白洋淀湖長制的優(yōu)化及方向

文 周申蓓 劉朋 周靈靈

2018年5月，河北省政府印發(fā)《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的實(shí)施方案》，確定白洋淀為省級(jí)湖長管轄。湖長制治理模式為白洋淀水資源管理、水污染防治，建設(shè)藍(lán)綠交織、水城共融的空間格局提供了行政制度保障，進(jìn)而為落實(shí)白洋淀環(huán)境治理和措施確定最嚴(yán)格治理方向。

深入推進(jìn)白洋淀生態(tài)環(huán)境治理，保護(hù)和發(fā)揮“華北之腎”的生態(tài)功能，為雄安新區(qū)建設(shè)提供基礎(chǔ)性生態(tài)支撐，是落實(shí)中央推進(jìn)京津冀協(xié)同發(fā)展戰(zhàn)略的生態(tài)環(huán)境保護(hù)之篇。白洋淀是雄安新區(qū)生態(tài)安全體系中最重要的生態(tài)、資源和環(huán)境的載體及屏障，因此，維系白洋淀水資源量、改善流域水環(huán)境狀況、保證水生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定發(fā)展，是雄安新區(qū)規(guī)劃目標(biāo)落地的前提和基礎(chǔ)。同時(shí)，白洋淀在維護(hù)華北地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)穩(wěn)定、調(diào)節(jié)新區(qū)乃至整個(gè)京津冀地區(qū)氣候、緩解城市熱島效應(yīng)、補(bǔ)充地下水、控洪減澇以及保護(hù)生物多樣性等方面均發(fā)揮著重要作用，加快治理白洋淀已成為雄安新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略落地的必需一環(huán)。

2018年5月，河北省確定白洋淀為省級(jí)湖長，6月份雄安新區(qū)將分級(jí)分區(qū)設(shè)立各級(jí)湖長，落實(shí)白洋淀及附屬河道、岸線的屬地管理責(zé)任，強(qiáng)化網(wǎng)格化管理，確保湖泊管理范圍內(nèi)每一塊區(qū)域都有明確的責(zé)任主體。湖長制治理模式為白洋淀水資源管理、水污染防治，建設(shè)藍(lán)綠交織、水城共融的空間格局提供了行政制度保障，進(jìn)而為落實(shí)白洋淀環(huán)境治理和措施確定了最嚴(yán)格治理方向。

白洋淀治理中的歷史問題及現(xiàn)狀

隨著流域周邊地區(qū)工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的快速發(fā)展以及氣候變化的影響，素有“華北明珠”之稱的白洋淀曾出現(xiàn)了湖泊面積萎縮、干淀、水污染等問題，淀區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)出現(xiàn)了退化跡象。

白洋淀多次“干淀”，水資源匱乏

素有“華北明珠”之稱的白洋淀，自上世紀(jì)50年代以來入淀水量急劇減少，屢次出現(xiàn)“干淀”（十方院水位降至6.50米以下）現(xiàn)象?！案傻怼钡脑蛑饕校哼M(jìn)入21世紀(jì)以來，氣溫上升，降雨偏少，年徑流下降；上游修建90多座大中小型水庫，用水增加，入淀水量大大減少；地下水超采嚴(yán)重，湖區(qū)下滲加快。

湖泊萎縮，容積減小

由于上游水土流失導(dǎo)致湖區(qū)淤積，加之圍淀造景造田時(shí)有發(fā)生，湖泊面積不斷萎縮，由上世紀(jì)50年代的500多平方公里縮小至366平方公里。

污染嚴(yán)重，水質(zhì)較差

上世紀(jì)60年代，白洋淀流域水質(zhì)優(yōu)良，是周邊居民的主要飲用水源地。但自上世紀(jì)70年代以來，入淀河流和淀區(qū)水質(zhì)逐漸惡化。上游工業(yè)企業(yè)將未經(jīng)處理或處理不達(dá)標(biāo)的污水直接排放至白洋淀上游河流；淀區(qū)10萬多人產(chǎn)生的生活污水大多直排白洋淀；快速城鎮(zhèn)化的過程進(jìn)一步加大了生活污水和工業(yè)廢水的排放。

為治理白洋淀水資源匱乏、水質(zhì)污染嚴(yán)重等生態(tài)問題，水利部、環(huán)保部及地方政府采取了一系列措施。自2000年以來，多次通過水庫調(diào)度引水濟(jì)淀；2008年，啟動(dòng)“引黃入冀濟(jì)淀”工程補(bǔ)水達(dá)1億立方米；2018年南水北調(diào)（近期補(bǔ)水水質(zhì)為Ⅰ類）和上游兩大水庫聯(lián)合補(bǔ)水，補(bǔ)水規(guī)模將達(dá)到1.43億立方米。此外，《白洋淀環(huán)境綜合整治與生態(tài)修復(fù)規(guī)劃（2015-2020）》規(guī)劃了156個(gè)項(xiàng)目，預(yù)計(jì)總投資近246億元，用以白洋淀生態(tài)環(huán)境改善工作。

圖1 白洋淀重大事件示意圖

白洋淀經(jīng)治理后，目前水體面積和水質(zhì)保持在一個(gè)穩(wěn)定的水平，但治理效果不盡如人意。從水質(zhì)監(jiān)測(cè)結(jié)果看，2015年以后水質(zhì)為Ⅴ類，甚至達(dá)不到景觀水的水功能區(qū)劃分標(biāo)準(zhǔn)，如圖2所示。未來，南水北調(diào)中線工程將有I類水直接補(bǔ)水白洋淀，會(huì)對(duì)白洋淀治理效果有一個(gè)極大的提升作用，但這種引水并不代表可以削弱白洋淀本地治理工作。無論采取何種方式治理白洋淀，政策制定者都應(yīng)認(rèn)識(shí)到湖泊水體及生態(tài)系統(tǒng)的恢復(fù)需要一個(gè)長期的過程，保持清醒的科學(xué)態(tài)度和任重道遠(yuǎn)的工作精神是白洋淀治理工作的基本原則。

優(yōu)化白洋淀湖長制治理模式

白洋淀湖長制的出臺(tái)，采用行政首長擔(dān)責(zé)方式解決了管理體制上“多龍管水、無人負(fù)責(zé)”的窘境，傳達(dá)了政府治理白洋淀的決心。推行湖長制，意味著雄安新區(qū)在白洋淀治理理念和模式方面發(fā)生變化，也意味著社會(huì)治理方向和政府考核體制發(fā)生轉(zhuǎn)變。對(duì)于縱向的新區(qū)到地方各級(jí)政府主體，形成了完整的人水和諧的可持續(xù)發(fā)展執(zhí)政理念，并協(xié)調(diào)所轄區(qū)域內(nèi)各方共識(shí)及利益。對(duì)于橫向的各職能管理部門、企業(yè)和社區(qū)，形成解決白洋淀復(fù)雜性和專業(yè)性問題的協(xié)同體系，打造白洋淀生態(tài)保護(hù)與社會(huì)共同發(fā)展的科學(xué)共同體及社會(huì)行動(dòng)網(wǎng)絡(luò)。

優(yōu)化白洋淀湖長制治理模式，須形成長效機(jī)制

第一，加強(qiáng)為湖立法進(jìn)程，健全湖長制的法治環(huán)境。河北省為建立湖長體系，明確湖長職責(zé)，加強(qiáng)執(zhí)法監(jiān)督，出臺(tái)了《關(guān)于在湖泊實(shí)施湖長制的指導(dǎo)意見》實(shí)施方案，修訂《河北省水污染防治條例》，制定《白洋淀水環(huán)境保護(hù)和污染治理?xiàng)l例》。同時(shí)，應(yīng)充分吸收太湖等湖泊治理經(jīng)驗(yàn)，從根本上實(shí)現(xiàn)水環(huán)境治理湖長制集體行動(dòng)模式的常態(tài)化和強(qiáng)制性，在國家及地方層面出臺(tái)相應(yīng)的法規(guī)或條例為白洋淀立法，采用立法方式規(guī)定湖長制組織架構(gòu)、權(quán)力運(yùn)行與問責(zé)機(jī)制，以及其他治理主體的法定權(quán)利、責(zé)任及相互關(guān)系。

第二，建立完善有效的監(jiān)督機(jī)制，保障湖長決策的科學(xué)性和長效性。在我國現(xiàn)行體制下，白洋淀各級(jí)湖長都是地方主官，承擔(dān)湖泊治理責(zé)任的同時(shí)也肩負(fù)著發(fā)展地方經(jīng)濟(jì)的職責(zé)，難以改變?cè)谌纹趦?nèi)重視短期治理效果、輕視長期治理成果的功利性傾向。為使白洋淀湖長制治理模式切實(shí)發(fā)揮長效作用，應(yīng)盡快完善監(jiān)督管理機(jī)制。有效的監(jiān)督機(jī)制不僅需要自上而下的縱向監(jiān)控，更需接受專業(yè)指導(dǎo)和公眾參與的全方位監(jiān)督。因此，湖長制治理模式下，應(yīng)做到白洋淀治理規(guī)劃、實(shí)施和效果等數(shù)據(jù)的全程公開，并借助信息手段實(shí)現(xiàn)河湖監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)的實(shí)時(shí)發(fā)布，自覺接受專業(yè)人士、淀區(qū)公眾與社會(huì)的監(jiān)督。

第三，發(fā)揮群眾路線的工作機(jī)制，奠定白洋淀治理的群眾基礎(chǔ)。協(xié)同共治是白洋淀湖長制治理模式的重點(diǎn)與難點(diǎn)。面對(duì)嚴(yán)峻的淀區(qū)水生態(tài)危機(jī)以及由此引發(fā)的社會(huì)問題，白洋淀水環(huán)境治理需由政府單一主體主導(dǎo)向多利益主體相關(guān)者（水利、環(huán)保、農(nóng)業(yè)、公安、發(fā)展改革、交通、旅游、國土、畜牧、漁政、建設(shè)、企業(yè)及公眾）集體行動(dòng)模式轉(zhuǎn)變，即向多中心治理模式轉(zhuǎn)變。白洋淀的問題和解決方案不只是政府相關(guān)部門的事情，而是需要利益主體的相互協(xié)調(diào)和集體行動(dòng)。應(yīng)在白洋淀湖長制中充分發(fā)揮黨的群眾路線作風(fēng)，全方位推動(dòng)社會(huì)各利益相關(guān)方的共同治理。

圖2 2015年以來白洋淀水質(zhì)變化情況

總體而言，在優(yōu)化白洋淀湖長制政策時(shí)，不僅要強(qiáng)化法治及行政的引導(dǎo)作用，也需要充分發(fā)揮專業(yè)人士、企業(yè)及公眾的參與作用，才能保持白洋淀治理方向和措施的科學(xué)性和長效性。

白洋淀湖長制的未來工作方向

白洋淀湖長制治理模式在一定程度上可保障治理資源投入、使用的及時(shí)性和公平性，實(shí)現(xiàn)水資源保護(hù)和利用在利益主體之間的調(diào)節(jié)平衡，最大限度實(shí)現(xiàn)雄安新區(qū)未來的自然與社會(huì)經(jīng)濟(jì)的和諧發(fā)展。

加快形成白洋淀多主體多機(jī)制協(xié)同治理機(jī)制

在省級(jí)河長的協(xié)調(diào)下，設(shè)計(jì)多種行政、市場(chǎng)和社會(huì)協(xié)調(diào)機(jī)制，協(xié)同各級(jí)河長及社會(huì)利益主體形成治理網(wǎng)絡(luò)，動(dòng)員全社會(huì)的力量參與白洋淀治理，并共擔(dān)治理責(zé)任，共享環(huán)境收益，改變上下游相互推卸責(zé)任的局面。加快“湖長制”實(shí)施細(xì)則的出臺(tái)，堅(jiān)持法治為主、德治相輔的治理方式，堅(jiān)持多元協(xié)同共治的治理模式，通過法制和市場(chǎng)的雙重引導(dǎo)機(jī)制，使上下游、沿湖相關(guān)的各類利益主體達(dá)成共識(shí)，建立白洋淀共同治理集體行動(dòng)模式。

加快變革和健全行政考核體制

結(jié)合行政考核體制，進(jìn)一步在白洋淀落實(shí)自然資源資產(chǎn)干部離任審計(jì)等工作，為白洋淀湖長制決策和評(píng)估提供長效指導(dǎo)的數(shù)據(jù)基礎(chǔ)。白洋淀是一個(gè)具有一定深度和廣度時(shí)空層次的基礎(chǔ)性自然資源及環(huán)境載體，應(yīng)加快白洋淀自然資源資產(chǎn)賬戶及干部離任審計(jì)等制度的落實(shí)，為雄安新區(qū)各級(jí)政府考核體制提供基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，為白洋淀治理決策的科學(xué)性和長效性提供科學(xué)基礎(chǔ)。

進(jìn)一步吸收其他湖泊治理經(jīng)驗(yàn)

進(jìn)一步吸收國內(nèi)外其他湖泊治理的經(jīng)驗(yàn)，充分發(fā)揮白洋淀獨(dú)特的戰(zhàn)略地位優(yōu)勢(shì)，加快形成具有示范性的湖長制的組織制度、工作內(nèi)容和評(píng)估方法。

完善不同問題對(duì)象的湖長制工作內(nèi)容

作為利益相關(guān)主體之一的雄安新區(qū)及各級(jí)政府，應(yīng)在湖長制治理模式下充分發(fā)揮各相關(guān)職能部門的專業(yè)技能和經(jīng)驗(yàn)，各負(fù)其責(zé)，各盡其職。水利及自然資源管理部門負(fù)責(zé)白洋淀水資源的保護(hù)和開發(fā)利用、監(jiān)測(cè)湖泊水量水質(zhì)和信息公開等。環(huán)境保護(hù)部門負(fù)責(zé)水污染防治規(guī)劃和有關(guān)政策、法規(guī)和標(biāo)準(zhǔn)的制定等，切實(shí)減少污染物進(jìn)入淀區(qū)，嚴(yán)令禁止農(nóng)業(yè)和漁業(yè)的非法擴(kuò)張與非法捕撈行為，規(guī)劃與控制種植業(yè)的面積和種類，對(duì)于非法圍淀造景造田嚴(yán)加懲罰與教育等。農(nóng)林漁業(yè)部門需做好生態(tài)和濕地的管理，開展農(nóng)業(yè)面源控制，保護(hù)漁業(yè)水域環(huán)境，保護(hù)水生動(dòng)物環(huán)境等。地方各類行政執(zhí)法采取部門協(xié)同共治，加快取締白洋淀湖泊內(nèi)網(wǎng)箱養(yǎng)殖，控制旅游開發(fā)規(guī)模，逐步推進(jìn)淀區(qū)移民搬遷，做好湖泊內(nèi)凈化、清淤、補(bǔ)水、水資源價(jià)格體系制定等工作。

加大對(duì)白洋淀湖區(qū)企業(yè)的管控力度，提高城鄉(xiāng)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及污染物排放標(biāo)準(zhǔn)，限制廢污水排放量，加大排查和處罰力度，不斷完善工業(yè)水權(quán)及排放權(quán)的分配與流轉(zhuǎn)機(jī)制。加強(qiáng)負(fù)面清單和禁限目錄的管理，推動(dòng)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整，發(fā)展新興第三產(chǎn)業(yè)，啟動(dòng)“企業(yè)河長”推進(jìn)工作。

加快農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化改造，加大農(nóng)業(yè)綠色生產(chǎn)改造投入，加快法治建設(shè)與社區(qū)教育。作為利益主體之一的村民，既是白洋淀治理的參與主體也是治理對(duì)象，村民的有效參與可提高生態(tài)恢復(fù)的效率和進(jìn)度。一要建立參與制度，確保村民的知情權(quán)，規(guī)定村民參與的途徑、范圍、方式以及反饋處理途徑。二要采取法治、市場(chǎng)和教育的多層引導(dǎo)，逐步改變村民有水則漁，無水則耕的認(rèn)知理念，探索傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)發(fā)展方向轉(zhuǎn)變的實(shí)施路徑，增加農(nóng)民收入途徑。做好宣傳工作，利用電影、電視、手冊(cè)等方式加強(qiáng)環(huán)境教育，引導(dǎo)村民參與白洋淀生態(tài)環(huán)境治理。三要加大財(cái)政對(duì)生態(tài)移民及建設(shè)的支持力度，對(duì)原有不符合白洋淀治理需求的城鎮(zhèn)體系，應(yīng)適當(dāng)考慮生態(tài)移民的財(cái)政支持，加大對(duì)淀區(qū)技術(shù)移民的財(cái)政轉(zhuǎn)移支付力度。

白洋淀治理是一個(gè)系統(tǒng)性工程，不僅涉及到湖泊本身的治理，還涉及到流域上下游的各利益主體的協(xié)同行動(dòng)。治理內(nèi)容具體涉及湖泊水體空間的保護(hù)和開發(fā)，河湖岸線的動(dòng)態(tài)管控、水資源保護(hù)與利用、污染源的監(jiān)管與防治、河湖生態(tài)及環(huán)境綜合治理與修復(fù)等多方面，相應(yīng)的治理過程涉及各類社會(huì)主體的方方面面，是一個(gè)長期而復(fù)雜的艱巨任務(wù)。湖長制的推行，將白洋淀治理推進(jìn)到一個(gè)新的治理時(shí)期，并為雄安新區(qū)發(fā)展戰(zhàn)略的生態(tài)之基提供了制度保障和最嚴(yán)格治理方向。