)督沙龍圍繞以上話(huà)題特邀相關(guān)學(xué)者與實(shí)務(wù)工作者展開(kāi)探討。

地方政府債務(wù)整頓之路

主持人：近年來(lái)，財(cái)政部大力推進(jìn)地方政府債務(wù)改革，基本建立起以政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制。請(qǐng)談?wù)勎覈?guó)地方政府債務(wù)管理具體取得了哪些成效？

溫寧：一是地方政府債務(wù)管理制度逐步完善。出臺(tái)了《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》、《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》、《關(guān)于做好地方政府債務(wù)管理工作的通知》（2016、2017、2018）、《關(guān)于做好地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（2016、2017、2018） 等一系列規(guī)范性文件，同時(shí)完善地方政府債務(wù)統(tǒng)計(jì)和公開(kāi)報(bào)告制度、考核問(wèn)責(zé)機(jī)制等配套措施，切實(shí)加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管控。二是對(duì)地方政府舉債融資行為的監(jiān)管更趨合理。新修訂的《預(yù)算法》采取“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)”的策略，既賦予省級(jí)政府發(fā)行政府債券規(guī)范舉債的權(quán)限，又加大對(duì)地方政府違法舉債或擔(dān)保的懲處力度；金融監(jiān)管部門(mén)加強(qiáng)了對(duì)地方政府及融資平臺(tái)公司的信貸管理，貸款規(guī)模得到有效控制。本次《意見(jiàn)》的出臺(tái)體現(xiàn)了對(duì)地方政府舉債融資行為監(jiān)管的市場(chǎng)化導(dǎo)向，監(jiān)管理念更趨合理。三是不斷強(qiáng)化地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)防范措施。近年來(lái)，財(cái)政部研究制定了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和預(yù)警辦法，多次開(kāi)展地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)專(zhuān)項(xiàng)排查，組織專(zhuān)員辦開(kāi)展地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，嚴(yán)格禁止地方政府債務(wù)突破“紅線(xiàn)”，切實(shí)防范地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

景宏軍：一是實(shí)現(xiàn)了地方政府債務(wù)的合法化與顯性化。2014年新修訂的《預(yù)算法》頒布，解除了地方政府發(fā)行地方政府債務(wù)的法律限制，將長(zhǎng)期以來(lái)處于隱性狀態(tài)的地方政府債務(wù)合法化，正式提出了地方政府債務(wù)管理的工作。將長(zhǎng)期以來(lái)半遮半掩、以半地下?tīng)顟B(tài)存在的地方政府債務(wù)拿到了臺(tái)面上，實(shí)現(xiàn)了顯性化。

二是促進(jìn)了地方政府債務(wù)的規(guī)范化與長(zhǎng)效化。長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)都是以隱性、非規(guī)范的方式存在的，在新《預(yù)算法》出臺(tái)之后，財(cái)政部堅(jiān)持“開(kāi)前門(mén)、堵后門(mén)、筑籬笆”的基本原則，對(duì)于地方債的發(fā)行主體、發(fā)行方式、債務(wù)資金的使用、債務(wù)本息的償還等都進(jìn)行了明確的規(guī)定，促使這項(xiàng)工作走上了規(guī)范化的軌道。同時(shí)，使地方債務(wù)資金能夠在地方建設(shè)中發(fā)揮積極的促進(jìn)作用，讓資金的積極效果實(shí)現(xiàn)長(zhǎng)效化。

三是加強(qiáng)了地方政府債務(wù)的制度化與法治化。近幾年，財(cái)政部對(duì)于地方政府債務(wù)的管理出臺(tái)了大量有針對(duì)性的法律制度和政策措施，如《關(guān)于做好2018年地方政府債券發(fā)行工作的意見(jiàn)》（財(cái)庫(kù)〔2018〕61 號(hào)）等。 這些政策措施的頒布實(shí)施使我國(guó)地方政府債務(wù)管理走上了法治化的軌道。

毛暉：近年來(lái)，我國(guó)地方政府債務(wù)管理在以下幾方面成效顯著：

第一，“疏堵結(jié)合”，規(guī)范地方政府舉債行為。一方面，2015年開(kāi)始實(shí)施的新《預(yù)算法》賦予省級(jí)政府舉債權(quán)，并從舉債主體、用債方向、債務(wù)規(guī)模、還債能力、管理機(jī)制、法律責(zé)任等方面進(jìn)行規(guī)范。同時(shí)，將地方政府債務(wù)收支納入預(yù)算管理。另一方面，制止地方政府違法違規(guī)舉債，如剝離融資平臺(tái)公司政府融資職能、嚴(yán)懲地方政府違規(guī)擔(dān)?；蜃兿嗯e債等行為。

第二，大力清理存量債務(wù)。財(cái)政部門(mén)清理甄別存量債務(wù)，將其分類(lèi)納入預(yù)算管理，并允許地方政府通過(guò)債務(wù)重組、債券置換和PPP模式等方式進(jìn)行化解，以降低地方政府的利息負(fù)擔(dān)及債務(wù)違約風(fēng)險(xiǎn)。2015年，財(cái)政部向地方下達(dá)了額度為3.2萬(wàn)億元的置換債券，將存量債務(wù)的成本從平均約10%降至3.5%左右，為地方節(jié)省了2000億元左右的利息。

第三，積極防范和化解地方債風(fēng)險(xiǎn)。一是建立債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，各地通過(guò)構(gòu)建債務(wù)率、償債率、逾期債務(wù)率等一系列指標(biāo)，對(duì)本地的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估。二是建立風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警機(jī)制，在測(cè)算出各地債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的基礎(chǔ)上，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)較高的地區(qū)進(jìn)行預(yù)警，促使其采取措施降低風(fēng)險(xiǎn)。三是國(guó)務(wù)院出臺(tái)《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》，明確必要時(shí)可實(shí)施地方政府財(cái)政重整計(jì)劃，地方通過(guò)壓縮項(xiàng)目規(guī)模、控制經(jīng)費(fèi)開(kāi)支甚至盤(pán)活政府資產(chǎn)等方式，自行化解債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

第四，豐富地方政府債券品種。近年來(lái)，相繼發(fā)行了土地儲(chǔ)備、政府收費(fèi)公路、軌道交通和棚戶(hù)區(qū)改造專(zhuān)項(xiàng)債券，積極探索專(zhuān)項(xiàng)債券與項(xiàng)目資產(chǎn)、收益相對(duì)應(yīng)的制度。

尹啟華：近年來(lái)，財(cái)政部大力推動(dòng)地方政府債務(wù)改革，我國(guó)地方債務(wù)管理取得了明顯的成效。

首先，地方政府債務(wù)規(guī)模和相對(duì)指標(biāo)均得到了有效的控制。根據(jù)財(cái)政部公布的數(shù)據(jù)，截至2017年末我國(guó)地方政府債務(wù)為16.47萬(wàn)億元，債務(wù)率為76.5%，債務(wù)率明顯低于國(guó)際通行的警戒線(xiàn)標(biāo)準(zhǔn)，一定程度上表明地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體上可以得到有效控制。

第二，通過(guò)“開(kāi)前門(mén)”和“堵后門(mén)”的方式使得地方債務(wù)顯性化，從而將“發(fā)行地方政府債券置換存量政府債務(wù)”作為防范與化解存量債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的重要手段。這樣不僅使債務(wù)期限得以延長(zhǎng)，減輕了集中償還到期債務(wù)的壓力，而且大幅降低了存量債務(wù)融資成本。

第三，深入推進(jìn)地方政府投融資平臺(tái)市場(chǎng)化轉(zhuǎn)型，依法將政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，全面實(shí)施地方債務(wù)限額管理。

第四，通過(guò)發(fā)布《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》對(duì)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置作出制度性安排，構(gòu)建分級(jí)響應(yīng)和應(yīng)急處置機(jī)制，試圖加大風(fēng)險(xiǎn)管控力度。

第五，構(gòu)建地方政府舉債“問(wèn)責(zé)”機(jī)制，規(guī)制了盲目融資和扭曲的政績(jī)觀。

袁鐵芽：黨的十八大以來(lái)，按照黨中央、國(guó)務(wù)院的決策部署，財(cái)政部大力推進(jìn)地方政府債務(wù)改革，基本建立起了以政府債券為主體的、規(guī)范的地方政府舉債融資機(jī)制，這一機(jī)制的核心要素包括限額管理、存量債務(wù)清理置換、發(fā)行新增地方政府債券、風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和嚴(yán)查違法違規(guī)舉債融資行為等。執(zhí)行三年多來(lái)，成效顯著：一是摸清了地方政府存量債務(wù)底數(shù)，規(guī)范了地方財(cái)政管理，奠定了打贏防范和化解重大風(fēng)險(xiǎn)攻堅(jiān)戰(zhàn)的基礎(chǔ)。二是節(jié)約了債務(wù)利息成本，優(yōu)化了地方政府債務(wù)結(jié)構(gòu)，地方政府的平均債務(wù)成本由置換之前的近10%下降為目前的不足4%，期限結(jié)構(gòu)從3—5年延長(zhǎng)到5—7年，有效降低了地方政府短期償債壓力。三是試點(diǎn)發(fā)行項(xiàng)目收益與融資自求平衡的專(zhuān)項(xiàng)債券品種，初步建立中國(guó)版的“市政收益?zhèn)卑l(fā)行制度。四是對(duì)10個(gè)地方違法違規(guī)舉債行為嚴(yán)厲問(wèn)責(zé)，一定程度上抑制了地方政府隱性債務(wù)增長(zhǎng)的勢(shì)頭。

主持人：此次《意見(jiàn)》剛出臺(tái)就受到各方的高度關(guān)注，引起強(qiáng)烈的社會(huì)反響。與此前地方政府債務(wù)管理文件相比，本次《意見(jiàn)》有哪些新亮點(diǎn)值得關(guān)注？

溫寧：一是強(qiáng)化了地方政府債券發(fā)行節(jié)奏和發(fā)行規(guī)模的管理，有利于管理市場(chǎng)預(yù)期，平衡市場(chǎng)資金供給。二是提高了地方政府債券發(fā)行定價(jià)的市場(chǎng)化程度。如首次允許地方政府債券嘗試公開(kāi)承銷(xiāo)發(fā)行；首次明確地方政府不得采取非市場(chǎng)化方式干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)等。三是增加了地方政府公開(kāi)發(fā)行債券的期限品種及規(guī)模比例要求，優(yōu)化債務(wù)期限結(jié)構(gòu)，豐富投資者選擇。四是進(jìn)一步提升了地方政府債券信息披露程度，有助于提升地方政府債券的信息透明度，降低信息不對(duì)稱(chēng)。五是促進(jìn)了地方債投資者主體多元化。如提出鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等各類(lèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人參與地方政府債券?？傊?，本次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，體現(xiàn)了對(duì)地方政府債券管理的市場(chǎng)化導(dǎo)向。

景宏軍：第一，進(jìn)一步突出了地方政府在地方債券發(fā)行工作中的主體地位。我國(guó)地方政府債券改革是從明確允許地方政府發(fā)行債券開(kāi)始的，但是，長(zhǎng)期以來(lái)我國(guó)地方政府發(fā)債權(quán)的缺失，導(dǎo)致地方政府在債券發(fā)行工作中缺乏必要的管理機(jī)制與成熟的管理經(jīng)驗(yàn)，因此，在地方政府債券發(fā)行工作中，大量的工作都是由中央政府代為承辦的，也就是說(shuō)，地方政府的發(fā)債權(quán)是不完整的。《意見(jiàn)》明確提出了地方政府“應(yīng)當(dāng)根據(jù)資金需求、存量政府債務(wù)或地方政府債券到期情況、債券市場(chǎng)狀況等因素，統(tǒng)籌資金需求與庫(kù)款充裕程度，科學(xué)安排債券發(fā)行，合理制定債券全年發(fā)行總體安排、季度發(fā)行初步安排、每次發(fā)行具體安排”，將部分發(fā)債權(quán)重新賦予地方政府，突出了地方政府在地方政府債券發(fā)行工作中的主體地位。

第二，強(qiáng)化了地方政府債券的金融產(chǎn)品屬性。地方政府債券既能夠?yàn)榈胤秸I集必要的財(cái)政資金，具有財(cái)政屬性；同時(shí)，地方政府債券又是我國(guó)金融產(chǎn)品的一類(lèi)，具有金融產(chǎn)品屬性。長(zhǎng)期以來(lái)，在地方政府債券管理方面，我國(guó)政府更加重視其財(cái)政屬性，而忽視了金融產(chǎn)品屬性。此次《意見(jiàn)》引入了地方政府債券承銷(xiāo)團(tuán)成員、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)等主體，提出“完善地方政府債券信用評(píng)級(jí)和信息披露機(jī)制”等措施，突出重視地方政府債券作為一類(lèi)金融產(chǎn)品的屬性，重視其對(duì)金融市場(chǎng)的影響。

第三，明確了市場(chǎng)規(guī)則在地方政府債券發(fā)行工作中的突出作用?！兑庖?jiàn)》明確提出 “提升地方政府債券發(fā)行定價(jià)市場(chǎng)化水平”，將市場(chǎng)規(guī)則引入地方政府債券發(fā)行工作，以市場(chǎng)手段確定債券的發(fā)行價(jià)格，以市場(chǎng)的規(guī)則選擇發(fā)行機(jī)構(gòu)，這樣能夠保障價(jià)格更合理，流程更公開(kāi)，結(jié)果更公正。

毛暉：《意見(jiàn)》中一大亮點(diǎn)是：推出了更長(zhǎng)期限的地方政府債券，豐富了地方政府債券期限品種。我國(guó)地方政府債券期限原來(lái)有1年、3年、5年、7年、10年，這次新增了 2年、15年、20年期限債券。

2013年底審計(jì)署報(bào)告顯示，我國(guó)地方債主要投向市政、交通運(yùn)輸設(shè)施、生態(tài)、環(huán)境保護(hù)等建設(shè)領(lǐng)域，屬于基礎(chǔ)設(shè)施與公益性項(xiàng)目的比重達(dá)到86.77%。而根據(jù)這些項(xiàng)目的行業(yè)資產(chǎn)回報(bào)率，可以估算出其投資的平均回收期為20年左右。

而2015年新 《預(yù)算法》實(shí)施之前，我國(guó)地方債多在5年以下，期限總體較短。新《預(yù)算法》實(shí)施之后，地方債的最長(zhǎng)期限也不過(guò)10年。這就意味著，我國(guó)地方債發(fā)行以中短期債務(wù)為主，而債務(wù)資金的投資回報(bào)期普遍較長(zhǎng)，“短債長(zhǎng)投、期限錯(cuò)配”問(wèn)題突出。

反觀發(fā)達(dá)國(guó)家的成熟融資模式，其主要債務(wù)資金來(lái)源為市政債券，且市政債券期限普遍較長(zhǎng)。如美國(guó)市政債券的平均期限均在15年及以上，而日本地方公債的期限基本在10年左右。

本次推出更長(zhǎng)期限的地方債品種，一方面可以使基礎(chǔ)設(shè)施投入與收益的周期相匹配，為各地快速推進(jìn)的城鎮(zhèn)化提供長(zhǎng)期的融資工具，從而化解債務(wù)的流動(dòng)性風(fēng)險(xiǎn)，緩解地方政府的償債壓力；另一方面，可滿(mǎn)足養(yǎng)老基金、保險(xiǎn)公司等長(zhǎng)期資金投資者的需求，促進(jìn)債券投資者多元化發(fā)展，推動(dòng)地方政府債券市場(chǎng)的建設(shè)。

尹啟華：與此前地方政府債務(wù)管理文件相比，本次《意見(jiàn)》有諸多新亮點(diǎn)值得重點(diǎn)關(guān)注。

首先，地方債券發(fā)行的期限品種將更加豐富。一般債券增加了2年期、15年期和20年期品種，而專(zhuān)項(xiàng)債券則增加了15年期和20年期品種，這種引入短期限和長(zhǎng)期限債券品種的模式無(wú)疑會(huì)使得發(fā)行期限與使用期限更好地匹配。

第二，地方債券發(fā)行定價(jià)的市場(chǎng)化原則更加凸顯。比如，明令禁止“指導(dǎo)投標(biāo)”和“商定利率”等干預(yù)債券發(fā)行定價(jià)的非市場(chǎng)化方式，可以采用公開(kāi)承銷(xiāo)方式發(fā)行債券以提高發(fā)行效率，不再設(shè)定單個(gè)承銷(xiāo)團(tuán)成員的投標(biāo)額上限。

第三，大力倡導(dǎo)地方債券投資主體的多元化。首次提出鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等各類(lèi)機(jī)構(gòu)投資者與個(gè)人投資者參與地方債券投資。多元化的投資主體無(wú)疑會(huì)增進(jìn)地方債券發(fā)行環(huán)節(jié)各方博弈的激烈程度，從而使得債券市場(chǎng)化定價(jià)機(jī)制日臻完善。

第四，地方債券信息披露機(jī)制更加完善。一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券除了披露債券本身的信息以外，還需要披露相關(guān)的財(cái)政經(jīng)濟(jì)信息，而項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券需要披露對(duì)應(yīng)項(xiàng)目詳細(xì)情況、項(xiàng)目融資來(lái)源、項(xiàng)目預(yù)期收益情況、收益和融資平衡方案、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等信息。

第五，政府債券資金配置將更富有效率，債權(quán)人合法權(quán)益可以得到有效保護(hù)。鼓勵(lì)加快置換債券資金的支撥，積極開(kāi)展提前償還、分年償還和庫(kù)款墊付等多種形式的本金償還工作。

袁鐵芽：相比以前年度，本次《意見(jiàn)》有如下新亮點(diǎn)：

一是強(qiáng)化地方政府債券發(fā)行節(jié)奏的管理?！兑庖?jiàn)》鼓勵(lì)地方政府提前公布全年、季度發(fā)行安排，有利于管理市場(chǎng)對(duì)地方政府債券發(fā)行進(jìn)度的預(yù)期，平衡資金供給。

二是豐富公開(kāi)發(fā)行債券的期限品種?！兑庖?jiàn)》提出一般債券增加2年期、15年期和20年期，普通專(zhuān)項(xiàng)債券則增加15年和20年期限。

三是細(xì)化地方政府債券信息披露要求。對(duì)一般債券和專(zhuān)項(xiàng)債券《意見(jiàn)》都要求披露具體使用項(xiàng)目、償債計(jì)劃等信息，對(duì)于項(xiàng)目收益專(zhuān)項(xiàng)債券明確要充分披露對(duì)應(yīng)項(xiàng)目的詳細(xì)情況、項(xiàng)目融資來(lái)源、項(xiàng)目預(yù)期收益情況、收益和融資平衡方案、潛在風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估等信息，有助于提升地方政府債券的透明度。

四是深化地方政府債券發(fā)行定價(jià)的市場(chǎng)化程度。首次明確地方政府不得采取“指導(dǎo)投標(biāo)”、“商定利率”等非市場(chǎng)化的方式干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)。

此外，鼓勵(lì)商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等各類(lèi)機(jī)構(gòu)和個(gè)人全面參與地方政府債券投資，允許單只規(guī)模在5億元以?xún)?nèi)的地方政府債券嘗試公開(kāi)承銷(xiāo)發(fā)行，放松單個(gè)承銷(xiāo)團(tuán)成員的投標(biāo)上限，引入第三方機(jī)構(gòu)參與地方債發(fā)行準(zhǔn)備工作，這些均屬于新舉措、新亮點(diǎn)。

主持人：可以看到，《意見(jiàn)》在對(duì)待地方債券管理上更加靈活開(kāi)放，以市場(chǎng)化改革為方向大大增強(qiáng)了地方債券的流通性和購(gòu)買(mǎi)的便利性。如促進(jìn)地方政府債券投資主體多元化，探索商業(yè)銀行柜臺(tái)銷(xiāo)售地方政府債券業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)參與債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，等等。這些對(duì)推進(jìn)地方政府債務(wù)管理市場(chǎng)化將會(huì)產(chǎn)生哪些影響？

溫寧：根據(jù)新《預(yù)算法》，地方政府必須以發(fā)行債券的形式舉債融資。因此，進(jìn)一步深化地方政府債券制度改革，健全地方政府債券市場(chǎng)化運(yùn)行機(jī)制，顯得尤為重要。本次《意見(jiàn)》的出臺(tái)，更是提出了一系列推動(dòng)地方政府債券發(fā)行市場(chǎng)化的舉措，如促進(jìn)地方政府債券投資主體多元化，探索商業(yè)銀行柜臺(tái)銷(xiāo)售地方政府債券業(yè)務(wù)，鼓勵(lì)第三方機(jī)構(gòu)參與債券發(fā)行準(zhǔn)備工作，等等。應(yīng)該說(shuō)，地方政府債券作為我國(guó)債券市場(chǎng)的重要品種，市場(chǎng)化是大勢(shì)所趨，但也有一個(gè)穩(wěn)步推進(jìn)的過(guò)程，目前推出的市場(chǎng)化舉措是一個(gè)“試金石”，是市場(chǎng)化進(jìn)程中的“一小步”，監(jiān)管部門(mén)和各參與主體要不斷總結(jié)經(jīng)驗(yàn)，為下一步更大幅度提高地方政府債券發(fā)行的市場(chǎng)化程度打下堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

景宏軍：市場(chǎng)化程度的提高主要表現(xiàn)在市場(chǎng)主體多元化、市場(chǎng)規(guī)則法治化、交易客體豐富化等幾個(gè)方面。

從市場(chǎng)主體的角度看，不僅有發(fā)債主體——政府、承債主體——個(gè)人投資者，更引入了商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等各類(lèi)機(jī)構(gòu)作為地方政府債券承銷(xiāo)團(tuán)成員、信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)，大大豐富了市場(chǎng)主體。

從市場(chǎng)規(guī)則的角度看，《意見(jiàn)》本身就是對(duì)于發(fā)行規(guī)則的進(jìn)一步完善，它對(duì)于這項(xiàng)工作本身將起到規(guī)范和保駕護(hù)航的作用。

從客體的角度看，交易品種進(jìn)一步豐富?！兑庖?jiàn)》進(jìn)一步明確了一般債券與專(zhuān)項(xiàng)債券、新增債券與置換債券的分類(lèi)，新增了2年、15年和20年債券的品種。

毛暉：本次出臺(tái)的《意見(jiàn)》推動(dòng)了地方債發(fā)行的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。其中，靈活豐富的發(fā)行方式、多元化的投資者結(jié)構(gòu)、市場(chǎng)化的定價(jià)機(jī)制，是實(shí)現(xiàn)債券發(fā)行市場(chǎng)化的重要因素，《意見(jiàn)》在這些方面均實(shí)現(xiàn)了突破。如首次允許地方政府債券嘗試公開(kāi)承銷(xiāo)發(fā)行。再如，促進(jìn)投資主體多元化，以商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者為主力，同時(shí)引導(dǎo)個(gè)人投資者進(jìn)入地方政府債券市場(chǎng)，從而有效提高債券的流動(dòng)性，形成對(duì)發(fā)債主體的有效監(jiān)管約束。另外，還提出提升定價(jià)市場(chǎng)化水平，明確規(guī)定地方政府不得干預(yù)地方政府債券發(fā)行定價(jià)，并細(xì)化相應(yīng)管理模式及處罰機(jī)制，使債券發(fā)行更加公平、公開(kāi)、公正。

這些舉措，將使地方政府債券發(fā)行更加規(guī)范與透明，有利于健全地方債的監(jiān)督機(jī)制。伴隨著投資主體多元化，社會(huì)監(jiān)督將成為行政監(jiān)督和審計(jì)監(jiān)督的重要補(bǔ)充，從而充分發(fā)揮社會(huì)公眾在地方舉債、債券流通、資金使用、債務(wù)償還等方面的評(píng)價(jià)監(jiān)督功能，形成有效的市場(chǎng)約束機(jī)制。而個(gè)人投資者的參與也有助于建設(shè)更廣泛的地方債市場(chǎng)，從而充分挖掘市場(chǎng)需求，降低發(fā)行成本。

尹啟華：財(cái)政部試圖通過(guò)“組合拳”推進(jìn)地方債務(wù)管理的市場(chǎng)化進(jìn)程，具體表現(xiàn)為：首先，投資者類(lèi)型更加豐富，商業(yè)銀行、證券公司、保險(xiǎn)公司等機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者均可參與債券投資，這無(wú)疑會(huì)使地方債券被投資者 “消化”的能力大幅增強(qiáng)；第二，從減少地方政府行政干預(yù)的層面來(lái)看，“指導(dǎo)投標(biāo)”“商定利率”等方式干預(yù)債券發(fā)行定價(jià)將被禁止，這樣可以增加機(jī)構(gòu)投資者和個(gè)人投資者投資債券的積極性；第三，地方政府債券發(fā)行受到資本市場(chǎng)約束反過(guò)來(lái)會(huì)規(guī)范和規(guī)制地方政府的融資行為，從而敦促地方政府按照市場(chǎng)運(yùn)行規(guī)律辦事；第四，一般債券和普通專(zhuān)項(xiàng)債券的品種多樣化使得投資者的選擇機(jī)會(huì)增加，采用公開(kāi)承銷(xiāo)發(fā)行方式也可提高發(fā)行效率；第五，引入第三方機(jī)構(gòu)參與地方債券發(fā)行準(zhǔn)備工作可以使發(fā)行效率更高和專(zhuān)業(yè)性更強(qiáng)，采用商業(yè)銀行柜臺(tái)銷(xiāo)售地方債券業(yè)務(wù)可以為個(gè)人投資者等購(gòu)買(mǎi)債券提供便利渠道。

袁鐵芽：《意見(jiàn)》影響的方面很多，主要有三點(diǎn)：一是地方政府債券發(fā)行定價(jià)更科學(xué)，更切合地方的發(fā)展水平和信用狀況。前幾年地方政府債券發(fā)行中出現(xiàn)過(guò)地方政府債券中標(biāo)利率與同期國(guó)債利率倒掛的情況，擴(kuò)大投資者范圍、引入地方機(jī)構(gòu)參與債券發(fā)行準(zhǔn)備工作、細(xì)化信息公開(kāi)能從根本上解決這一問(wèn)題，推動(dòng)地方政府債券發(fā)行價(jià)格回到合理水平。二是有利于擺脫地方政府債券發(fā)行對(duì)地方財(cái)政資源的依賴(lài)，部分地區(qū)承銷(xiāo)商購(gòu)買(mǎi)或承銷(xiāo)地方政府債券的規(guī)模與地方財(cái)政對(duì)承銷(xiāo)機(jī)構(gòu)的貢獻(xiàn)（如存款規(guī)模）直接相關(guān)，或者是地方政府額度攤派的結(jié)果，沒(méi)有體現(xiàn)投資者的真實(shí)投資意愿，促進(jìn)地方政府債券投資主體多元化，便利非金融機(jī)構(gòu)和個(gè)人投資者購(gòu)買(mǎi)地方政府債券，有利于打破地方政府債券發(fā)行中存在的一定程度的“買(mǎi)方壟斷”。三是顯著增強(qiáng)地方政府債券的流動(dòng)性，提升地方政府債券的投資價(jià)值。

推進(jìn)地方債券透明規(guī)范

主持人：2018年是地方政府債務(wù)置換的收官之年。《意見(jiàn)》允許用新債償還舊債，有專(zhuān)業(yè)機(jī)構(gòu)預(yù)測(cè)，《意見(jiàn)》出臺(tái)后地方政府新債發(fā)行將加速，特別是在6月份將會(huì)出現(xiàn)集中發(fā)行地方政府債券的現(xiàn)象。如何認(rèn)識(shí)這一現(xiàn)象？

溫寧：對(duì)于這個(gè)問(wèn)題，我認(rèn)為應(yīng)理性看待。根據(jù)財(cái)政部公開(kāi)的數(shù)據(jù)顯示，2018年一季度全國(guó)發(fā)行地方政府債券2195.44億元，全部為置換債券和再融資債券，發(fā)行量?jī)H達(dá)到年度限額的5%左右，發(fā)行進(jìn)度較2016、2017年同期緩慢，主要是因?yàn)榈胤秸赡茉谟^望中央有關(guān)政策。根據(jù)《意見(jiàn)》要求，原則上地方政府每季度發(fā)行30%，因此可以推算，為了完成本年發(fā)行目標(biāo)，二、三季度將迎來(lái)地方政府債務(wù)的發(fā)行高峰，很可能接近30%的限額，其中5月底和6月發(fā)行的壓力較大，預(yù)計(jì)將出現(xiàn)地方政府債券的集中發(fā)行。盡管如此，我認(rèn)為地方政府仍應(yīng)做好債券平穩(wěn)發(fā)行，及時(shí)跟蹤和應(yīng)對(duì)債券市場(chǎng)波動(dòng)，合理設(shè)計(jì)地方政府債券發(fā)行品種、期限和節(jié)奏，防范地方政府債券發(fā)行風(fēng)險(xiǎn)。

景宏軍：由于我國(guó)地方政府存量債務(wù)較大，因此，存在集中發(fā)行地方政府債券的可能性。但對(duì)于這種現(xiàn)象不必過(guò)于擔(dān)心，主要因?yàn)椋?/p>

首先，地方政府即使集中發(fā)行地方政府債券，也是用發(fā)行的新債償還舊債，改變的只是債務(wù)存在的形式，并不會(huì)增加債務(wù)的存量。

其次，地方政府發(fā)行債務(wù)的總規(guī)模受到中央政府的嚴(yán)格控制，不會(huì)出現(xiàn)總量失控的情況。

再次，從舊債存量來(lái)看，有大量“政府承擔(dān)償還義務(wù)”的隱性債，通過(guò)發(fā)行新債償還舊債，從而實(shí)現(xiàn)隱性債務(wù)顯性化，是有利于地方政府債務(wù)長(zhǎng)期管理目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的。

毛暉：2015年底出臺(tái)的 《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》（財(cái)預(yù)〔2015〕225 號(hào)）提到：“地方政府存量債務(wù)中通過(guò)銀行貸款等非政府債券方式舉借部分，通過(guò)三年左右的過(guò)渡期，由省級(jí)財(cái)政部門(mén)在限額內(nèi)安排發(fā)行地方政府債券置換。”

今年已是地方政府債券置換的收官之年，也是最關(guān)鍵一年，不僅要完成所有存量債務(wù)的置換，還要發(fā)行新增債券。且年初以來(lái)，財(cái)政部更側(cè)重于推進(jìn)債務(wù)置換進(jìn)程，新增債券發(fā)行工作相對(duì)有所滯后。

財(cái)政部數(shù)據(jù)顯示，2018年1—4月，全國(guó)發(fā)行的地方政府債券全部是置換債券或再融資債券。這就導(dǎo)致在接下來(lái)的幾個(gè)月，加入了新增債券后，地方債發(fā)行規(guī)模將大增，后續(xù)供給壓力不容小覷。因此，地方應(yīng)衡量自身財(cái)政償還能力，認(rèn)真審視各類(lèi)債務(wù)是否趨于飽和，切實(shí)防控債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

尹啟華：根據(jù)財(cái)政部的要求，2018年8月份地方政府債務(wù)置換工作即將結(jié)束，但目前仍有大量存量債務(wù)需要置換，因此發(fā)債提速跡象亦在情理之中。另外，《意見(jiàn)》允許使用新債來(lái)償還舊債，這也為發(fā)債提供了政策支持，注入了新的活力。毋庸置疑，地方政府集中發(fā)債可以為接下來(lái)的政府基建投資提供大量資金支持，從而極大地滿(mǎn)足地方建設(shè)的現(xiàn)實(shí)性需求。但這里需要注意和警惕兩個(gè)問(wèn)題：首先，借新債還舊債只是緩解了目前政府的償付壓力，但增加了長(zhǎng)期債務(wù)融資成本和未來(lái)支付壓力；其次，在置換大限來(lái)臨之際，部分地方政府為了倉(cāng)促達(dá)成債務(wù)融資限額目標(biāo)而集中舉債可能會(huì)忽視潛在的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，因此必須嚴(yán)格遵循《地方政府性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)急處置預(yù)案》的文件精神，防止發(fā)生系統(tǒng)性財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)。

袁鐵芽：這一現(xiàn)象是置換債券、再融資債券、新增地方政府債券三者影響疊加的結(jié)果。初步測(cè)算，今年地方政府債券發(fā)行總規(guī)模約4.75萬(wàn)億元，其中：新增債券2.18萬(wàn)億元，置換債券1.73萬(wàn)億元，再融資債券約0.84萬(wàn)億元。與去年同期比，今年地方政府債券發(fā)行節(jié)奏明顯滯后，前5個(gè)月共發(fā)行地方政府債券0.88萬(wàn)億元（其中，置換債為0.86萬(wàn)億元），不到去年同期發(fā)行量的2/3。這樣，6—12月平均月發(fā)行規(guī)模將達(dá)0.55萬(wàn)億元，遠(yuǎn)高于去年同期的0.43萬(wàn)億元。若考慮到存量債券置換必須于8月份前完成，6月份出現(xiàn)發(fā)行高潮實(shí)屬必然。但是，必須澄清的是，這一集中發(fā)行現(xiàn)象與《意見(jiàn)》允許用新債償還舊債并沒(méi)直接聯(lián)系，財(cái)政部在2016年出臺(tái)的 《地方政府一般債務(wù)預(yù)算管理辦法》和 《地方政府專(zhuān)項(xiàng)債務(wù)預(yù)算管理辦法》明確規(guī)定一般債務(wù)或?qū)ｍ?xiàng)債務(wù)本金可以通過(guò)發(fā)行債券償還，并非媒體所說(shuō)的為《意見(jiàn)》首次提出。

主持人：長(zhǎng)期以來(lái)，龐大的地方政府隱性債務(wù)為公眾所詬病。而近年來(lái)，在財(cái)政部大力推進(jìn)之下地方政府債務(wù)管理逐漸走向公開(kāi)透明。此次《意見(jiàn)》出臺(tái)專(zhuān)門(mén)對(duì)完善地方政府債券信息披露機(jī)制作出了明確規(guī)定。您認(rèn)為，推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)還應(yīng)作出哪些努力？

溫寧：國(guó)務(wù)院辦公廳在《2018年政務(wù)公開(kāi)工作要點(diǎn)》中提出，要求制定地方政府債務(wù)信息公開(kāi)辦法，下一步財(cái)政部、各地方政府在債務(wù)信息公開(kāi)方面可能都會(huì)出臺(tái)相關(guān)管理辦法。目前，地方政務(wù)債務(wù)信息之所以難以全面公開(kāi)，可能與地方政府隱性債務(wù)有關(guān)。我認(rèn)為推進(jìn)地方政府債務(wù)信息公開(kāi)，應(yīng)做好兩方面的工作：一是加速推進(jìn)地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的編制與公開(kāi)工作。編制地方政府資產(chǎn)負(fù)債表是地方政府債務(wù)信息公開(kāi)的前提。地方政府資產(chǎn)負(fù)債表的公開(kāi)有利于社會(huì)公眾加強(qiáng)對(duì)地方政府舉債行為的監(jiān)督，抑制其過(guò)度舉債；同時(shí)，地方政府資產(chǎn)負(fù)債表也是對(duì)地方政府債進(jìn)行高質(zhì)量評(píng)級(jí)的重要基礎(chǔ)。二是建立健全地方政府性債務(wù)管理系統(tǒng)，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)信息的統(tǒng)計(jì)與公開(kāi)報(bào)告。推動(dòng)地方政府債務(wù)信息通過(guò)財(cái)政部等官方網(wǎng)站向公眾公開(kāi)，提高地方政府債務(wù)信息的透明度。

景宏軍：第一，增強(qiáng)政府債務(wù)信息公開(kāi)的主動(dòng)性。此次《意見(jiàn)》要求完善地方政府債券信息披露機(jī)制，是對(duì)地方政府的強(qiáng)制性規(guī)定，但要想實(shí)現(xiàn)信息披露的最終目的，就必須取得地方政府對(duì)這項(xiàng)工作的理解與配合，變“被動(dòng)披露”為“主動(dòng)披露”，才能有效避免地方政府趨利避害地選擇性披露。

第二，增強(qiáng)政府債務(wù)信息公開(kāi)的透明度。從根本上講，地方政府公開(kāi)披露的債務(wù)信息屬于一種專(zhuān)業(yè)性很強(qiáng)的信息，這部分信息的可讀性不一定很強(qiáng)，也就是說(shuō)，公開(kāi)并不一定能夠保證透明，公開(kāi)并不一定能夠達(dá)到加強(qiáng)監(jiān)督的效果。地方政府要在公開(kāi)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高債務(wù)信息的透明度，實(shí)現(xiàn)受眾“看得到”“看得懂”的夙愿。

第三，鼓勵(lì)公眾通過(guò)分析解讀政府債務(wù)信息參與到政府債務(wù)的監(jiān)督管理工作中。政府摘取信息披露不是為了披露而披露，其最終目的是通過(guò)信息公開(kāi)，接受更廣泛的公眾監(jiān)督，達(dá)到提高地方政府債券管理水平的目標(biāo)。這就需要滿(mǎn)足一個(gè)前提——公眾要愿意、能夠參與到監(jiān)督工作之中，因此，政府要通過(guò)體制機(jī)制的改革與設(shè)計(jì)，提高公眾參與的積極性，保證公眾參與權(quán)利的行使，順暢信息反饋的渠道。

毛暉：2015年開(kāi)始實(shí)施的新《預(yù)算法》，第一條就明確規(guī)定，“建立健全全面規(guī)范、公開(kāi)透明的預(yù)算制度”。不過(guò)，我國(guó)的地方債信息公開(kāi)程度，還有待進(jìn)一步提高。

自2012年起，清華大學(xué)公共管理學(xué)院公共經(jīng)濟(jì)金融與治理研究中心每年推出《中國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度研究報(bào)告》（以下簡(jiǎn)稱(chēng)“報(bào)告”）。報(bào)告顯示，我國(guó)市級(jí)政府財(cái)政透明度近年來(lái)有顯著提高。

但是由于2015年新 《預(yù)算法》實(shí)施后，地方債才開(kāi)始納入預(yù)算管理。相關(guān)債務(wù)數(shù)據(jù)的整理、規(guī)范與公開(kāi)，都需要有一個(gè)制度構(gòu)建與完善的過(guò)程。從2017年的報(bào)告來(lái)看，各市級(jí)政府對(duì)地方債的公布情況不甚樂(lè)觀。295個(gè)地級(jí)及以上市政府在政府債務(wù)公開(kāi)方面的得分較低，按總分為80分計(jì)，最低分為0分，最高分為45分，平均分僅為16分（相當(dāng)于100分計(jì)的20分）。

而且，目前各地政府主要公開(kāi)了債務(wù)限額和總額的相關(guān)情況，對(duì)具體的債務(wù)資金投向，其公開(kāi)的情況較差。同時(shí)，公開(kāi)的債務(wù)信息當(dāng)中，多是披露政府債券的情況，至于政府負(fù)有擔(dān)保和救助責(zé)任的相關(guān)債務(wù)、向金融機(jī)構(gòu)借款等方面，債務(wù)信息披露較少。

今后，應(yīng)制定專(zhuān)門(mén)針對(duì)地方政府性債務(wù)信息披露的法律法規(guī)，明確債務(wù)信息披露的主體、方式、內(nèi)容、監(jiān)管體制及法律責(zé)任等。進(jìn)一步明確債務(wù)信息公開(kāi)內(nèi)容，除了對(duì)本級(jí)政府債券的規(guī)模進(jìn)行公開(kāi)外，對(duì)債券的種類(lèi)、利率、期限、用途等也要進(jìn)行全方位公布。各地可以通過(guò)地方政府債務(wù)年度報(bào)告的形式進(jìn)行披露，并納入政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告體系之中。

尹啟華：地方債務(wù)信息公開(kāi)是政府債務(wù)治理和政府信息公開(kāi)的重要內(nèi)容，提升地方債務(wù)信息透明度是政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)管控的重要手段。推進(jìn)地方債務(wù)信息公開(kāi)可以從以下幾個(gè)方面著手：首先，地方政府應(yīng)著重披露政府債務(wù)限額和余額信息，同時(shí)還應(yīng)具體到政府債務(wù)利率、還本付息和債務(wù)資金使用等有關(guān)內(nèi)容。其次，通過(guò)搭建綜合信息平臺(tái)加強(qiáng)PPP項(xiàng)目信息公開(kāi)，運(yùn)用信息技術(shù)和PPP大數(shù)據(jù)發(fā)掘PPP信息的潛在價(jià)值，試圖緩解信息不對(duì)稱(chēng)和防止出現(xiàn)“明股實(shí)債”。再次，強(qiáng)化披露政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)信息，應(yīng)當(dāng)重點(diǎn)披露政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)的決策主體、購(gòu)買(mǎi)主體、承接主體等有關(guān)內(nèi)容。最后，增強(qiáng)影子銀行的透明度，防止影子銀行業(yè)務(wù)的低透明度產(chǎn)生系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，因此需要構(gòu)建一套嚴(yán)密的監(jiān)測(cè)、統(tǒng)計(jì)和分析系統(tǒng)，增進(jìn)對(duì)影子銀行風(fēng)險(xiǎn)的評(píng)估。

袁鐵芽：總體來(lái)看，此次《意見(jiàn)》對(duì)完善地方政府債券信息披露的有關(guān)要求并不是新的規(guī)定，只是對(duì)前期散見(jiàn)于各個(gè)文件的相關(guān)規(guī)定的梳理、整合、重申，下階段需要立足實(shí)際，從制度完善和狠抓落實(shí)入手，進(jìn)一步規(guī)范地方政府債券發(fā)行信息披露。制度方面，規(guī)范披露形式，制定出臺(tái)地方債券發(fā)行信息披露格式指引等文件；細(xì)化信息披露要求，特別是要細(xì)化項(xiàng)目信息披露要求，確保資金使用可追蹤，績(jī)效可評(píng)價(jià)。執(zhí)行方面，審批機(jī)構(gòu)要強(qiáng)化信息披露管理，對(duì)披露不合格的應(yīng)撤銷(xiāo)發(fā)行或要求補(bǔ)充，同時(shí)強(qiáng)化定期信息披露管理。

主持人：自2014年以來(lái)財(cái)政部堅(jiān)持市場(chǎng)化改革方向，地方政府債務(wù)管理逐步完善，《意見(jiàn)》出臺(tái)有助于進(jìn)一步提升地方債券市場(chǎng)化水平。在新時(shí)代要求下，如何推進(jìn)地方政府債券管理逐步走上規(guī)范化、市場(chǎng)化和法治化之路？

溫寧：一是要依法管理地方政府債務(wù)。按照新《預(yù)算法》和其他中央有關(guān)規(guī)定，加強(qiáng)對(duì)地方政府債務(wù)的限額管理，將地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，積極推動(dòng)地方政府債務(wù)發(fā)行管理的市場(chǎng)化，切實(shí)防范地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。二是處理好政府與市場(chǎng)的關(guān)系，科學(xué)合理借助市場(chǎng)力量化解地方債務(wù)。如：科學(xué)合理運(yùn)用PPP項(xiàng)目進(jìn)行運(yùn)作，減輕政府支出負(fù)擔(dān)。三是建立健全地方政府債務(wù)信息公開(kāi)制度，提高政府債務(wù)信息的透明度。四是建立健全風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置機(jī)制。財(cái)政部專(zhuān)門(mén)制定了風(fēng)險(xiǎn)預(yù)警和應(yīng)急處置辦法，要求各地根據(jù)債務(wù)總額、結(jié)構(gòu)等對(duì)風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行評(píng)估，我認(rèn)為一定要嚴(yán)格加以貫徹落實(shí)。五是構(gòu)建地方政府債務(wù)常態(tài)化監(jiān)督機(jī)制。除了審計(jì)監(jiān)督以外，還有財(cái)政部駐各地的監(jiān)察專(zhuān)員辦事處依法對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)施日常監(jiān)督，這是我們的一個(gè)重要任務(wù)。

景宏軍：對(duì)于地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)的管理，要在總結(jié)近幾年改革經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，加強(qiáng)相關(guān)立法，盡快出臺(tái)《公債法》等法規(guī)，以法律手段保障地方政府債券的規(guī)范化管理，以法律手段促進(jìn)地方政府債券管理向市場(chǎng)化方向發(fā)展。

毛暉：第一，應(yīng)完善地方政績(jī)考核機(jī)制。糾正單純以經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)速度評(píng)定政績(jī)的偏向，建立起政府公共服務(wù)績(jī)效評(píng)價(jià)體系，將基礎(chǔ)教育、環(huán)境治理等指標(biāo)納入政府績(jī)效考核范圍，以遏制地方政府的投資沖動(dòng)。同時(shí)，健全地方債務(wù)問(wèn)責(zé)機(jī)制，完善地方債務(wù)審計(jì)制度，將政府性債務(wù)狀況作為地方領(lǐng)導(dǎo)任期經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)的重要內(nèi)容，強(qiáng)化責(zé)任追究。

第二，應(yīng)完善地方債務(wù)信息披露制度，以促使地方加強(qiáng)債務(wù)管理，提高資金使用效果。信息披露內(nèi)容應(yīng)涵蓋各類(lèi)直接統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)和評(píng)價(jià)性信息，以滿(mǎn)足多元化的信息需求，具體可包含舉債背景與概況、債務(wù)預(yù)算會(huì)計(jì)報(bào)表、債務(wù)分析報(bào)告、債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估及績(jī)效評(píng)價(jià)等相關(guān)內(nèi)容。而地方政府債務(wù)年度報(bào)告可作為地方政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告的子報(bào)告，全面反映地方政府的債務(wù)信息，為地方政府債務(wù)管理和財(cái)政風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估提供依據(jù)。

第三，應(yīng)完善我國(guó)地方政府債券信用評(píng)級(jí)制度。一方面，加快地方政府信用評(píng)級(jí)的專(zhuān)門(mén)性法律法規(guī)建設(shè)，對(duì)地方政府信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)許可、評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)人員準(zhǔn)入進(jìn)行立法規(guī)制，明確相關(guān)信用評(píng)級(jí)機(jī)構(gòu)及評(píng)級(jí)人員行為的法律責(zé)任，從整體上規(guī)范地方政府信用評(píng)級(jí)業(yè)務(wù)的開(kāi)展。另一方面，明確信用評(píng)級(jí)市場(chǎng)監(jiān)管主體，制定統(tǒng)一的信用評(píng)級(jí)行業(yè)監(jiān)管規(guī)則，在各相關(guān)部門(mén)間建立有效的溝通協(xié)調(diào)機(jī)制。逐步提高債券信用評(píng)級(jí)結(jié)果的公信力，為地方政府性債券的發(fā)行定價(jià)、債券市場(chǎng)運(yùn)行提供參考，從而有效防控地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

尹啟華：首先，堅(jiān)持地方債務(wù)管理的市場(chǎng)化改革方向，地方政府應(yīng)當(dāng)秉持“有所為、有所不為”的執(zhí)政理念，不應(yīng)過(guò)度進(jìn)行行政化干預(yù)，防止“有形之手”阻礙地方債券的市場(chǎng)化改革進(jìn)程。第二，以權(quán)責(zé)發(fā)生制的政府綜合財(cái)務(wù)報(bào)告制度改革為契機(jī)，強(qiáng)化地方債務(wù)信息公開(kāi)，規(guī)范地方政府的舉債融資行為；第三，以《預(yù)算法》為準(zhǔn)繩，將堅(jiān)持地方政府債務(wù)全部納入預(yù)算管理，使其接受權(quán)力機(jī)關(guān)監(jiān)督；第四，地方政府債務(wù)管理的市場(chǎng)化邏輯主要體現(xiàn)在債券發(fā)行的市場(chǎng)化、債券信用評(píng)級(jí)的市場(chǎng)化方面，但切忌將市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)引入地方政府，因此需要構(gòu)建嚴(yán)密的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)隔離體系。

袁鐵芽：整體來(lái)看，地方政府限額內(nèi)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)總體可控，但是地方政府隱性債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)不容小覷。部分地方政府在隱性債務(wù)管理上存在著認(rèn)識(shí)不足、底數(shù)不清、責(zé)任不明、管控不嚴(yán)、準(zhǔn)備不足等一系列問(wèn)題。要推動(dòng)地方政府債務(wù)管理真正走上規(guī)范化、市場(chǎng)化和法治化之路，妥善解決地方政府隱性債務(wù)問(wèn)題是繞不過(guò)去的坎。為此，一方面要進(jìn)一步

開(kāi)好“前門(mén)”，運(yùn)用好項(xiàng)目收益與融資自求平衡政策，進(jìn)一步擴(kuò)大試點(diǎn)范圍和試點(diǎn)領(lǐng)域，基本滿(mǎn)足地方政府正常的融資需求；另一方面地方政府要從講政治的高度，不推卸責(zé)任，不回避問(wèn)題，積極摸清底數(shù)，理清責(zé)任，充分調(diào)動(dòng)債權(quán)人、債務(wù)人等各方的積極性，制定分類(lèi)化解方案，共同推進(jìn)地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)化解工作；同時(shí)，硬化財(cái)政預(yù)算約束，強(qiáng)化監(jiān)管問(wèn)責(zé)，沒(méi)有預(yù)算嚴(yán)禁向融資平臺(tái)公司等撥付資金，進(jìn)一步壓縮地方政府隱性債務(wù)擴(kuò)張的空間?！?/p>