試論地方財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)體系

●秦 強(qiáng)

一直以來(lái)，財(cái)政收入質(zhì)量問(wèn)題受到政府和社會(huì)各界廣泛關(guān)注。一方面，政府部門關(guān)注它，是因?yàn)樨?cái)政收入質(zhì)量涉及收入的真實(shí)性和可靠性，直接影響到政府正常履職和提供公共服務(wù)的能力，甚至?xí)绊懙秸帕ΑＲ虼?，?guó)內(nèi)學(xué)者對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量的研究主要是從政府的角度出發(fā)，重點(diǎn)關(guān)注財(cái)政收入的真實(shí)性和結(jié)構(gòu)的合理性，用稅收收入占比作為衡量地方財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。另一方面，社會(huì)各界關(guān)注它，是因?yàn)樨?cái)政收入質(zhì)量直接與其所承受的財(cái)政負(fù)擔(dān)及所獲得的公共服務(wù)水平有著直接的聯(lián)系，其中前者還會(huì)涉及財(cái)政負(fù)擔(dān)分?jǐn)偟墓叫詥?wèn)題，如通過(guò)稅收形式課征的收入，在征管過(guò)程中受主觀因素干預(yù)較小，非稅收入則相對(duì)更易受到主觀因素影響。

本文從政府與納稅人兩個(gè)角度探討財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)的考量因素，即財(cái)政收入的穩(wěn)定性、真實(shí)可靠性、公平性、約束性、可控性等?；谶@五個(gè)方面的考量，構(gòu)建地方財(cái)政收入質(zhì)量水平評(píng)價(jià)體系，在此基礎(chǔ)上分析地方財(cái)政收入質(zhì)量管理存在的問(wèn)題。需要說(shuō)明的是，本文所研究的財(cái)政收入指的是一般公共預(yù)算收入。

一、財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)考量的因素

從會(huì)計(jì)管理的角度來(lái)看，財(cái)政收入質(zhì)量是指財(cái)政收入是否真實(shí)、可靠地反映社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量和結(jié)構(gòu)信息，高質(zhì)量的財(cái)政收入應(yīng)該能夠?qū)?guó)家（或地方）經(jīng)濟(jì)的過(guò)去、現(xiàn)在和未來(lái)的前景進(jìn)行可靠的反映和預(yù)測(cè)。財(cái)政收入質(zhì)量的“質(zhì)”側(cè)重于反映財(cái)政收入質(zhì)量信息的可靠性和相關(guān)性，即預(yù)算報(bào)告中財(cái)政收入數(shù)據(jù)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化的關(guān)系是否緊密；“量”則側(cè)重于反映財(cái)政收入的數(shù)量和數(shù)量的結(jié)構(gòu)，體現(xiàn)為衡量地方政府財(cái)政收入水平和能力的考量尺度。但與企業(yè)管理不同的是，政府的財(cái)政行為不僅僅只滿足政府履職的需要，更關(guān)系到納稅人的切身利益。因此，本文認(rèn)為，財(cái)政收入質(zhì)量不僅僅是收入真實(shí)性和結(jié)構(gòu)合理性的問(wèn)題，更應(yīng)該從政府和納稅人兩個(gè)角度進(jìn)行評(píng)判。既要從政府履職和提供公共服務(wù)的角度去考慮財(cái)政收入是否能滿足支出的需要，是否能滿足政府履職的需要；還要從納稅人的角度去考慮政府組織財(cái)政收入是否體現(xiàn)了納稅人的意志和負(fù)擔(dān)能力，即財(cái)政收入是否公開(kāi)透明、財(cái)政負(fù)擔(dān)是否公平、財(cái)政收入的組織是否受到法律有效約束、財(cái)政收入是否存在重復(fù)課征等問(wèn)題。

財(cái)政收入是政府為滿足納稅人公共需要，通過(guò)課稅、收費(fèi)、市場(chǎng)融資、資本性受益等方式籌集的資金，不同來(lái)源收入的穩(wěn)定性、真實(shí)可靠性、公平性、約束性、可控性等均有所不同。本文認(rèn)為，財(cái)政收入的質(zhì)量亦可以從這五個(gè)方面來(lái)進(jìn)行考量。

（一）財(cái)政收入的穩(wěn)定性

“經(jīng)濟(jì)蛋糕”是財(cái)政收入的基礎(chǔ)，財(cái)政收入的穩(wěn)定性是指財(cái)政收入隨經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)變化同步、同向穩(wěn)定的變化。除了經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)因素以外，財(cái)政收入的穩(wěn)定性主要受兩個(gè)因素的影響。第一，國(guó)家所構(gòu)筑的財(cái)政收入制度與其“經(jīng)濟(jì)蛋糕”之間的緊密程度，即稅收制度、非稅制度、基金制度等是否與國(guó)家的經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、收入結(jié)構(gòu)、消費(fèi)和投資結(jié)構(gòu)等緊密相關(guān)。第二，財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定性。不同來(lái)源的財(cái)政收入穩(wěn)定性有較大差別，就一般公共預(yù)算收入來(lái)說(shuō)，稅收收入覆蓋面較寬，穩(wěn)定性較好，非稅收入覆蓋面較窄，易受到政策變化、納稅人行為變化的影響，波動(dòng)性較大，且部分非稅收入（專項(xiàng)收入）還有專項(xiàng)用途，難以統(tǒng)籌使用。稅收收入占財(cái)政收入的比重是衡量財(cái)政收入結(jié)構(gòu)質(zhì)量的重要指標(biāo)。稅收收入占比越高，財(cái)政質(zhì)量就越高，越有利于保障政府及其職能部門的正常穩(wěn)定運(yùn)轉(zhuǎn)和職能的履行。

此外，財(cái)政收入穩(wěn)定性還取決于財(cái)政收入形式的多樣性。多樣化的財(cái)政收入形式能夠確保其盡可能覆蓋到經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，同時(shí)彌補(bǔ)單一收入形式的缺陷。但在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，財(cái)權(quán)主要集中在中央政府，稅收制度、政府性基金制度、社會(huì)保險(xiǎn)制度的制定權(quán)主要集中在中央，地方政府僅擁有部分非稅收入（包括專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收費(fèi)收入、罰沒(méi)收入等）制度和地方政府性基金制度（細(xì)則）的制定權(quán)。因此，地方財(cái)政收入形式?jīng)Q定權(quán)不在地方政府，不列入本文的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系中。

（二）財(cái)政收入的真實(shí)可靠性

如前所述，財(cái)政收入的真實(shí)可靠性一直是財(cái)政部門和學(xué)者們?cè)u(píng)價(jià)財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。在我國(guó)現(xiàn)行體制下，地方出于政績(jī)考核、績(jī)效考核等因素的考量，可能會(huì)產(chǎn)生虛增收入或虛減收入兩種沖動(dòng)。其中，財(cái)政虛增收入的行為往往發(fā)生在經(jīng)濟(jì)不景氣時(shí)期，地方政府為了完成財(cái)政收入增長(zhǎng)任務(wù)，通過(guò)列收列支空轉(zhuǎn)收入、墊交稅款、收過(guò)頭稅、先征后返、買稅等形式來(lái)達(dá)成。虛減財(cái)政收入主要有應(yīng)征未征、違法實(shí)行稅收優(yōu)惠和越權(quán)減稅等形式，將本應(yīng)該征收的收入非法“讓利”于納稅人，這也會(huì)影響地方財(cái)力水平。盡管2014年新修訂的《預(yù)算法》強(qiáng)調(diào)建立跨年度預(yù)算平衡機(jī)制，取消“自上而下”的財(cái)政收入任務(wù)分配的機(jī)制，但事實(shí)上，一些地方政府仍將財(cái)政收入納入政府績(jī)效考核體系中，使得一些基層政府仍然延續(xù)著過(guò)去的征收思維。

（三）財(cái)政收入的公平性

財(cái)政收入的公平性是社會(huì)公平的重要組成部分，財(cái)政收入組織的公平程度直接影響到納稅人對(duì)國(guó)家收入制度的認(rèn)同水平，收入組織公平性越高，納稅人自主納稅的主動(dòng)性越強(qiáng)，越有利于保持國(guó)家財(cái)政收入的可持續(xù)、健康增長(zhǎng)。從宏觀角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政具有調(diào)節(jié)國(guó)民收入分配的重要職能，在組織收入方面，這一職能是通過(guò)具有收入調(diào)節(jié)功能的收入形式來(lái)實(shí)現(xiàn)的，如累進(jìn)性的個(gè)人所得稅等。從微觀角度來(lái)說(shuō)，財(cái)政收入的公平性體現(xiàn)在征管環(huán)節(jié)的工作是否能夠“一視同仁”，是否能夠按照統(tǒng)一的法律、法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行征收，不出現(xiàn)“關(guān)系稅”、“人情稅”等問(wèn)題。

（四）財(cái)政收入的約束性

納稅人與政府間的財(cái)政關(guān)系實(shí)質(zhì)是一種契約關(guān)系或“委托-代理”關(guān)系，納稅人向政府讓渡的私人財(cái)產(chǎn)權(quán)形成其征收財(cái)政收入的權(quán)力，因此政府課征收入的權(quán)力應(yīng)來(lái)源于立法機(jī)構(gòu)的充分授權(quán)?；诖?，本文認(rèn)為財(cái)政收入約束性是指政府組織財(cái)政收入的行為受到代表公共利益的立法機(jī)構(gòu)以立法、預(yù)算等形式約束的程度。

（五）財(cái)政收入的可控性

從財(cái)政收入資金的來(lái)源看，既有本級(jí)政府組織的財(cái)政收入，也有上級(jí)政府安排的轉(zhuǎn)移支付。其中本級(jí)政府組織的財(cái)政收入是可預(yù)測(cè)的，是地方政府可以完全自主使用的收入，上級(jí)安排的轉(zhuǎn)移支付又可分為稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付和專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付，稅收返還、一般性轉(zhuǎn)移支付中的財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付不指定用途，地方使用這部分資金的自由度較高。因此，從全口徑一般公共預(yù)算收入來(lái)看，地方自有收入占比越高，其財(cái)政收入質(zhì)量越高。

二、財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

根據(jù)以上對(duì)財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)考量因素的分析，下文也將從這五個(gè)方面構(gòu)建財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)，具體如下表1。

（一）財(cái)政收入穩(wěn)定性指標(biāo)

表1 財(cái)政收入質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)體系

財(cái)政收入的穩(wěn)定性可以通過(guò)三個(gè)指標(biāo)來(lái)衡量，一是財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展是否同步、同向變化，是否能夠敏感地反映經(jīng)濟(jì)變化；二是財(cái)政收入的覆蓋面，即財(cái)政收入制度設(shè)計(jì)是否全面覆蓋了經(jīng)濟(jì)生活的方方面面，用財(cái)政收入占GDP比例來(lái)反映；三是財(cái)政收入來(lái)源的穩(wěn)定性，用稅收收入占財(cái)政收入的比例情況來(lái)反映，稅收收入占比越高，說(shuō)明財(cái)政收入來(lái)源越穩(wěn)定。

（二）財(cái)政收入真實(shí)可靠性指標(biāo)

財(cái)政收入真實(shí)可靠性指標(biāo)主要考察是否存在虛增或虛減等收入造假問(wèn)題，用虛增或虛減收入占財(cái)政收入比例來(lái)衡量。虛增或虛減收入的情況可通過(guò)各地方財(cái)政收支審計(jì)報(bào)告來(lái)獲取數(shù)據(jù)和材料。

（三）財(cái)政收入公平性指標(biāo)

如上文所述，財(cái)政收入公平性可從宏觀、微觀兩個(gè)角度來(lái)進(jìn)行考評(píng)。從宏觀角度來(lái)看，可用負(fù)有調(diào)節(jié)收入分配職能的個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等收入占一般公共預(yù)算收入的比重來(lái)衡量；從微觀角度來(lái)看，可用違規(guī)征收或減免的財(cái)政收入規(guī)模占比來(lái)衡量。

（四）財(cái)政收入約束性指標(biāo)

財(cái)政收入約束性指標(biāo)可從兩方面進(jìn)行考量。一是超預(yù)算收入使用合規(guī)性，根據(jù)《預(yù)算法》第66條規(guī)定，超收收入只能用于沖減赤字或者補(bǔ)充預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，如果出現(xiàn)將超收收入用于當(dāng)年支出的現(xiàn)象，則違背當(dāng)年預(yù)算的約束，超出了立法機(jī)構(gòu)對(duì)政府的授權(quán)。二是財(cái)政收入的公開(kāi)透明度，只有將財(cái)政收入置于納稅人監(jiān)督之下，才能有效保障納稅人合法權(quán)益，才能保障財(cái)政收入的組織符合納稅人利益。

（五）財(cái)政收入可控性指標(biāo)

本文分兩個(gè)層次考察地方政府的財(cái)政收入可控性。第一層次為地方自有財(cái)力占一般公共預(yù)算總收入比重；第二層次為地方自有財(cái)力、稅收返還和財(cái)力性轉(zhuǎn)移支付總額占一般公共預(yù)算總收入的比重。

三、目前影響財(cái)政收入質(zhì)量的幾個(gè)主要問(wèn)題

（一）財(cái)政收入穩(wěn)定性問(wèn)題

表22016 年全國(guó)各省財(cái)政收入基本情況單位：%

1、財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)發(fā)展同步性問(wèn)題。分稅制改革后，我國(guó)所確立的以增值稅為主體的稅制結(jié)構(gòu)保障了財(cái)政收入的可持續(xù)、快速增長(zhǎng)，財(cái)政收入連續(xù)多年保持超GDP增長(zhǎng)的勢(shì)頭，一直到經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)入新常態(tài)之后，這一情況才有了根本性的改變。但同時(shí)，又出現(xiàn)財(cái)政收入增速低于GDP增速的不協(xié)調(diào)問(wèn)題，甚至出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)的情況，如2016年，全國(guó)各省財(cái)政收入增速超過(guò)或低于GDP增速5個(gè)百分點(diǎn)的省份共有8個(gè)，其中，上海、山東和遼寧等3?。ㄊ校┴?cái)政收入增速分別超GDP增速9.3個(gè)百分點(diǎn)、5.5個(gè)百分點(diǎn)、5.9個(gè)百分點(diǎn)，江西、青海、黑龍江、新疆、山西等5省財(cái)政收入增速分別低于GDP增速5個(gè)百分點(diǎn)、7.5個(gè)百分點(diǎn)、7.2個(gè)百分點(diǎn)、10個(gè)百分點(diǎn)和9.7個(gè)百分點(diǎn)。此外，山西、黑龍江和新疆等3省（區(qū)）一般公共預(yù)算收入出現(xiàn)負(fù)增長(zhǎng)，分別同比下降5.2%、2.4%和 1.1%（見(jiàn)表 2）。

2、財(cái)政收入覆蓋面問(wèn)題。我國(guó)實(shí)行的是全國(guó)高度統(tǒng)一的稅收制度，各地區(qū)之間所擁有的財(cái)政收入制度決定權(quán)比較有限，地方政府無(wú)法根據(jù)本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的實(shí)際情況來(lái)制定個(gè)性化的收入制度。因此，受各地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、經(jīng)濟(jì)和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、對(duì)外開(kāi)放水平等因素的影響，各地區(qū)之間財(cái)政收入與經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的貼合度存在較大的差異，如農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占比較高的地區(qū)、總部經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后的地區(qū)財(cái)政收入占GDP的比重會(huì)低于發(fā)達(dá)地區(qū)。

3、財(cái)政收入來(lái)源穩(wěn)定性問(wèn)題。從財(cái)政收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，稅收收入課稅基礎(chǔ)主要是企業(yè)經(jīng)營(yíng)所得、商品流轉(zhuǎn)額或增值額、個(gè)人收入所得、財(cái)產(chǎn)價(jià)值等，與經(jīng)濟(jì)發(fā)展變化密切相關(guān)。非稅收入的專項(xiàng)收入、行政事業(yè)性收入與納稅人消費(fèi)特定資源的行為、消費(fèi)特定公共服務(wù)行為掛鉤，罰沒(méi)收入與納稅人對(duì)行政法規(guī)遵從度有關(guān)，這幾類收入往往在非稅收入中占據(jù)主要地位，但其收入基礎(chǔ)與經(jīng)濟(jì)發(fā)展相關(guān)性弱于稅收收入。因此，稅收收入占比高低一直被作為衡量地方財(cái)政收入質(zhì)量的重要指標(biāo)。從上表來(lái)看，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)稅收收入占比相對(duì)較高，如上海、北京、浙江分別達(dá)到87.82%、87.63%和85.63%，中部地區(qū)和西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)稅收收入占比則相對(duì)較低。

此外，從稅收收入結(jié)構(gòu)來(lái)看，與實(shí)體經(jīng)濟(jì)關(guān)系更緊密的增值稅、企業(yè)所得稅能夠更真實(shí)、及時(shí)地反映經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r，他們的占比情況也是影響地方財(cái)政收入可持續(xù)增長(zhǎng)的重要因素。2016年，全國(guó)地方兩稅（包括原營(yíng)業(yè)稅）占稅收收入的比重為60.39%，其中，北京、天津、河北、山西、上海、江蘇、浙江、福建、廣東、西藏、陜西、甘肅、青海、寧夏等14個(gè)省市兩稅占比高于全國(guó)平均水平。

（二）財(cái)政收入真實(shí)可靠性問(wèn)題

根據(jù)審計(jì)署公布的2017年第三季度國(guó)家重大政策措施貫徹落實(shí)跟蹤審計(jì)結(jié)果，云南、湖南、吉林、重慶4個(gè)省份的10個(gè)市縣（區(qū)）虛增財(cái)政收入15.49億元。2018年，內(nèi)蒙古“自曝家丑”，承認(rèn)自治區(qū)政府財(cái)政收入虛增空轉(zhuǎn)，調(diào)減2016年一般公共預(yù)算收入530億元，占總量的26.3%。目前，財(cái)政收入造假的動(dòng)力機(jī)制仍然存在，主要體現(xiàn)在財(cái)政收入增速仍是“自上而下”績(jī)效考核體系中的一項(xiàng)重要的考核指標(biāo)，如2017年，湖南省公布的《2017年湖南省績(jī)效評(píng)估實(shí)施方案》（湘辦發(fā) 〔2017〕22號(hào)）對(duì)市州黨委政府績(jī)效評(píng)估指標(biāo)中，財(cái)政收入及質(zhì)量賦值40分，其中一般公共預(yù)算收入增速達(dá)到6%計(jì)10分，執(zhí)收違法違規(guī)行為每起扣2分。

（三）財(cái)政收入公平性問(wèn)題

第一，稅收結(jié)構(gòu)存在問(wèn)題。分稅制改革后，我國(guó)建立起的以增值稅為主體的稅制體系不能很好地體現(xiàn)“效率優(yōu)先，兼顧公平”的分配原則，能夠起到調(diào)節(jié)居民收入分配差距的個(gè)人所得稅、房產(chǎn)稅等稅種收入在財(cái)政收入中占比一直不高。第二，稅制設(shè)計(jì)存在問(wèn)題，個(gè)人所得稅制度分類征收和統(tǒng)一稅前扣除等規(guī)定也未能很好體現(xiàn)稅收公平的原則。

（四）地方財(cái)力使用自由度問(wèn)題

在我國(guó)現(xiàn)行財(cái)政體制下，地方通過(guò)分稅制所獲得的財(cái)力水平往往滿足不了其財(cái)政支出的需要，并且經(jīng)濟(jì)越落后的地區(qū)財(cái)政自給水平越低，即這些省份對(duì)中央財(cái)政轉(zhuǎn)移支付依賴度高于發(fā)達(dá)地區(qū)。盡管轉(zhuǎn)移支付能夠緩解地區(qū)間財(cái)力差異的問(wèn)題，但其占比過(guò)高就意味著地方財(cái)力使用自由度會(huì)相對(duì)較低，壓縮了地方財(cái)政自主空間。2016年，全國(guó)31個(gè)?。ㄊ?、自治區(qū)）平均財(cái)政自給率（自有財(cái)政收入/財(cái)政總收入）為54.41%，其中，只有北京、天津、上海、江蘇、浙江、福建、山東、廣東和重慶等9個(gè)相對(duì)發(fā)達(dá)的地區(qū)財(cái)政自給率高于平均水平。

四、提升財(cái)政收入質(zhì)量的幾點(diǎn)建議

（一）加快地方稅改革，降低地方對(duì)非稅收入的依賴

分稅制改革后，營(yíng)業(yè)稅是最重要的地方稅，2016年全面實(shí)行“營(yíng)改增”后，地方面臨主體稅缺失的局面。同時(shí)，隨著近幾年城市化快速擴(kuò)張，未來(lái)土地財(cái)政也將難以為繼，地方財(cái)政收支壓力也將越來(lái)越大。今后地方政府要維持健康、可持續(xù)的財(cái)政收入，需要找到新的稅收增長(zhǎng)點(diǎn)。除了通過(guò)發(fā)展經(jīng)濟(jì)、擴(kuò)大稅基路徑外，還需要在稅制體系上進(jìn)行改革和創(chuàng)新，圍繞社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展所培育出的新稅基構(gòu)建地方稅制體系。

（二）加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，逐步轉(zhuǎn)變地方考核理念

地方財(cái)政收入虛增、虛減問(wèn)題的根本原因在于“自上而下”不合理的考核或評(píng)估機(jī)制，要徹底解決財(cái)政收入造假的問(wèn)題，需要加快建立現(xiàn)代財(cái)政制度，改革財(cái)政收入考核或評(píng)估制度。為此，一是要轉(zhuǎn)變唯財(cái)政收入的觀念，因地制宜評(píng)價(jià)地方財(cái)政收入指標(biāo)，并不是收入越多政績(jī)?cè)酱螅欢且訌?qiáng)預(yù)算管理，有效的預(yù)算管理可以讓所謂的地方財(cái)政收入返還很難進(jìn)行，這將從根本上解決上述虛增來(lái)自企業(yè)的財(cái)政收入問(wèn)題；三是加強(qiáng)程序控制，讓各類可能虛增地方財(cái)政收入的虛構(gòu)交易無(wú)法進(jìn)行，讓每個(gè)人都對(duì)自己的不當(dāng)行為承擔(dān)必要的責(zé)任。

（三）優(yōu)化財(cái)政體制，提高地方財(cái)政自主水平

一方面，在推進(jìn)稅制改革的過(guò)程中，進(jìn)一步優(yōu)化中央與地方的財(cái)權(quán)劃分，尤其是未來(lái)將新開(kāi)征的不動(dòng)產(chǎn)稅，既要考慮中央在調(diào)控地方房地產(chǎn)市場(chǎng)所承擔(dān)的事權(quán)，更要考慮非流動(dòng)性稅基與地方公共服務(wù)質(zhì)量間的關(guān)系，將更多的財(cái)力留在地方，提高地方財(cái)政自主能力。另一方面，逐步建立事權(quán)和支出責(zé)任相適應(yīng)的制度，明確中央和地方的事權(quán)清單，進(jìn)而劃分支出責(zé)任，解決事權(quán)向上集中、支出責(zé)任向下單向傳遞的問(wèn)題，使地方政府財(cái)政空間進(jìn)一步明確，也使轉(zhuǎn)移支付指向更為明確。

（四）健全人大為主體的監(jiān)督機(jī)制，形成多層次的財(cái)政監(jiān)督體系

目前，我國(guó)財(cái)政監(jiān)督的主體主要是財(cái)政部門、審計(jì)部門，屬于政府體系內(nèi)的監(jiān)督。從財(cái)政監(jiān)督的組織形式來(lái)看，既有同級(jí)監(jiān)督，也有“自上而下”的監(jiān)督。兩者相比，“自上而下”的監(jiān)督規(guī)避了被監(jiān)督部門所在地體系內(nèi)因素的干擾，監(jiān)督效果相對(duì)更好，一些重大問(wèn)題都是通過(guò)“自上而下”的監(jiān)督發(fā)現(xiàn)的。但是政府內(nèi)部監(jiān)督還是不能完全排除體系因素的干擾，同時(shí)其覆蓋面往往受到人力資源不足問(wèn)題的限制。因此，建議健全以人大為主體的預(yù)算監(jiān)督機(jī)制，跳出體制內(nèi)監(jiān)督的框框，將預(yù)算監(jiān)督與預(yù)算審查工作有機(jī)結(jié)合，使人大能夠及時(shí)、準(zhǔn)確掌握財(cái)政工作，對(duì)地方財(cái)政工作形成有效的約束，同時(shí)確保預(yù)算審查能夠做到“有的放矢”。 ■