加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的農(nóng)村土地制度改革

摘 要：在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化過程中，農(nóng)村“三塊地”改革是重中之重，2015年確定農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)之后，取得了哪些成效，這些成效是否可以作為未來大面積普通地區(qū)推廣的經(jīng)驗(yàn)。本文選取幾個(gè)具有代表性的試點(diǎn)，即天津薊州、浙江德清、河北定州，并對(duì)它們改革所取得的成效進(jìn)行相關(guān)分析。結(jié)果顯示農(nóng)村“三塊地”改革在所選試點(diǎn)取得的成效是良好的，并且可以作為未來大范圍推廣的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。研究得出，在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，仍需注意宅基地退出農(nóng)民自愿、特色農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展、入市過程加強(qiáng)農(nóng)村管理以及提高征地多方面補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等問題。

關(guān)鍵詞：新型城鎮(zhèn)化；農(nóng)村土地制度改革；三塊地；集體所有制

1 引言

在新型城鎮(zhèn)化背景下，各路學(xué)者對(duì)農(nóng)村土地制度變革的方向有不同的看法。主要分為主張私有化的激進(jìn)土地制度變革及堅(jiān)持集體化的保守土地制度變革兩種。[1]從小農(nóng)經(jīng)濟(jì)到合作社再到集體所有制，關(guān)于農(nóng)村土地制度一步步的改革，順應(yīng)了不同歷史時(shí)期的發(fā)展要求。直到1991年提出把以家庭聯(lián)產(chǎn)承包為主的責(zé)任制、統(tǒng)分結(jié)合的雙層經(jīng)營(yíng)體制作為我國(guó)農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織的一項(xiàng)基本制度長(zhǎng)期穩(wěn)定下來，并不斷充實(shí)完善。[2]兩權(quán)分離，即農(nóng)村土地所有權(quán)和承包經(jīng)營(yíng)權(quán)的分離是我國(guó)農(nóng)村土地制度的一大飛躍，相比之前的人民公社，兩權(quán)分離大大提高了農(nóng)民的生產(chǎn)積極性，對(duì)我國(guó)糧食產(chǎn)量的增收起到了至關(guān)重要的作用。然而隨著經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制越來越顯示出其弊端，如土地經(jīng)營(yíng)格局分散；農(nóng)民的兼業(yè)化和副業(yè)化現(xiàn)象不斷發(fā)展；由于人口變化而對(duì)土地進(jìn)行定時(shí)或不定時(shí)調(diào)整使得農(nóng)民無法產(chǎn)生穩(wěn)定預(yù)期而加劇了其對(duì)土地的短期掠奪等。[3]但是出現(xiàn)這些弊端并不意味著我們要放棄集體土地所有制而轉(zhuǎn)化為激進(jìn)的私有化土地制度，因?yàn)檫@個(gè)時(shí)期的弊端在當(dāng)時(shí)卻是不可或缺的優(yōu)勢(shì)。筆者認(rèn)為，在新型城市化背景下，我們應(yīng)該堅(jiān)持農(nóng)村集體土地制度，但不能過分保守，而是要在當(dāng)前基礎(chǔ)上進(jìn)行農(nóng)村土地制度改革，方能取得預(yù)期的成效。接下來筆者將會(huì)選取幾個(gè)具有代表性的試點(diǎn)來說明在新型城鎮(zhèn)化背景下農(nóng)村土地制度改革的具體措施。

2 農(nóng)村宅基地改革

新型城鎮(zhèn)化的核心命題之一就是宅基地制度的改革。眾所周知，國(guó)家出于保護(hù)農(nóng)民利益的角度，一直對(duì)宅基地的流轉(zhuǎn)有著嚴(yán)格的限制，只允許本村村民之間進(jìn)行宅基地流轉(zhuǎn)，禁止城鎮(zhèn)人口購買農(nóng)村宅基地。但若要推進(jìn)以人為核心的新型城鎮(zhèn)化，那么宅基地制度的改革勢(shì)不可擋。[4]小穿芳峪村在當(dāng)前宅基地改革中可以算是一個(gè)成功的例子。2016年，天津市薊州區(qū)被列為第一批國(guó)家新型城鎮(zhèn)化綜合試點(diǎn)地區(qū)。位于薊州區(qū)東郊的小穿芳峪村共有80戶、200多口人，總占地面積700多畝，村莊相對(duì)較小。它秉承了農(nóng)村宅基地自愿有償退出的原則，而自愿有償退出重點(diǎn)在于自愿有償，關(guān)鍵在于農(nóng)民意愿。[5]隨著城市化進(jìn)程的不斷發(fā)展和加快，農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工成了主流趨勢(shì)，因此農(nóng)村出現(xiàn)了宅基地閑置、空心村等問題，甚至在農(nóng)村人口減少的情況下，人均宅基地面積卻在逐年增加。城市的發(fā)展需要不斷擴(kuò)張，但建設(shè)用地指標(biāo)卻受到了嚴(yán)格限制，于是把目光投向了農(nóng)村。鼓勵(lì)農(nóng)民自愿退出宅基地，是增加建設(shè)用地有效且可行的辦法。退出宅基地后，為農(nóng)民建造集中住所，利用整理出來的宅基地發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，既改善了農(nóng)民的居住環(huán)境，還發(fā)展了鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。小穿芳峪村就以“鄉(xiāng)野公園”為發(fā)展定位，利用宅基地退出后整理出來的宅基地打造全景式特色旅游村，高標(biāo)準(zhǔn)建立了10余座農(nóng)家院，并按照?qǐng)@林式景觀設(shè)計(jì)對(duì)每一戶宅院進(jìn)行精心打造，取得了良好的社會(huì)和經(jīng)濟(jì)效益。通過宅基地搞試點(diǎn)工作，在不增加總建設(shè)用地規(guī)模的情況下，實(shí)現(xiàn)一戶一宅，戶有所居，同時(shí)改善提升村民居住條件，使農(nóng)民親身感受并盡快適應(yīng)現(xiàn)代化生活。為加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化提供良好的條件。

3 農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市

2015年初，浙江德清成為國(guó)務(wù)院授權(quán)的全國(guó)15個(gè)集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市試點(diǎn)縣（市、區(qū)）之一。在中央制定政策以后，地方政府要在此基礎(chǔ)上建立更完備的制度供給。因此德清縣圍繞“誰來入市”、“哪些地可入市”、“怎么入市”、“入市后的錢如何分配”這些核心問題做了細(xì)致的準(zhǔn)備。首先德清縣在全村進(jìn)行了普查，共有1881宗10691畝存量經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地，并排定1036宗5819.01畝地塊可直接入市。在此項(xiàng)農(nóng)村土地制度改革中，最大的亮點(diǎn)就是保證集體土地與國(guó)有土地“同權(quán)同價(jià)”。在德清縣公共資源交易中心的滾動(dòng)電子顯示屏上，集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市的交易信息，如土地面積、區(qū)域位置、價(jià)格等顯示得一清二楚。德清縣堅(jiān)持入市價(jià)格市場(chǎng)定、引入合理的價(jià)格競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制，讓每一塊土地都能和國(guó)有土地一樣，公開透明地進(jìn)行交易。在2015年8月19日，德清縣莫干山鎮(zhèn)仙潭村一宗6.06畝的閑置廠房用地，以協(xié)議出讓方式給了德清本地投資商趙建龍，成了試點(diǎn)改革以來，實(shí)際上的“全國(guó)入市第一宗”。同時(shí)，趙建龍得到的這塊土地?fù)碛小昂戏ㄉ矸荨?，可以憑借集體土地使用證完成農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地使用權(quán)抵押貸款，最后他成功獲得銀行貸款150萬元，解決了度假酒店部分項(xiàng)目的前期建設(shè)資金。據(jù)調(diào)查顯示，這里將建起度假酒店，發(fā)展休閑旅游產(chǎn)業(yè)，為該村增加大量收益。這擴(kuò)大了集體經(jīng)濟(jì)，出讓后的資金歸集體所用，還可以給農(nóng)民分紅。雖然每年只有幾千塊的分紅，但是相比起種莊稼收益低，風(fēng)險(xiǎn)大的特點(diǎn)，農(nóng)民還是有足夠的獲得感的。外部企業(yè)的入駐也可以開闊農(nóng)民的眼界，讓農(nóng)民更加了解城市的生活，為實(shí)現(xiàn)新型城鎮(zhèn)化奠定良好的基礎(chǔ)。

4 征地制度改革

關(guān)于在全國(guó)設(shè)定的33個(gè)農(nóng)村土地制度改革試點(diǎn)中，有15個(gè)宅基地制度改革試點(diǎn)，15個(gè)農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市改革試點(diǎn)，而只有3個(gè)地區(qū)進(jìn)行征地制度改革試點(diǎn)?！兑庖姟分兄赋觯骸耙s小征地范圍”，現(xiàn)在幾乎所有的地方政府都是依靠土地財(cái)政收入進(jìn)行城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，而土地財(cái)政的大部分收入目前都是依靠征地獲得。政策與現(xiàn)狀相悖，顯然會(huì)讓地方政府增大財(cái)政壓力，因此地方政府積極性并不高，所以征地制度的試點(diǎn)地區(qū)只有3個(gè)。河北省定州市就是征地制度改革試點(diǎn)之一。一直以來，關(guān)于征地最大的焦點(diǎn)就是利益分配，而其中最主要的是對(duì)失地農(nóng)民應(yīng)該補(bǔ)償多少的問題。所謂“合理確定土地征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)”，什么是合理？多少是合理？這不是某個(gè)省或者某個(gè)人可以決定的，而是要綜合考慮土地用途和區(qū)位、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、人均收入等情況，安排被征地農(nóng)民住房、社會(huì)保障等。在定州市成為改革試點(diǎn)之后，河北省政府對(duì)2012年調(diào)整后的征地區(qū)片價(jià)進(jìn)行再次修訂，并于2015年6月1日起開始執(zhí)行。所謂征地區(qū)片價(jià)簡(jiǎn)單來說就是依法征收集體土地，要按被征土地的區(qū)片價(jià)乘以被征土地的面積計(jì)算征地補(bǔ)償費(fèi)。征地區(qū)片價(jià)實(shí)質(zhì)為征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，但不包含地上物和青苗補(bǔ)償費(fèi)。征地區(qū)片價(jià)調(diào)整，旨在進(jìn)一步提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，不斷加大征地成本，切實(shí)維護(hù)好被征地農(nóng)民的權(quán)益。據(jù)資料顯示，河北省從2009年1月1日起開始執(zhí)行征地區(qū)片價(jià)，平均每畝35851元；2012年調(diào)整后的征地區(qū)片價(jià)，平均每畝44000元；而試點(diǎn)之后此次執(zhí)行的最新標(biāo)準(zhǔn)，全省平均價(jià)提高到67038元。根據(jù)這組數(shù)據(jù)可以顯示，國(guó)家正在努力提高征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，盡量保障農(nóng)民利益。

5 結(jié)論和建議

農(nóng)村“三塊地”改革在所選試點(diǎn)取得的成效是良好的，并且可以作為未來大范圍推廣的相關(guān)經(jīng)驗(yàn)。但在此過程中，仍有很多問題需要注意，提前做好預(yù)防。

5.1 強(qiáng)調(diào)宅基地退出的自愿性

江西省余江縣在推進(jìn)農(nóng)村宅基地制度試點(diǎn)改革工作中，始終把信訪穩(wěn)定作為工作重點(diǎn)，為了鼓勵(lì)村民自愿退出宅基地，村干部首先開始做村民的思想工作，他們充分利用報(bào)紙、電視、微信等媒介，在人口密集場(chǎng)所、縣城入口、主要道路沿線做到有宣傳牌、宣傳櫥窗、宣傳標(biāo)語、宣傳橫幅，發(fā)放知識(shí)問答讀本、一封信、宣傳畫冊(cè)5000余份，出動(dòng)宣傳車500余次。制作了村民通訊錄，建立了微信群和信息群，及時(shí)發(fā)布改革精神和動(dòng)態(tài)。目前，全縣沒有發(fā)生1起因宅基地改革而引起的群眾上訪事件，確保了改革順利開展和社會(huì)穩(wěn)定。因此在改革的過程中，農(nóng)民自愿是核心，自愿退出宅基地可以對(duì)改革起到事半功倍的作用，一切強(qiáng)制性的行動(dòng)都是有悖于宅基地改革政策的。

5.2 宅基地退出后的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展

在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化建設(shè)的過程中，通過宅基地退出改革獲得一定存量的農(nóng)村建設(shè)用地，關(guān)于該建設(shè)用地的用途以及發(fā)展，需要政府做出科學(xué)和切實(shí)可行的規(guī)劃。相比起城市，農(nóng)村有大量的自然資源，縮小城鄉(xiāng)差距的可行措施就是要發(fā)展農(nóng)村優(yōu)勢(shì)，利用農(nóng)村獨(dú)有的自然資源發(fā)展鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)。比如在地勢(shì)平坦以及光照、水源充足的南方平原地區(qū)，可以發(fā)展規(guī)模化的特色農(nóng)業(yè)；在有特色園林建筑的蘇杭二州鄉(xiāng)村，可以利用建筑風(fēng)格與其他區(qū)域的不同發(fā)展有當(dāng)?shù)靥厣穆糜螛I(yè)；西藏雖然地勢(shì)高峻、氣候寒冷，環(huán)境閉塞，但其獨(dú)特的民風(fēng)、自然生態(tài)和社會(huì)歷史進(jìn)程造就了其得天獨(dú)厚的旅游資源?？茖W(xué)的農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展選擇不僅可以提高農(nóng)民的生活水平，使他們的生活朝著城市化水平發(fā)展，而且還可以優(yōu)先解決大量失地農(nóng)民的就業(yè)，促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，一舉三得。

5.3 入市過程要加強(qiáng)農(nóng)村管理

長(zhǎng)久以來，國(guó)家出于保護(hù)農(nóng)民基本權(quán)益的想法，農(nóng)村土地的使用權(quán)流轉(zhuǎn)一直受到嚴(yán)格的限制，農(nóng)民無法享受土地帶來的增值收益，這也就是土地“隱形市場(chǎng)”以及“小產(chǎn)權(quán)房”出現(xiàn)的原因。隨著“入市”政策的出臺(tái)，農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地入市成為合法化。未來很有可能大量的城市資本涌入農(nóng)村，在政策還未完善的情況下，是否會(huì)出現(xiàn)土地投機(jī)，甚至倒賣現(xiàn)象。農(nóng)民在看到土地增值帶來的巨大收益之后，很有可能違反十八億畝耕地紅線，占用耕地，頂風(fēng)作案，之前的“隱形市場(chǎng)”不一定完全消失，而可能出現(xiàn)另一種新類型的“隱形市場(chǎng)”。此外，由于農(nóng)村集體經(jīng)營(yíng)性建設(shè)用地還不能以“住宅類”土地入市，因此大部分“入市”土地會(huì)被用作工業(yè)生產(chǎn)。農(nóng)村土地的低成本導(dǎo)致短時(shí)間內(nèi)大量的工業(yè)涌入鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村，相比城市中的各項(xiàng)工業(yè)排污等標(biāo)準(zhǔn)規(guī)定，農(nóng)村的發(fā)展環(huán)境顯得格外寬松。工業(yè)的布局混亂，規(guī)劃不合理，甚至不合生產(chǎn)要求，以及排放出的廢氣廢渣廢水，都會(huì)對(duì)農(nóng)村環(huán)境造成嚴(yán)重的污染。而保護(hù)耕地是當(dāng)前的重中之重，這樣惡劣的環(huán)境勢(shì)必會(huì)影響到國(guó)家的糧食安全。因此，加強(qiáng)農(nóng)村管理是預(yù)防這些問題發(fā)生的重中之重。

5.4 提高征地多方面補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)

關(guān)于征地補(bǔ)償一直以來都爭(zhēng)議很大，目前改革的重點(diǎn)放在了征收區(qū)片地價(jià)上，相比過去的制度已經(jīng)有了很大的進(jìn)步。但在此基礎(chǔ)上還要注意征地補(bǔ)償是否應(yīng)該一次性付給農(nóng)民，如果一次性付清，那么失地農(nóng)民在用完這些錢之后，在失去土地作為保障的情況下，是否會(huì)引起社會(huì)動(dòng)蕩。如果除了補(bǔ)償款還提供給失地農(nóng)民一定的就業(yè)機(jī)會(huì)以及社會(huì)保障（當(dāng)然這是將來的發(fā)展方向），那么城市除卻承擔(dān)市民的社保責(zé)任外，大量失地農(nóng)民的社保責(zé)任勢(shì)必會(huì)加大城市壓力。因此在加快推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化的過程中，失地農(nóng)民的這一部分保障措施是否應(yīng)該逐漸分散到縣以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的范圍內(nèi)，并且要讓他們有能力負(fù)擔(dān)，就要通過充分利用農(nóng)村土地制度的這三項(xiàng)改革，并駕齊驅(qū)大力發(fā)展農(nóng)村經(jīng)濟(jì)，方能逐漸實(shí)現(xiàn)。

參考文獻(xiàn)

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作者簡(jiǎn)介

付曉亞，（1993—），女，漢族，山西孝義人，在讀研究生，山西財(cái)經(jīng)大學(xué)公共管理學(xué)院，研究方向：土地利用與規(guī)劃。