國家監(jiān)護權的實現與兒童福利機構的發(fā)展

◎鄒明明

現代監(jiān)護制度兼具私法和公法雙重屬性，一方面，監(jiān)護的主體依然以親屬關系為主。另一方面，國家公權力作為監(jiān)護制度的監(jiān)督者和最后的責任承擔者，要確保未成年人和其他無民事行為能力、限制民事行為能力人權益的實現。民法總則對我國的監(jiān)護制度作了較大修改和完善，旨在構建起以家庭監(jiān)護為基礎、社會監(jiān)護為補充、國家監(jiān)護為兜底的監(jiān)護制度。這是法律的完善，更是我們黨“以人民為中心發(fā)展思想”的實踐成果，是中國特色社會主義制度優(yōu)越性的生動體現。其中，對未成年人監(jiān)護的制度設計是民法總則監(jiān)護一節(jié)的重點，既賦予了民政部門在解決監(jiān)護爭議過程中的地位，也強化了民政部門承擔主要兜底性監(jiān)護、實現國家監(jiān)護的職責，為新時代民政兒童福利工作發(fā)展提供了依據，指明了方向。

一、國家監(jiān)護權的界定和實現

監(jiān)護制度是我國基本的民事法律制度之一，在民法總則乃至整個民法典中都占有重要地位。民法總則貫徹了《兒童權利公約》《殘疾人權利公約》的原則和精神，對我國監(jiān)護制度進行了完善，在強化家庭監(jiān)護基礎性地位的同時，對社會監(jiān)護的補充作用、國家監(jiān)護的兜底功能做了相應規(guī)定。

民法總則第27條是關于未成年人的監(jiān)護人的規(guī)定：“父母是未成年子女的監(jiān)護人。未成年人的父母已經死亡或者沒有監(jiān)護能力的，由下列有監(jiān)護能力的人按順序擔任監(jiān)護人：（一）祖父母、外祖父母；（二）兄、姐；（三）其他愿意擔任監(jiān)護人的個人或者組織，但是須經未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意。”第31條是關于監(jiān)護爭議解決程序的規(guī)定，相對于民法通則，這一條增加了民政部門指定監(jiān)護人的內容，設計了臨時監(jiān)護制度。臨時監(jiān)護的主體是“被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會、法律規(guī)定的有關組織或者民政部門”。第32條是關于民政部門和居（村）民委員會擔任監(jiān)護人的規(guī)定規(guī)定：“沒有依法具有監(jiān)護資格的人的，監(jiān)護人由民政部門擔任，也可以由具備履行監(jiān)護職責條件的被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會擔任?！睂τ谖闯赡耆耍穹ㄍ▌t規(guī)定，沒有依法具有監(jiān)護資格的人的，由未成年人的父母所在單位或者被監(jiān)護人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門擔任監(jiān)護人。本條對此作了調整和完善，一是考慮隨著經濟社會發(fā)展，人員流動性增強，就業(yè)人員與單位關系的穩(wěn)定性降低，刪去了未成年人父母所在單位擔任監(jiān)護人的規(guī)定；二是強化了民政部門的職責，由民政部門擔任兜底性的監(jiān)護人。

實踐中，“沒有依法具有監(jiān)護資格的人”的情況較為復雜，有的是父母死亡成為孤兒，有的是父母長期服刑或者一方死亡另一方失蹤，且無其他法定監(jiān)護人或其他法定監(jiān)護人不具備監(jiān)護能力等家庭監(jiān)護缺失或監(jiān)護不當的困境兒童。隨著國家經濟實力的增強和治理能力的提升，國家作為公民權益維護和社會保障的最后一道防線，理應強化國家監(jiān)護職能，在監(jiān)護人缺位時兜底監(jiān)護，保障這部分陷入監(jiān)護困境的兒童得到妥善照料。在這一條中，民政部門作為政府職能部門承擔主要的兜底性監(jiān)護職責，具有履行監(jiān)護職責條件的居民委員會、村民委員會作為承擔監(jiān)護職責的補充主體。

二、兒童福利機構的定位

民法總則堅持了問題導向，在立法過程中，以困境兒童面臨的突出需求確定了立法重點，又用實踐取得的經驗智慧破解立法難點。民政部門指定監(jiān)護人、擔任臨時監(jiān)護人和主要兜底性監(jiān)護人的職責定位，就是在這樣的實踐過程和歷史背景下確立的。民法總則中的監(jiān)護制度與未成年人保護法、婦女權益保障法、老年人權益保障法等法律對監(jiān)護的規(guī)定，共同構成了我國的監(jiān)護制度法律體系。未成年人保護法明確規(guī)定：“對孤兒、無法查明其父母或者其他監(jiān)護人的以及其他生活無著的未成年人，由民政部門設立的兒童福利機構收留撫養(yǎng)?！?/p>

由此可見，我國已從法律上明確了民政部門及所屬兒童福利機構承擔國家監(jiān)護的職責定位。事實上，監(jiān)護權不同于法律規(guī)定的其他權利，它更多地體現為一種責任和義務。尤其是對困境兒童的國家監(jiān)護，更具兜底性功能，最能彰顯黨和政府堅持人民立場、保障兒童權益的決心與力量。

兒童福利機構是孤兒等困境兒童保障的專業(yè)機構，是受民政部門委托代替黨和國家履行監(jiān)護職責、承擔撫育任務的載體。認識到國家監(jiān)護權的重要意義和民政部門的職責使命，我們就能夠更深層次地理解兒童福利機構對孤兒、棄嬰等困境兒童的養(yǎng)育是國家責任，不是慈善公益；是監(jiān)護職責和法定義務，不是俯視與施舍。我們就會自覺對兒童福利機構的管理和服務工作繃緊弦，對家庭寄養(yǎng)監(jiān)管不力、兒童撫育質量不高、康復特教薄弱等問題零容忍，進一步增強使命感和責任感，把兜底工作做實做細做好。

三、兒童福利機構的發(fā)展

民法總則對未成年人的監(jiān)護制度作了總體設計，《國務院關于加強困境兒童保障的意見》（國發(fā)〔2016〕36號）對落實困境兒童監(jiān)護責任也作出周密的政策安排，《最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部關于依法處理監(jiān)護人侵害未成年人權益行為若干問題的意見》（法發(fā)〔2014〕24號）賦予民政部門申請撤銷監(jiān)護人資格及依法院指定擔任監(jiān)護人的權利，這些都為新時代兒童福利機構的發(fā)展提出了挑戰(zhàn)和要求。

回應保障對象的拓展，發(fā)揮兜底性作用。兒童福利機構傳統(tǒng)的養(yǎng)育對象是查找不到生父母的棄嬰和沒有其他法定監(jiān)護人的孤兒，這部分兒童難以被國內外家庭收養(yǎng)，長期在兒童福利機構生活。他們殘疾程度重、殘疾種類多，面臨的突出需求是撫育照料和康復訓練。隨著困境兒童保障意見的落實及兒童福利和保護工作的推進，兒童福利機構收留撫養(yǎng)的對象逐步向父母沒有監(jiān)護能力且無其他監(jiān)護人的處于監(jiān)護困境的兒童拓展。實踐中，各地福利院逐步收留撫養(yǎng)了父母被剝奪監(jiān)護權的兒童、長期服刑人員未成年子女、強制隔離戒毒人員未成年人子女、尋親無著的打拐解救兒童、流浪精神病人未成年子女等處于監(jiān)護困境的兒童。這部分兒童的需求不同于兒童福利機構傳統(tǒng)對象，他們大多是肢體健康兒童，亟需接受義務教育和心理慰藉，面臨的突出問題是心理困境和情感需求。對他們養(yǎng)育模式的選擇是兒童福利機構面臨的新任務，與司法和公安機關的溝通銜接、與兒童親生父母和其他法定監(jiān)護人之間的權責厘清、探索適合這類兒童的安置和養(yǎng)育方式，是兒童福利機構面臨的新挑戰(zhàn)。在這個過程中，要規(guī)范兒童的入院關，完善相關方協(xié)議和手續(xù)，既要切實、及時保障困境兒童權益，又要規(guī)范管理，約定權責義務，避免陷入被動甚至糾紛。要加強對入院兒童的專業(yè)評估，組織康復師、社會工作者等專業(yè)人員參與，組成綜合性的評估小組，為在院兒童選擇個性化的養(yǎng)育方式。既要保障他們的妥善安置，又要探索兒童心理矯治等方面的專業(yè)方法。

強化康復特教功能，提升輻射社區(qū)的專業(yè)能力。我國在院兒童的身心特點，決定了他們對醫(yī)療、康復、特教等服務高度依賴。隨著“十一五”“十二五”規(guī)劃的實施，兒童福利機構硬件設施全面改善。下一步的重點是強化康復訓練、特殊教育等軟件功能。以兒童福利機構特教班為載體的民政特殊教育，是我國特殊教育的重要組成部分，因與康復訓練和撫育照料緊密結合，而區(qū)別于教育部門和殘聯(lián)的特殊教育工作，形成獨特優(yōu)勢。隨著兒童福利事業(yè)的發(fā)展和特殊教育提升計劃的實施，一方面，兒童福利機構在嬰幼兒撫育、殘疾兒童康復、特殊教育等方面積累了大量經驗，具備了相當的專業(yè)力量。這是兒童福利工作的陣地，更是資源。另一方面，遺棄兒童現象和機構內棄嬰數量不斷減少。有條件的兒童福利機構，可積極向社會殘疾兒童拓展服務，緩解殘疾兒童康復需求迫切與現有康復資源不足之間的矛盾，在兒童福利服務體系中發(fā)揮更大作用。

開展對家庭養(yǎng)育的指導和培訓，探索對社會組織的引導和孵化。隨著城市家庭小型化的趨勢加深，農村勞動力的大量輸出，家族紐帶日漸松散，親屬家庭對困境兒童的監(jiān)護責任逐漸淡化。政府給予孤兒等困境兒童相應的生活保障，很大程度上是避免親屬因為經濟問題放棄對這部分兒童的監(jiān)護職責和撫養(yǎng)義務，讓困境兒童在原有的親緣環(huán)境中成長。但僅有經濟補貼還不夠，還要加強對這部分家庭的支持和指導，提高家庭抗風險能力和撫育水平。民法總則賦予居民委員會、村民委員會作為承擔兜底監(jiān)護職責的補充主體，也是考慮到具備履行監(jiān)護職責條件的居民委員會、村民委員會可以不改變兒童已適應的生活環(huán)境，采取寄養(yǎng)、代養(yǎng)等方式，最大限度消除孤兒等標簽身份的影響?？梢?，我國的立法和政策都關注到家庭環(huán)境對于兒童成長不可替代的作用。長期以來，兒童福利機構在遴選、培訓、評估和監(jiān)督寄養(yǎng)家庭方面，做了大量工作，積累了豐富經驗。未來開展家庭養(yǎng)育的指導、培訓和評估工作，具備較好基礎和相應條件。實踐中，也有相當一部分兒童福利機構掛牌兒童福利指導中心，對區(qū)縣兒童福利機構和社區(qū)孤兒等困境兒童家庭開展指導評估工作，支持家庭功能建設。以兒童為中心、以家庭為重點的兒童福利政策取向不會變，兒童福利機構未來能夠在家庭支持、指導和評估方面有所作為。民法總則第二十七條第2款規(guī)定了其他“愿意擔任監(jiān)護人的組織”擔任監(jiān)護人，但是須經未成年人住所地的居民委員會、村民委員會或者民政部門同意。隨著我國公益事業(yè)的發(fā)展，有監(jiān)護意愿和能力的社會組織不斷增多，由社會組織擔任監(jiān)護人是家庭監(jiān)護的有益補充，也可緩解國家監(jiān)護的壓力。但監(jiān)護不同于簡單的生活照料，還要代理被監(jiān)護人實施民事法律行為，對未成年被監(jiān)護人的侵權行為承擔責任等，自愿擔任監(jiān)護人的社會組織要具有良好信譽、一定實力和資質。為了充分保護兒童權益，這些條件都須在實踐中嚴格掌握。一方面，民政部門及所屬兒童福利機構在評估這類社會組織方面，要承擔相應職能和任務。另一方面，我國社會組織發(fā)展還處于相對初級的階段，各地民政部門在政府購買服務的過程中，往往難以遴選出具備條件的社會組織。兒童福利機構處在養(yǎng)育兒童、評估家庭的一線，還要有意識地引導和支持社會組織發(fā)展，依托現有資源，提供場所和設施，引入和孵化專業(yè)的社會組織，以自身的示范作用和專業(yè)力量幫助社會組織發(fā)展，與專業(yè)的社會組織共同成長，促進政府主導和社會參與的優(yōu)勢互補與良性互動，共同推進兒童福利事業(yè)發(fā)展。