法規(guī)建設(shè)：未成年人權(quán)益的堅(jiān)實(shí)保障

◎大 鵬

未成年人是祖國的未來，民族的希望。黨和國家歷來高度重視未成年人保護(hù)工作，近年來出臺了一系列保護(hù)未成年人的法律法規(guī)和政策措施，未成年人權(quán)益保護(hù)工作取得了積極成效。

《中華人民共和國民法總則》

2017年3月15日第十二屆全國人民代表大會第五次會議通過，同年10月1日開始實(shí)施。這標(biāo)志著我國民法典的編纂工作邁出了堅(jiān)實(shí)的第一步，對保護(hù)民事主體的合法權(quán)益，正確調(diào)整民事關(guān)系，維護(hù)社會和經(jīng)濟(jì)秩序，適應(yīng)中國特色社會主義發(fā)展要求，弘揚(yáng)社會主義核心價(jià)值觀，具有十分重要的意義。

民法總則對未成年人保護(hù)主要有以下變化。一是將限制民事行為能力的未成年人的年齡下限由民法通則的“十周歲”下調(diào)為“八周歲”。這樣規(guī)定的主要考慮：隨著社會的進(jìn)步和教育水平的提高，兒童的認(rèn)知能力、適應(yīng)能力和自我承擔(dān)能力也有了很大提高，法律上適當(dāng)降低年齡下限標(biāo)準(zhǔn)，符合現(xiàn)代未成年人心理、生理發(fā)展特點(diǎn)，有利于未成年人從事與其年齡、智力相適應(yīng)的民事活動(dòng)，更好地尊重未成年人的自主意識，保護(hù)其合法權(quán)益。二是完善了監(jiān)護(hù)制度。監(jiān)護(hù)是保護(hù)無民事行為能力人或者限制民事行為能力人的合法權(quán)益，彌補(bǔ)其民事行為能力不足的法律制度。民法總則以家庭監(jiān)護(hù)為基礎(chǔ)，社會監(jiān)護(hù)為補(bǔ)充，國家監(jiān)護(hù)為兜底，對監(jiān)護(hù)制度作了完善。明確了父母子女間的撫養(yǎng)、贍養(yǎng)等義務(wù)，擴(kuò)大了被監(jiān)護(hù)人的范圍，強(qiáng)化了政府的監(jiān)護(hù)職能，完善了撤銷監(jiān)護(hù)制度，并就遺囑監(jiān)護(hù)、協(xié)議監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)人的確定、指定監(jiān)護(hù)、監(jiān)護(hù)職責(zé)的履行等制度作出了明確規(guī)定。

此外，還規(guī)定了未成年人遭受性侵害訴訟時(shí)效的特殊起算點(diǎn)，即未成年人遭受性侵害的損害賠償請求權(quán)的訴訟時(shí)效期間，自受害人年滿十八周歲之日起計(jì)算。這一規(guī)定突出強(qiáng)調(diào)了對遭受性侵未成年人的保護(hù)，延長受害人主張權(quán)利的訴訟時(shí)效期間，能夠有效保護(hù)性犯罪受害人的民事權(quán)益。

《中華人民共和國未成年人保護(hù)法》

該法于1991年9月4日第七屆全國人民代表大會常務(wù)委員會第二十一次會議通過，建立健全了未成年人的家庭保護(hù)、學(xué)校保護(hù)、社會保護(hù)、司法保護(hù)等體系，是未成年人保護(hù)的基本法。該法于2006年、2012年進(jìn)行了兩次修訂。

《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》

為依法處理監(jiān)護(hù)侵害行為，確保未成年人得到妥善的監(jiān)護(hù)照料，2014年12月18日，最高人民法院、最高人民檢察院、公安部、民政部印發(fā)《關(guān)于依法處理監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益行為若干問題的意見》（法發(fā)〔2014〕24號，簡稱《意見》）?！兑庖姟返墓际┬?，標(biāo)志著行政機(jī)關(guān)和司法機(jī)關(guān)在未成年人保護(hù)的協(xié)作配合方面又取得了新的進(jìn)展，標(biāo)志著我國未成年人國家監(jiān)護(hù)制度的探索向更高層次邁進(jìn)了一步，對于全面維護(hù)未成年人合法權(quán)益，促進(jìn)未成年人健康成長，具有重大和深遠(yuǎn)影響。

《意見》分為五個(gè)部分，共44條。

第一部分為“一般規(guī)定”，規(guī)定了應(yīng)當(dāng)遵循的原則，定義了監(jiān)護(hù)侵害行為，并對公安、民政、法院、檢察院的工作職責(zé)作出規(guī)定。

第二部分為“報(bào)告和處置”，明確有關(guān)單位和個(gè)人在監(jiān)護(hù)人侵害未成年人權(quán)益時(shí)的發(fā)現(xiàn)和舉報(bào)義務(wù)；對公安機(jī)關(guān)受理舉報(bào)、出警處置工作提出具體要求，明確了在緊急情況下，公安機(jī)關(guān)可以將未成年人帶離實(shí)施侵害行為的監(jiān)護(hù)人。

第三部分為“臨時(shí)安置和人身安全保護(hù)裁定”，對公安機(jī)關(guān)帶離的受侵害未成年人臨時(shí)安置工作作出規(guī)定，明確了未成年人救助保護(hù)機(jī)構(gòu)的具體職責(zé)，包括會商制度、家庭監(jiān)護(hù)的教育指導(dǎo)工作。同時(shí)，還根據(jù)民事訴訟法有關(guān)訴訟保全的規(guī)定，對人身安全保護(hù)裁定的申請、受理、執(zhí)行等作出規(guī)定。

第四部分為“申請撤銷監(jiān)護(hù)人資格訴訟”，規(guī)定訴訟主體資格、證據(jù)材料提供以及管轄法院。其中，根據(jù)民法通則等法律規(guī)定，列舉了四類人員和單位具有訴訟主體資格。

第五部分為“撤銷監(jiān)護(hù)人資格案件審理和判后安置”，規(guī)定法院審理程序、審理期限、可以判決撤銷監(jiān)護(hù)人資格的具體情形、另行指定監(jiān)護(hù)人的要求以及申請恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的條件。其中，恢復(fù)監(jiān)護(hù)人資格的程序設(shè)置，目的是為了給父母改過自新的機(jī)會；規(guī)定法院在沒有合適人員和單位擔(dān)任指定監(jiān)護(hù)人的情況下，應(yīng)當(dāng)指定民政部門擔(dān)任監(jiān)護(hù)人，明確民政部門的兜底責(zé)任。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》

2016年2月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作的意見》（國發(fā)〔2016〕13號，以下簡稱《意見》），對農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作進(jìn)行安排和部署。

《意見》抓住了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛保護(hù)工作中的突出問題和薄弱環(huán)節(jié)，針對完善關(guān)愛服務(wù)體系和健全救助保護(hù)機(jī)制這兩個(gè)重點(diǎn)環(huán)節(jié)，提出了有針對性的政策安排和系統(tǒng)性的頂層制度設(shè)計(jì)，主要有以下突破性內(nèi)容：一是強(qiáng)化家庭監(jiān)護(hù)主體責(zé)任，依法提出加強(qiáng)家庭監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)的政策措施，對于厘清家庭和政府的責(zé)任，督促外出務(wù)工父母依法履行監(jiān)護(hù)職責(zé)，具有強(qiáng)烈的現(xiàn)實(shí)針對性；二是依法設(shè)計(jì)了包括強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等環(huán)節(jié)在內(nèi)的救助保護(hù)機(jī)制，彌補(bǔ)了農(nóng)村留守兒童關(guān)愛服務(wù)工作的政策短板，有助于遏制侵害留守兒童權(quán)益、沖擊社會心理底線的極端事件發(fā)生；三是依次明確家庭、政府、學(xué)校和社會責(zé)任，構(gòu)建家庭、政府、學(xué)校、社會齊抓共管的關(guān)愛服務(wù)體系；四是明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的屬地責(zé)任。

鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府是最基層一級政府，承擔(dān)執(zhí)行上級國家行政機(jī)關(guān)決定和命令，管理本行政區(qū)域內(nèi)行政工作的職責(zé)，承擔(dān)為人民群眾提供社會管理和公共服務(wù)的屬地責(zé)任。農(nóng)村留守兒童家庭住所及日常學(xué)習(xí)生活都在鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府屬地范圍內(nèi)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應(yīng)該為農(nóng)村留守兒童及其家庭提供關(guān)愛保護(hù)服務(wù)，也能直接、快捷、有效地為農(nóng)村留守兒童及其家庭提供關(guān)愛保護(hù)服務(wù)，這是政府責(zé)任的重要體現(xiàn)，因此《意見》突出了鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府的屬地責(zé)任，明確鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)加強(qiáng)監(jiān)護(hù)監(jiān)督指導(dǎo)、進(jìn)行重點(diǎn)核查、建立信息臺賬、開展評估幫扶等職責(zé)任務(wù)。

《意見》既強(qiáng)調(diào)了現(xiàn)行有效政策，又有新的措施安排，部門職責(zé)任務(wù)明確，組織保障措施有力，內(nèi)容全面、重點(diǎn)突出，操作性較強(qiáng)。

《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》

困境兒童是兒童中的弱勢群體，也是社會各界普遍關(guān)注的一個(gè)群體。做好他們的保障工作，使他們跟其他兒童一樣健康成長意義重大。為此，2016年6月，國務(wù)院出臺了《關(guān)于加強(qiáng)困境兒童保障工作的意見》（國發(fā)〔2016〕36號，以下簡稱《意見》），針對困境兒童面臨的突出困難和保障工作中存在的突出問題，加強(qiáng)困境兒童分類保障，建立健全困境兒童保障工作體系。

《意見》共有四個(gè)部分：

第一部分是總體要求。主要是立足我國兒童保障工作的頂層設(shè)計(jì)，闡明了困境兒童保障工作的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)。

第二部分是困境兒童的分類保障政策。針對困境兒童生存發(fā)展面臨的突出困難和問題，從保障基本生活、保障基本醫(yī)療、強(qiáng)化教育保障、落實(shí)監(jiān)護(hù)責(zé)任、加強(qiáng)殘疾兒童福利服務(wù)等五方面提出具體措施。在生活保障方面，將困境兒童分類納入孤兒保障、特困人員救助供養(yǎng)、最低生活保障、臨時(shí)救助等范圍。在醫(yī)療保障方面，對困難的重病、重殘兒童，城鄉(xiāng)居民基本醫(yī)療保險(xiǎn)和大病保險(xiǎn)給予適當(dāng)傾斜，醫(yī)療救助對符合條件的適當(dāng)提高報(bào)銷比例和封頂線；對低保家庭兒童、重殘兒童、納入特困人員救助供養(yǎng)范圍的兒童參保給予相應(yīng)補(bǔ)貼。在教育保障方面，對于家庭困難的殘疾兒童，積極推進(jìn)包括義務(wù)教育、高中階段教育在內(nèi)的12年免費(fèi)教育，推動(dòng)建立隨班就讀支持保障體系。對監(jiān)護(hù)缺失、監(jiān)護(hù)不力和不當(dāng)?shù)睦Ь硟和?，分類明確了替代監(jiān)護(hù)的責(zé)任主體和相應(yīng)程序，同時(shí)對缺少監(jiān)護(hù)人的服刑人員和強(qiáng)制隔離戒毒人員未成年子女等也做了安排。

第三部分是困境兒童保障工作體系。為確保惠及困境兒童的保障政策落到實(shí)處，把困境兒童保障工作做實(shí)、做細(xì)，《意見》提出，要構(gòu)建縣、鄉(xiāng)、村三級工作網(wǎng)絡(luò)，在縣一級建立強(qiáng)制報(bào)告、應(yīng)急處置、評估幫扶、監(jiān)護(hù)干預(yù)等機(jī)制，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級建立困境兒童信息臺賬，在村（居)民委員會設(shè)立兒童福利督導(dǎo)員或兒童權(quán)利監(jiān)察員，負(fù)責(zé)困境兒童保障最基層的日常工作，不斷充實(shí)和提升基層工作能力。同時(shí)，要充分發(fā)揮群團(tuán)組織優(yōu)勢，廣泛動(dòng)員社會力量，建立起覆蓋城鄉(xiāng)、上下聯(lián)動(dòng)、協(xié)同配合的工作體系。

第四部分是加強(qiáng)工作保障。提出了加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)、能力建設(shè)、宣傳引導(dǎo)等工作措施。

《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》

為更好保障廣大殘疾兒童權(quán)益、促進(jìn)社會文明進(jìn)步，2018年5月30日，國務(wù)院總理李克強(qiáng)主持召開國務(wù)院常務(wù)會議，研究討論了部署建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的有關(guān)情況，原則通過《關(guān)于建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的意見》。從今年10月1日起，對符合條件的0—6歲視力、聽力、言語、肢體、智力等殘疾兒童和孤獨(dú)癥兒童，包括經(jīng)濟(jì)困難家庭、福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的殘疾兒童和殘疾孤兒等，提供手術(shù)、輔助器具配置和康復(fù)訓(xùn)練等救助。救助經(jīng)費(fèi)納入縣級以上地方政府預(yù)算，中央財(cái)政給予適當(dāng)補(bǔ)助。到2020年基本實(shí)現(xiàn)殘疾兒童應(yīng)救盡救。

我國有0-6歲各類殘疾兒童167.8萬人。兒童期是康復(fù)的黃金時(shí)期，通過早發(fā)現(xiàn)、早診斷、早干預(yù)，多數(shù)殘疾兒童能顯著改善功能，不僅可以減輕家庭經(jīng)濟(jì)、精神負(fù)擔(dān)，更能正常上學(xué)、就業(yè)，為社會作出積極貢獻(xiàn)。

“八五”以來，特別是黨的十八大以來，在黨中央、國務(wù)院高度重視下，殘疾兒童康復(fù)被納入殘疾人事業(yè)發(fā)展規(guī)劃，通過實(shí)施貧困殘疾兒童康復(fù)救助項(xiàng)目，殘疾兒童康復(fù)服務(wù)狀況顯著改善。但是，殘疾兒童康復(fù)保障制度不健全，經(jīng)濟(jì)困難家庭的殘疾兒童得不到及時(shí)康復(fù)，以及殘疾兒童家庭因殘致貧、陷入困境等問題仍十分突出。

《意見》按照黨的十九大提出的“兜底線、織密網(wǎng)、建機(jī)制”的要求，著眼為殘疾兒童接受基本康復(fù)服務(wù)提供制度性保障，提出了有針對性的政策措施。

《意見》共分三個(gè)部分，第一部分是總體要求，主要闡述了建立殘疾兒童康復(fù)救助制度的指導(dǎo)思想、基本原則和總體目標(biāo)。第二部分是制度內(nèi)容，明確了救助對象、救助內(nèi)容、工作流程、經(jīng)費(fèi)保障等。第三部分是組織實(shí)施，從組織領(lǐng)導(dǎo)、能力建設(shè)、綜合監(jiān)管、宣傳動(dòng)員四個(gè)方面提出具體要求。

《意見》起草過程中主要遵循以下原則：一是堅(jiān)持?；?、兜底線。立足我國現(xiàn)實(shí)國情，將經(jīng)濟(jì)困難家庭的殘疾兒童、兒童福利機(jī)構(gòu)收養(yǎng)的殘疾兒童和殘疾孤兒等作為主要救助對象，將以減輕功能障礙、改善功能狀況、增強(qiáng)生活自理和社會參與能力為主要目的的基本康復(fù)服務(wù)作為救助內(nèi)容，既盡力而為，又量力而行。二是堅(jiān)持統(tǒng)籌規(guī)劃，分類指導(dǎo)。依據(jù)中央與地方共同財(cái)政事權(quán)改革要求，強(qiáng)調(diào)殘疾兒童康復(fù)救助工作實(shí)行地方人民政府負(fù)責(zé)制，經(jīng)費(fèi)由縣級以上地方人民政府納入政府預(yù)算，中央財(cái)政對各地給予適當(dāng)補(bǔ)助，同時(shí)規(guī)定由縣級以上地方人民政府根據(jù)本地實(shí)際確定救助內(nèi)容和標(biāo)準(zhǔn)，鼓勵(lì)有條件的地方適度擴(kuò)大救助對象范圍。三是堅(jiān)持有效銜接，補(bǔ)足短板。著力針對殘疾兒童康復(fù)服務(wù)保障制度空白，將現(xiàn)有社會保障制度覆蓋不到的服務(wù)內(nèi)容作為主要救助內(nèi)容，并與基本醫(yī)療保障、臨時(shí)救助等制度做好銜接。四是堅(jiān)持系統(tǒng)設(shè)計(jì)，整體推進(jìn)。在推進(jìn)殘疾兒童康復(fù)救助制度建立的同時(shí)，著力推進(jìn)殘疾兒童康復(fù)服務(wù)能力及救助工作配套政策建設(shè)，加強(qiáng)安全、質(zhì)量、資金等綜合監(jiān)管。