我國《體育法》“總則”部分修改研究

姜 熙

在中國共產(chǎn)黨的十八屆四中全會開啟我國全面推進依法治國的新時代之后，《中華人民共和國體育法》(以下簡稱《體育法》)修改就成為了我國體育法治建設(shè)的重要任務(wù)。[1]《體育法》如何適用我國法治發(fā)展和新時期體育發(fā)展與改革的要求已經(jīng)成為我們面臨的重要問題。體育改革與體育法治建設(shè)都需要《體育法》修改先行[2]。然而，關(guān)于《體育法》的修改還存在許多的問題沒有解決。其中關(guān)于《體育法》“總則”部分的修改就是一個首要的問題。通常來說，“總則”在一部法律中是具有統(tǒng)領(lǐng)性地位的關(guān)鍵部分，是整部法的綱領(lǐng)。目前，關(guān)于我國《體育法》“總則”部分修改的系統(tǒng)性研究還不多?！翱倓t”部分的修改研究應(yīng)該成為《體育法》修改具有布局性質(zhì)的內(nèi)容，因為“總則”部分的修改關(guān)涉到整部法律的修改。所以，對我國《體育法》“總則”部分的修改進行系統(tǒng)性的研究是十分必要且十分重要的工作。

1 我國現(xiàn)行《體育法》“總則”概述

就成文法而言，其結(jié)構(gòu)一般包含總則、分則和附則，這是一部法律的基本結(jié)構(gòu)，且一部完善的法律會對總則、分則和附則進行合理的設(shè)置。法的總則通?？梢苑譃椤懊魇究倓t”和“非明示總則”兩種形式[3]。在具有一定規(guī)模，并設(shè)有“章”的法律中都以“明示總則”的形式單獨設(shè)立“總則”一章。就體育立法而言，從比較法的視角來看，縱觀世界各國體育成文立法中，大部分國家的體育法中都設(shè)有“總則”章節(jié)。如俄羅斯、芬蘭、新西蘭、韓國、日本等國家的體育法都是專設(shè)了“總則”章節(jié)。

從我國幾十年的立法實踐來看，早期的我國立法研究和立法實踐并沒有足夠重視法的“總則”[4]。許多法律的“總則”所規(guī)定的內(nèi)容并沒有體現(xiàn)出對于整部法的統(tǒng)攝作用，一些法律甚至都沒有“總則”。然而，隨著我國立法實踐的發(fā)展，在立法過程中對法的“總則”日益重視，對于我國的《體育法》來說，第一章就是單設(shè)的“總則”一章，屬于“明示總則”。從現(xiàn)行《體育法》“總則”的內(nèi)容看，共由9個條款組成，從整部《體育法》的各章篇幅看，“總則”部分也是條款較多的章節(jié)。

2 我國現(xiàn)行《體育法》“總則”存在的問題

2.1 存在過于抽象和籠統(tǒng)的語言

從立法學(xué)對立法語言的要求來看，法律條款的語言不能過于抽象。抽象的語言為后來的執(zhí)法帶來了較多的問題，法律的不確定性增加，法官的自由裁量空間變大。就目前我國立法實踐對于立法質(zhì)量的要求來看，就要求提高法律的施行效果，那么在立法實踐中提高法律條款語言的精確性就顯得十分重要。

現(xiàn)行《體育法》總則就存在立法語言過于抽象的問題。如《體育法》“總則”第一條的規(guī)定：“……促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”，這一表述的目的是闡述《體育法》的立法目的，但實際上這一部分內(nèi)容不能反映《體育法》直接的立法目的，立法語言較為抽象和空泛。此外，存在立法語言過于籠統(tǒng)的問題。比如，立法依據(jù)的表述不宜過于籠統(tǒng)。我國的許多法律在立法時都存在過于籠統(tǒng)的問題，所采取的表述方式上一般都采用了“根據(jù)XX法，制定本法”的表述方式，但是十八屆四中全會召開之后，依法治國戰(zhàn)略對立法質(zhì)量的要求進一步提高，關(guān)于立法依據(jù)的表述開始更加注重明確具體的表述[5]。一般采用”根據(jù)XX法關(guān)于YY的規(guī)定, 制定本法”的表述方式。比如《國務(wù)院組織法》第一條就是“根據(jù)中華人民共和國憲法有關(guān)國務(wù)院的規(guī)定，制定本組織法”[6]。而《體育法》總則第一條關(guān)于立法依據(jù)的表述就沒有明確到憲法關(guān)于體育的規(guī)定內(nèi)容。

2.2 缺少法的調(diào)整范圍與法的效力的規(guī)定

對法的調(diào)整范圍進行界定是一部法律至關(guān)重要的內(nèi)容。在許多國家的體育立法中，對體育法的調(diào)整范圍和效力進行明確的規(guī)定是比較普遍的做法。這里所謂的體育法的調(diào)整范圍實際上就是要對“體育”這一概念加以原則性的闡釋。只有對“體育”這一關(guān)鍵概念進行界定，才能對體育法的調(diào)整邊界加以明確。我國現(xiàn)行《體育法》并沒有對“體育”的概念進行界定，這樣使得《體育法》的調(diào)整范圍并不明確。此外，從立法學(xué)的角度來看，法的效力是總則的一個組成部分。法的效力是指所立的法律在什么空間、什么時間和什么主體中有效?，F(xiàn)行《體育法》沒有對法的效力問題進行規(guī)定。

2.3 立法目的內(nèi)容不全，立法依據(jù)表述不精確

所謂立法目的，主要是表明設(shè)立這部法律所希望達到的結(jié)果[7]?，F(xiàn)行《體育法》“總則”第一條涉及到了《體育法》立法目的和立法依據(jù)的論述。從現(xiàn)有條文表述可知，《體育法》的立法目的是為發(fā)展體育事業(yè)提供法治保障。但是，該條缺失對公民體育權(quán)利的規(guī)定。對權(quán)利的保障是一部法律的重要任務(wù)，體育立法的一個重要目的就是要對體育權(quán)利給予法律上的確認[8]。此外，《體育法》對立法依據(jù)的表述不精確。所謂立法依據(jù)是立法者制定某部法律的根據(jù)。在法律、法規(guī)、規(guī)章等的立法實踐中，一般都必須有立法的根據(jù)。在我國，法律的制定是以憲法為根據(jù)。就現(xiàn)行《體育法》而言，雖然第一條規(guī)定《體育法》的立法依據(jù)是憲法，但是按照立法學(xué)的要求，立法依據(jù)的表述不要過于籠統(tǒng)，最好是進一步的細化到憲法中的相關(guān)內(nèi)容而不是籠統(tǒng)的表述為“依據(jù)憲法，制定本法”。

2.4 關(guān)于國家職責(zé)與義務(wù)的規(guī)定需進一步完善

現(xiàn)行《體育法》“總則”第三條是關(guān)于國家職責(zé)與義務(wù)的內(nèi)容，其中規(guī)定，“國家發(fā)展體育事業(yè)……提高全民族身體素質(zhì)”。這里忽視了體育對于心理層面的作用。其次，該條還規(guī)定，體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎(chǔ)，這事實上是對公共體育服務(wù)的規(guī)定，那么在表述上應(yīng)該與時俱進，將公共體育服務(wù)的內(nèi)容納入其中。

2.5 忽視了對體育社會團體和體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)定

《體育法》第五章是體育社會團體章節(jié)，但是“總則”中卻沒有明確的對體育社團進行規(guī)定。在目前體育全面深化改革的背景下，體育社會團體的發(fā)展已經(jīng)越來越重要，關(guān)系到我國體育事業(yè)的發(fā)展。所以，《體育法》應(yīng)該在“總則”部分增加我國對于體育社團發(fā)展的原則性規(guī)定，這也是總則與其他分則相呼應(yīng)的體現(xiàn)。此外，隨著我國體育產(chǎn)業(yè)的迅速發(fā)展，在《體育法》中增加體育產(chǎn)業(yè)相關(guān)的內(nèi)容已經(jīng)十分必要，那么在“總則”部分增加體育產(chǎn)業(yè)的統(tǒng)領(lǐng)性規(guī)定也是十分必要的。

2.6 對相關(guān)特定人群體育的規(guī)定不全

現(xiàn)行體育法第五條規(guī)定“國家對青年、少年、兒童的體育活動給予特別保障。該條既然涉及到具體的某一人群，那么其它相應(yīng)的人群比如殘疾、智障、聽障等特殊群體以及老年人的體育活動的開展也應(yīng)該有一定的涉及，這樣才能夠體現(xiàn)平等原則和對所有特定群體的人權(quán)關(guān)照。

2.7 缺乏我國體育對外交往的目的性內(nèi)容

我國目前在國際體育領(lǐng)域已經(jīng)成為一個體育大國，而作為一個負責(zé)任的大國，我國開展對外體育交往的目的應(yīng)該體現(xiàn)一個負責(zé)任大國的層次。現(xiàn)行《體育法》“總則”第九條規(guī)定了我國體育對外交往的基本原則，但缺乏對我國體育對外交往目的的闡釋。應(yīng)該增加我國體育對外交往的目的性內(nèi)容，體現(xiàn)我國作為一個體育大國發(fā)展體育活動對世界作出貢獻的初衷。

3 《體育法》“總則”的修改思路

從法的總則理論來看，總則一般包括“立法目的”“立法依據(jù)”“法定制度”“法的原則”“法的效力”和“法的適用”。除“法定制度”外的其它內(nèi)容均是一般法律總則中必有的構(gòu)成要素[9]。那么，我們對《體育法》“總則”部分的修改就應(yīng)該考慮進一步完善這幾個方面。下面我們對“總則”部分各條款的修改進行逐條的分析。

3.1 “總則”第一條應(yīng)該進一步優(yōu)化立法目的與立法依據(jù)的規(guī)定

《體育法》修改應(yīng)該在“總則”第一條明確規(guī)定立法目的和立法依據(jù)，這是我國的立法慣例，也符合立法學(xué)對法律總則部分的基本要求。

3.1.1 關(guān)于立法目的

通過分析相關(guān)國家的體育法，發(fā)現(xiàn)很多國家的體育法都對立法目的進行了單獨的表述，具體如表1所示。

表1 具有立法目的的國家體育法

就我國而言，我國現(xiàn)行《體育法》第一條就是關(guān)于立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。所以《體育法》的修改應(yīng)該繼續(xù)遵循這一慣例。那么，根據(jù)立法學(xué)的要求以及綜合上文對《體育法》總則部分提出的問題，《體育法》總則第一條建議進行如下的修改：

首先，第一條的修改應(yīng)刪掉“促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”這一較為抽象的表述。第一條的目的是闡述《體育法》的立法目的和立法依據(jù)，但實際上“促進社會主義物質(zhì)文明和精神文明建設(shè)”這一部分內(nèi)容不能反映《體育法》直接的立法目的，這樣的表述較為抽象和空泛，不能體現(xiàn)立法語言的精確性。故應(yīng)刪掉此部分內(nèi)容。

其次，第一條應(yīng)該增加“保障公民參與體育運動的權(quán)利”的規(guī)定。權(quán)利保護是法治的基本要義。十八屆四中全會《決定》提出，“依法保障公民權(quán)利，加快完善體現(xiàn)權(quán)利公平、機會公平、規(guī)則公平的法律制度，保障公民經(jīng)濟、文化、社會等各方面權(quán)利得到落實，實現(xiàn)公民權(quán)利保障法治化”。對于體育法治而言，對公民體育權(quán)利加以保護是最為基本的任務(wù)[10]?！扼w育法》的修改就必須明確對權(quán)利的保護，最為重要的就是增加有關(guān)公民體育權(quán)利的規(guī)定。從比較法學(xué)的角度來看，通過體育立法保障公民參與體育的權(quán)利是眾多國家立法的主流觀念，一些國家以往的體育立法沒有確定公民體育權(quán)利問題，但通過重新立法或修改，增加公民體育權(quán)利的規(guī)定已經(jīng)成為一種趨勢。

就我國而言，十八屆四中全會已經(jīng)對公民權(quán)利的保護提出了新要求。國家大力發(fā)展公共體育服務(wù)也是對公民體育權(quán)利保障的具體體現(xiàn)。此外，《全民健身條例》規(guī)定了公民有依法參加全民健身活動的權(quán)利，《體育法》對公民體育權(quán)利的規(guī)定可為下位法的權(quán)利規(guī)定提供合法的淵源和堅實的基礎(chǔ)，以利于下位法的實施。所以，新形勢下，在《體育法》中對公民體育權(quán)利加以確認是中國體育法治建設(shè)的重要內(nèi)容。保障公民參與體育的權(quán)利是《體育法》的重要立法目的，也是重要的任務(wù)。

3.1.2 關(guān)于立法依據(jù)或指導(dǎo)思想

立法依據(jù)是一部法律得以頒布實施的合法性和合理性基礎(chǔ)。就立法學(xué)角度而言，一部法律的頒布都應(yīng)該有著明確的立法依據(jù)。通過分析相關(guān)國家的體育法，我們發(fā)現(xiàn)很多國家在體育立法過程中對立法依據(jù)的重視程度遠遠不及立法目的。其中俄羅斯《聯(lián)邦體育文化與體育法》第四條，加拿大2003年《身體活動與體育法》在序言中提及了立法的依據(jù)，亞美尼亞共和國《體育文化與體育法》在總則第一條以及日本《體育基本法》立法前言和第二條，涉及到了立法依據(jù)或法的指導(dǎo)思想[11]?？梢?，各國體育立法并沒有將立法依據(jù)和法的指導(dǎo)思想放在較為重要的位置，這應(yīng)該與這些國家體育法的上位法，比如憲法中是否有體育的規(guī)定有一定的關(guān)聯(lián)，需要進一步的考察。我國《體育法》在“總則”第一條就明確了立法依據(jù)是根據(jù)憲法，可見我國體育立法較為規(guī)范，但是我國《體育法》也并沒有像日本《體育基本法》那樣進一步明確了立法的指導(dǎo)思想或理念。所以，第一條應(yīng)該進一步細化《體育法》的立法依據(jù)。

3.1.3 “總則”第一條的修改內(nèi)容

綜上，《體育法》“總則”第一條建議修改為：“為了發(fā)展體育事業(yè)，增強人民體質(zhì)，提高體育運動水平，保障公民參與體育運動的權(quán)利，根據(jù)《中華人民共和國憲法》關(guān)于體育的規(guī)定，制定本法”。該條完善了關(guān)于《體育法》立法目的和立法依據(jù)的規(guī)定。

3.2 “總則”部分新增“調(diào)整范圍與法的效力”的條款，設(shè)置為第二條

上文已經(jīng)論述了現(xiàn)行《體育法》“總則”中缺少法的調(diào)整范圍與法的效力的規(guī)定?！扼w育法》的調(diào)整范圍不明確，是因為我國《體育法》沒有對“體育”這一關(guān)鍵性概念進行界定。對“體育”的概念進行界定是諸多國外體育立法的通常做法。國外體育立法一般會在“總則”部分對體育概念進行界定，通常的位置是在該法的第一條或第二條。比如冰島、亞美尼亞、新西蘭、韓國、日本等諸多國家的體育法。具體如表2所示對體育界定的條款。

表2 相關(guān)國家體育法對“體育”的界定

所以，在“總則”中對“體育”的概念加以界定一方面可以確定《體育法》的調(diào)整范圍，另一方面也符合各國體育立法的普遍做法。最重要的是我國立法開始重視關(guān)鍵性概念的界定，比如最近的《中華人民共和國電影產(chǎn)業(yè)促進法》對“電影”進行了界定，《中華人民共和國公共文化服務(wù)保障法》對“公共文化服務(wù)”進行了界定?？梢?，作為體育領(lǐng)域的一部國家法律，如果不對“體育”這一關(guān)鍵性概念進行界定似乎難以說得過去。所以，應(yīng)該在《體育法》“總則”新增加對“體育”這一關(guān)鍵性概念的界定，并設(shè)置在第二條。此外，還應(yīng)該在這一條對《體育法》的效力范圍進行規(guī)定。所以，《體育法》總則第二條建議如下表述：“本法所指的體育，是指為促進人的身心健康發(fā)展而進行的各種形式的身體活動和比賽，與體育相關(guān)的各種活動亦屬于本法的調(diào)整范圍。凡在中華人民共和國領(lǐng)域內(nèi)進行的所有體育活動，除法律有特別規(guī)定外，必須遵守本法?！?/p>

該條是新增加的條款，首先，對體育概念的界定意味著《體育法》調(diào)整范圍的確定。其次，規(guī)定了《體育法》的效力?！扼w育法》的空間效力是中華人民共和國的領(lǐng)域內(nèi)，事項是有關(guān)體育的活動，主體效力是進行所有體育活動的主體，包括進行體育活動的所有公民和法人?？紤]到體育的全球化程度較高，在大型體育賽事如奧運會舉辦等過程中的一些法律問題可能需要另外的規(guī)定。比如奧運會期間關(guān)于體育糾紛解決的問題等。所以本條有“除法律有特別規(guī)定外”的表述。

3.3 “總則”第三條應(yīng)該進一步完善國家的職責(zé)與義務(wù)

隨著我國體育事業(yè)的發(fā)展和體育全面深化改革的推進，《體育法》對國家的職責(zé)和義務(wù)的規(guī)定應(yīng)該進一步的優(yōu)化。具體而言，應(yīng)該在現(xiàn)行《體育法》第二條的基礎(chǔ)上增加“提高全民族身心健康水平”和“發(fā)展公共體育服務(wù)”的表述。具體條文表述可以是“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動，提高全民族身心健康水平。體育工作堅持以開展全民健身活動為基礎(chǔ)，發(fā)展公共體育服務(wù)，實行普及與提高相結(jié)合，促進各類體育協(xié)調(diào)發(fā)展”。這一條款實際上就是沿用了現(xiàn)行《體育法》第二條關(guān)于“國家發(fā)展體育事業(yè)，開展群眾性的體育活動”的表述，增加了“提高全民族身心健康水平”和“發(fā)展公共體育服務(wù)”的表述。首先，之所以增加“提高全民族身心健康水平”的表述，因為世界各國對于體育認知已經(jīng)不僅僅是對身體素質(zhì)的影響，而是對人的身心等諸多方面的影響，體育已經(jīng)是實現(xiàn)人全面發(fā)展的重要手段。增加了“發(fā)展公共體育服務(wù)”的表述是因為公共體育服務(wù)是我國體育事業(yè)的重要發(fā)展內(nèi)容，也是開展全民健身，保障公民體育權(quán)利的重要內(nèi)容。各領(lǐng)域公共服務(wù)建設(shè)是當(dāng)前國家發(fā)展的重要領(lǐng)域，體育領(lǐng)域的公共服務(wù)發(fā)展也是重要的內(nèi)容。2016年10月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》第六章第一節(jié)就是專門對完善全民健身公共服務(wù)體系的專門一節(jié)[12]。

3.4 “總則”第四條應(yīng)該增加體育社團和體育產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容

隨著我國體育領(lǐng)域全面深化改革的不斷推進和管辦分離等改革方向的確定，我國體育社團的改革將迎來一個重要的時期。體育社會團體的發(fā)展直接關(guān)系到我國體育管理體制的改革和體育事業(yè)的發(fā)展。所以《體育法》“總則”部分應(yīng)該增加對于體育社團發(fā)展的原則性規(guī)定。而且，隨著2014年國務(wù)院46號文的發(fā)布，體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展也將成為我國體育事業(yè)發(fā)展的重要組成部分[13]。那么，“總則”第四條應(yīng)該在現(xiàn)行《體育法》第三條的基礎(chǔ)上增加和完善關(guān)于體育社團和體育產(chǎn)業(yè)的內(nèi)容。具體可以表述為：“國家堅持體育為經(jīng)濟建設(shè)……國家推進體育管理體制改革，鼓勵體育社會團體的發(fā)展，支持體育社會團體依法自治。國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和公民興辦和支持體育事業(yè)，促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。這一條款保留了“國家堅持體育為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)”的表述。保留了“將體育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”的內(nèi)容。保留了“國家推進體育管理體制改革”，增加了“鼓勵體育社會團體的發(fā)展，支持體育社會團體依法自治?！北Ａ簟皣夜膭钇髽I(yè)事業(yè)組織、社會團體和公民興辦和支持體育事業(yè)”后增加了“促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”。

首先，本條之所以保留了“國家堅持體育為經(jīng)濟建設(shè)、國防建設(shè)和社會發(fā)展服務(wù)”的表述，是因為隨著2014年國務(wù)院46號文的發(fā)布，我國體育產(chǎn)業(yè)已經(jīng)成為我國重要的經(jīng)濟領(lǐng)域，是我國經(jīng)濟建設(shè)的重要部分。同時體育對于國防建設(shè)、社會發(fā)展本來就具有積極的促進作用，需要繼續(xù)以法條的形式加以明確。

其次，之所以保留了“將體育事業(yè)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”的內(nèi)容，是因為我國《憲法》第八十九條第5款規(guī)定國務(wù)院編制和執(zhí)行國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃和國家預(yù)算?，F(xiàn)行《體育法》規(guī)定的“體育事業(yè)應(yīng)當(dāng)納入國民經(jīng)濟和社會發(fā)展計劃”的內(nèi)容應(yīng)該得以保留。

第三，“國家推進體育管理體制改革”的規(guī)定應(yīng)該繼續(xù)保留是因為對體育管理體制的改革是當(dāng)前我國體育事業(yè)發(fā)展面臨的重要任務(wù)，是國家全面深化改革的重要領(lǐng)域，同時也是最為艱難的工作。其中對政府體育行政體制的改革是體育管理體制改革的關(guān)鍵。十八屆四中全會全面推進依法治國戰(zhàn)略中明確了6項基本任務(wù)，其中“深入推進依法行政，加快建設(shè)法治政府”是一項重要內(nèi)容，其目的是以法治為手段規(guī)范行政公權(quán)力，實質(zhì)則是轉(zhuǎn)變政府職能，進一步激活社會與市場的活力。所以要轉(zhuǎn)變政府職能就是要對我國體育管理體制進行改革，而且需要進一步的發(fā)展我國的體育社會組織，并根據(jù)國際上各國對體育社會組織的治理經(jīng)驗，鼓勵體育社會組織依法自治。使得我國以往以行政為主導(dǎo)的一元管理體制向政府、社會組織多元共治的模式轉(zhuǎn)型。故本條還增加了“鼓勵體育社會團體的發(fā)展，支持體育社會團體依法自治”的表述。

第四，之所以保留了現(xiàn)行《體育法》關(guān)于“國家鼓勵企業(yè)事業(yè)組織、社會團體和公民興辦和支持體育事業(yè)”，是因為我國要改變以往政府一家主導(dǎo)的體育發(fā)展模式，積極引導(dǎo)企業(yè)、社會組織等共同來發(fā)展我國的體育事業(yè)，實現(xiàn)多方聚力，既可以激活體育產(chǎn)業(yè)市場，又可以發(fā)展體育社會組織，發(fā)展公共體育服務(wù)。所以這部分內(nèi)容十分重要，應(yīng)予以保留。

此外，在本條最后增加了“促進體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展”，這是因為國務(wù)院46號文將體育產(chǎn)業(yè)提升到了國家決策層面加以促進，《體育法》應(yīng)該就體育產(chǎn)業(yè)的發(fā)展加以規(guī)定，在“總則”部分規(guī)定后，《體育法》的修改應(yīng)該在后面的章節(jié)增加體育產(chǎn)業(yè)的規(guī)定，或者《體育法》的修改應(yīng)該新增加“體育產(chǎn)業(yè)”的章節(jié)。

3.5 進一步完善“總則”對政府體育部門依法行政的表述

該條是“總則”的第五條，主要是對現(xiàn)行《體育法》第四條的完善，是對于國家體育行政管理部門和各級政府體育部門權(quán)責(zé)的原則性規(guī)定。隨著2014年黨的十八屆四中全會對全面推進依法治國的戰(zhàn)略部署，體育領(lǐng)域的依法行政就應(yīng)該得到重視。所以，應(yīng)該在現(xiàn)行《體育法》第四條規(guī)定的基礎(chǔ)上將以往“國務(wù)院體育行政部門主管全國體育工作”的表述改為了“國務(wù)院體育行政部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)主管全國體育工作。”這一內(nèi)容的增加進一步明確了對體育行政主管部門權(quán)責(zé)的法定要求，使得國務(wù)院對體育行政主管部門的權(quán)責(zé)清單的制定更有法律基礎(chǔ)。具體條文可以為“國務(wù)院體育行政部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)主管全國體育工作。國務(wù)院……主管本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作?！?/p>

該條規(guī)定是在沿用現(xiàn)行《體育法》第四條的規(guī)定基礎(chǔ)上增加了相關(guān)的表述，該條有著我國憲法的直接依據(jù)。國務(wù)院是我國的最高國家行政機關(guān)，我國憲法第八十九條規(guī)定了國務(wù)院行使的職權(quán)。其中第1款規(guī)定，國務(wù)院根據(jù)憲法和法律，規(guī)定行政措施，制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。根據(jù)憲法的規(guī)定，國務(wù)院就有權(quán)針對體育制定行政法規(guī)，發(fā)布決定和命令。而且，憲法第八十九條第7款進一步規(guī)定，國務(wù)院領(lǐng)導(dǎo)和管理教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育和計劃生育工作。所以，國務(wù)院是我國體育事業(yè)發(fā)展的法定領(lǐng)導(dǎo)機構(gòu)，且在憲法層面加以了確定。還有憲法第一百零七條規(guī)定“縣級以上地方各級人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的……體育事業(yè)……?！蹦敲?，《體育法》第四條關(guān)于“國務(wù)院體育行政部門主管…… ?？h級以上地方各級人民政府體育行政部門……本行政區(qū)域內(nèi)的體育工作”的規(guī)定具有憲法的直接依據(jù)。但是，考慮到十八屆四中全會全面推進依法治國戰(zhàn)略后，依法行政，權(quán)責(zé)法定等法治原則的確立，有必要對現(xiàn)行《體育法》第四條“國務(wù)院體育行政部門主管全國體育工作”的表述改為了“國務(wù)院體育行政部門依照本法和國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)主管全國體育工作?！边@樣的規(guī)定明確了國務(wù)院體育行政主管部門主管體育首先要依據(jù)《體育法》的規(guī)定和國務(wù)院的規(guī)定。其次，之所以增加依照“國務(wù)院規(guī)定的職責(zé)”的表述是因為這樣更加有利于國務(wù)院靈活的規(guī)定體育行政部門的權(quán)責(zé)，為國家推進我國體育管理體制改革提供較為機動靈活的規(guī)定。

3.6 “總則”對特定人群規(guī)定的進一步完善

對特定人群規(guī)定的進一步完善是在現(xiàn)行《體育法》第五條規(guī)定的基礎(chǔ)上進行修改?，F(xiàn)行《體育法》第五條主要是涉及到兒童青少年這一特定人群，從其他國家體育立法來看，對特定人群的規(guī)定還包括了殘疾、智障、聽障等特殊群體以及老年人的體育活動的開展。那么，基于從體育權(quán)利的角度出發(fā)，“總則”部分應(yīng)該增加對這些特定人群的規(guī)定?？梢栽O(shè)置為“總則”的第六條，主要基于現(xiàn)行第五條進行如下表述，“國家促進青年、少年、兒童的體育活動參與，增進青年、少年、兒童的身心健康。對殘疾、智障、聽障等特殊群體以及老年人的體育活動給予特別保障?！痹摋l是將原來的“國家對青年、少年、兒童的體育活動給予特別保障”改為了“國家促進青年、少年、兒童的體育活動參與”，保留了“增進青年、少年、兒童的身心健康”的規(guī)定。此外，增加了“對殘疾、智障、聽障等特殊群體以及老年人的體育活動給予特別保障”。

在體育法中對兒童青少年體育活動進行規(guī)定是各國體育立法中都會有的內(nèi)容。所以，《體育法》的修改應(yīng)該在“總則”部分保留兒童青少年體育活動的規(guī)定。本條增加了對殘疾、智障、聽障等特殊群體以及老年人的體育活動給予特別保障的規(guī)定，是因為對于這些特殊人群體育活動的保障是我國體育權(quán)利保障的重要體現(xiàn)?？v觀大多數(shù)國家的立法，都有專門的內(nèi)容涉及到殘疾、智障、聽障等特殊群體以及老年人的體育參與，很多國家還對殘疾人、智障、聽障、老年人等人群涉及的體育組織的權(quán)責(zé)義務(wù)進行了詳細的規(guī)定。2016年發(fā)布的《“健康中國2030”規(guī)劃綱要》第六章里面的第四節(jié)就明確要求制定實施青少年、婦女、老年人、職業(yè)群體及殘疾人等特殊群體的體質(zhì)健康干預(yù)計劃[12]。所以，《體育法》修改過程中，應(yīng)該將這些特殊群體的體育活動進行原則性規(guī)定，是平等原則的體現(xiàn)。最后，通過本條的修改將現(xiàn)行《體育法》第十六條的內(nèi)容也涵蓋了進來，那么，現(xiàn)行《體育法》第十六條就可以刪除。

3.7 “總則”第七條的研究

該條是對現(xiàn)行《體育法》第六條內(nèi)容的完善。建議增加對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)的體育進行規(guī)定?？梢栽诂F(xiàn)行《體育法》第六條的基礎(chǔ)上規(guī)定為“國家扶持少數(shù)民族地區(qū)、經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展體育事業(yè)?！痹摋l是對少數(shù)民族地區(qū)和經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展的規(guī)定，在原來的基礎(chǔ)上增加了對欠發(fā)達地區(qū)體育事業(yè)發(fā)展的內(nèi)容。

首先，《體育法》對少數(shù)民族地區(qū)體育發(fā)展加以扶持的規(guī)定是進一步貫徹我國的民族政策，應(yīng)該得以保留。其次本條增加了對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)發(fā)展體育事業(yè)的扶持的內(nèi)容是因為當(dāng)前我國地區(qū)間的貧富差距較大，各地區(qū)間的體育事業(yè)發(fā)展也存在很大的差異，這些欠發(fā)達地區(qū)的體育發(fā)展，無論是公共體育服務(wù)還是競技體育的發(fā)展，都需要國家進一步扶持。當(dāng)前我國已經(jīng)進入扶貧、脫貧的重要階段，消除貧困、改善民生，是中國共產(chǎn)黨治國理政的重要使命，而對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)體育事業(yè)的扶持是改善這些地區(qū)民生的重要內(nèi)容，所以，《體育法》除了對少數(shù)民族地區(qū)的體育事業(yè)進行規(guī)定外，還應(yīng)該增加對經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)體育事業(yè)的規(guī)定，這也是公民體育權(quán)利保障的一個重要方面。

3.8 “總則”第八條和第九條的研究

“總則”第八條的內(nèi)容主要是對現(xiàn)行《體育法》原來第七條內(nèi)容的保留。發(fā)展體育教育和體育科學(xué)研究，通過科學(xué)研究和研究成果發(fā)展體育事業(yè)是各國體育發(fā)展的重要手段。在許多國家的體育立法中，都對體育教育和體育的科學(xué)研究進行了規(guī)定。所以，建議保留《體育法》原有條款的內(nèi)容。第九條是對現(xiàn)行《體育法》原有第八條關(guān)于體育獎勵的保留。許多國家的體育立法中都有專門的關(guān)于獎勵的條款，甚至一些國家的體育立法還有關(guān)于獎勵的專門章節(jié)。對于我國而言，《中華人民共和國國家勛章和國家榮譽稱號法》第四條就規(guī)定，“國家設(shè)立國家榮譽稱號，授予……體育等各領(lǐng)域各行業(yè)作出重大貢獻、享有崇高聲譽的杰出人士”。所以，《體育法》保留原有第八條關(guān)于體育獎勵的規(guī)定是必要的。

3.9 “總則”應(yīng)該增加對國際體育交往的目的性內(nèi)容

“總則”第十條的內(nèi)容建議在現(xiàn)行《體育法》第九條內(nèi)容的基礎(chǔ)上增加了“通過體育增進國家間的理解，促進世界和平”的表述。增加了對國際條約遵守要“依法”的要求。具體可以表述為，“國家鼓勵開展對外體育交往，通過體育增進國家間的理解，促進世界和平。對外體育交往堅持獨立自主、平等互利、相互尊重的原則，維護國家主權(quán)和尊嚴，依法遵守中華人民共和國締結(jié)或者參加的國際條約?！?/p>

《體育法》現(xiàn)行第九條是對我國開展對外體育交往的原則性規(guī)定，并對我國加入的國際條約予以遵守和承認的規(guī)定。之所以本條還增加了“通過體育增進國家間的理解，促進世界和平”的內(nèi)容是因為我國在國際體育領(lǐng)域已經(jīng)成為一個名副其實的體育大國，作為一個體育大國，倡導(dǎo)通過體育增進國家間的理解，促進世界和平是對體育理念更深層次的國家理解，是對體育在促進世界和平中作用的認同。這一內(nèi)容的增加將直接提升我國體育立法的高度，也是我國對發(fā)展體育事業(yè)在理念上的進一步升華。另外，由于在參加或締結(jié)條約方面，應(yīng)該進一步加強其合法性的標準，所以在該條款增加了“依法”的要求。

4 結(jié)語

《體育法》“總則”部分的修改是整個《體育法》修改工作中至關(guān)重要的部分。我國《體育法》“總則”部分應(yīng)該通過修改，使其真正能夠作為整部《體育法》的統(tǒng)領(lǐng)性章節(jié)，體現(xiàn)我國體育立法的高度和先進性。尤其是在全面推進依法治國和全面深化改革的戰(zhàn)略背景下，《體育法》“總則”部分應(yīng)該在權(quán)利保障、依法行政、體育體制改革等方面加以完善。當(dāng)然，《體育法》“總則”部分的修改也要符合立法學(xué)對總則部分的理論要求和立法的標準，精確立法語言，明確《體育法》調(diào)整范圍與法的效力范圍，完善立法目的和立法依據(jù)等諸多方面的內(nèi)容?？傊?，《體育法》“總則”部分的修改要能夠引領(lǐng)整部《體育法》各章節(jié)的修改，“總則”與各章節(jié)的內(nèi)容要形成一個邏輯整體，相互呼應(yīng)。最終使得《體育法》通過修改成為一部高水平的法律，能為新時期我國體育事業(yè)的發(fā)展提供法律保障。

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