改革國稅地稅征管體制全面提升治理能力

胡怡建

根據(jù)國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案，將改革國稅地稅征管體制，省級和省級以下國稅地稅機(jī)構(gòu)合并，具體承擔(dān)所轄區(qū)域內(nèi)各項稅收、非稅收入征管等職責(zé)。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，實(shí)行以國家稅務(wù)總局為主與?。▍^(qū)、市）人民政府雙重領(lǐng)導(dǎo)管理體制。這次由項層設(shè)計、自上而下推進(jìn)，國稅地稅協(xié)同落實(shí)的稅務(wù)機(jī)構(gòu)改革，是順應(yīng)新時代發(fā)展要求的重要制度變革，是全面提升稅收治理能力和治理水平的制度保障，是進(jìn)一步理順稅收體制機(jī)制的重要制度基石。

國稅地稅征管體制改革是順應(yīng)新時代發(fā)展要求的重要變革

國稅地稅征管體制改革作為國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的重要組成部分，是順應(yīng)新時代轉(zhuǎn)變政府職能、優(yōu)化機(jī)構(gòu)設(shè)置、提升運(yùn)行效率，構(gòu)建職責(zé)明確、依法行政的稅收治理體系要求而進(jìn)行的稅收征管體制的重要變革。

征管體制的重大改革。這次改革涉及兩套稅務(wù)機(jī)構(gòu)合并、稅費(fèi)管理制度和中央與地方稅務(wù)行政管理體制三大改革，其中，最為重要的是國稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革。1994年，適應(yīng)分稅制財政體制改革要求，在地方層面將稅務(wù)征收機(jī)構(gòu)分設(shè)為國家稅務(wù)局和地方稅務(wù)局，分別履行中央稅、中央與地方共享稅和地方稅征收管理任務(wù)和職責(zé)。在歷經(jīng)24年后的今天，順應(yīng)新時代經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展對政府職能轉(zhuǎn)變和機(jī)構(gòu)設(shè)置要求，中央作出了國稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革的戰(zhàn)略部署，將兩大獨(dú)立運(yùn)行的稅務(wù)征收管理機(jī)構(gòu)合并為單一稅務(wù)機(jī)構(gòu)，統(tǒng)一履行稅收征收管理任務(wù)和職責(zé)。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并作為戰(zhàn)略性、全面性、系統(tǒng)性改革，涉及國家與企業(yè)、中央與地方、國稅與地稅、征稅與收費(fèi)等復(fù)雜利益關(guān)系調(diào)整，是一項力度大、涉及面廣、情況復(fù)雜、推進(jìn)異常艱難的稅收征管體制重大變革。

從頂層設(shè)計推進(jìn)的改革。國家稅務(wù)總局要根據(jù)中央頂層設(shè)計的戰(zhàn)略決策、步驟，從實(shí)際出發(fā)，制定具有可操作性的實(shí)施方案，精心做好組織實(shí)施工作，確保改革具體落實(shí)、平穩(wěn)推進(jìn)和順利實(shí)施。

順應(yīng)時代要求的改革。國稅地稅征管體制改革是國稅地稅機(jī)構(gòu)由分設(shè)向合并的第二步改革。2015年10月，中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組審議通過了《深化國稅、地稅征管體制改革方案》，提出了發(fā)揮國稅、地稅各自優(yōu)勢，推動服務(wù)深度融合、執(zhí)法適度整合、信息高度聚合的合作不合并改革思路。以合作降低征納成本，提高征管效率，增強(qiáng)稅法遵從度和納稅人滿意度，確保稅收職能作用有效發(fā)揮。通過兩年多推進(jìn)國地稅協(xié)同合作改革，以及簡政放權(quán)上做“減法”、后續(xù)管理上做“加法”、優(yōu)化服務(wù)上做“乘法”的“放管服”改革，稅收征管和納稅服務(wù)質(zhì)量得以明顯提升。這次國稅地稅征管體制改革是順應(yīng)新時代新任務(wù)提出的新要求，是為進(jìn)一步提升稅務(wù)管理效率、優(yōu)化納稅服務(wù)、促進(jìn)公平公正作出的重要戰(zhàn)略部署，是與時俱進(jìn)地由國稅地稅合作走向合并，進(jìn)一步向更高目標(biāo)、更深層次推進(jìn)的一次改革。

國稅地稅征管體制改革是提升稅收治理能力的重要制度保障

當(dāng)前，我國全面提升國家治理能力和治理體系發(fā)展要求十分緊迫。而以合理機(jī)構(gòu)設(shè)置、優(yōu)化職能配置、提高運(yùn)行效率為主旨的國稅地稅征管體制改革，目標(biāo)是構(gòu)建系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行高效的稅務(wù)管理機(jī)構(gòu)職能體系，為全面提升國家治理能力和治理水平提供重要制度保障。

有利于合理機(jī)構(gòu)設(shè)置。我國現(xiàn)行國稅地稅機(jī)構(gòu)是基于1994年分稅制改革對機(jī)構(gòu)要求而設(shè)置。在實(shí)行分稅制改革前提下，在地方層面將國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)分管，各司其職，分別履行中央稅、中央與地方共享稅和地方稅的征收管理職責(zé)，能在保障地方稅收利益，調(diào)動地方政府稅收征收管理積極性前提下，維護(hù)中央收入的統(tǒng)一性和完整性，增強(qiáng)中央財政收入配置和調(diào)控能力，使分稅制改革得以順利實(shí)施。然而，隨著經(jīng)濟(jì)向縱深發(fā)展，全面深化改革推進(jìn)，國稅地稅分設(shè)的背景條件發(fā)生變化。一方面，國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)所產(chǎn)生的增加征納成本、降低征管效率、影響公平競爭等弊端逐漸顯現(xiàn)；另一方面，進(jìn)入信息化時代稅收征收管理手段和方式也發(fā)生重要變化，在互聯(lián)網(wǎng)和大數(shù)據(jù)支持下，稅收征管信息系統(tǒng)能夠自動生成國地稅收入歸屬，國稅地稅部門分設(shè)的必要性下降。從合理機(jī)構(gòu)設(shè)置，提高組織體系運(yùn)行效率出發(fā)，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革為大勢所趨。

有利于優(yōu)化職能配置。我國現(xiàn)行政府收入體系以稅收為主，同時包括各種類型基金、收費(fèi)等形式收入。在這些收入項目當(dāng)中，除了稅收由國地稅部門征收外，非稅的基金、收費(fèi)等其他各類收入，主要由各基金和收費(fèi)主管部門自行征收和管理，部分委托稅務(wù)部門代理征收管理。由各部門自收自支，自行管理的非稅收入征收方式雖然具有適應(yīng)各類收入不同特點(diǎn)管理要求的優(yōu)勢，但征管機(jī)構(gòu)會存在增加征收成本、降低征收效率問題。同時，由于大量非稅收入沒有納入統(tǒng)一預(yù)算，不公開、不透明、不規(guī)范的矛盾也較突出。從優(yōu)化職能配置考慮，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革除了有利于優(yōu)化國地稅機(jī)構(gòu)職能配置外，將現(xiàn)有非稅收入主要由非稅收入部門分別征收管理改為稅務(wù)部門統(tǒng)一征收管理，也有利于降低非稅收入征管成本、提高征管效率、規(guī)范征收管理、有效運(yùn)營使用。

有利于提高運(yùn)行效率。主要體現(xiàn)在以下幾個方面：首先，降低征納成本。從征稅主體的稅務(wù)征收成本來看，由兩套獨(dú)立機(jī)構(gòu)改為單一機(jī)構(gòu)，會減少征收機(jī)構(gòu)辦公場所、設(shè)備配置等固定成本，以及人員成本和運(yùn)行成本。從納稅主體的納稅成本來看，可避免分別向兩個稅務(wù)機(jī)關(guān)報送財務(wù)報表、納稅申報表，接受兩個稅務(wù)機(jī)關(guān)的征收、管理和檢查，減少納稅人的納稅遵從成本。其次，提升征管效率。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并不僅可以避免納稅人向兩個稅務(wù)機(jī)關(guān)申報納稅、接受檢查，而且可以消除因兩大機(jī)構(gòu)在征收管理中，存在對同一稅基認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)不一致、稅種歸屬口徑不統(tǒng)一、信息不互通從而影響征管效率等諸多問題。最后，促進(jìn)公平競爭。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并后，使涉稅信息互通、征管統(tǒng)一、處理一致、優(yōu)惠透明，促進(jìn)企業(yè)在地區(qū)間的正常、合理流動，資源得到更為有效合理配置。

國稅地稅征管體制改革是理順稅收體制機(jī)制的重要制度基石

國稅地稅征管體制改革，注重解決事關(guān)長遠(yuǎn)的體制機(jī)制問題，為理順稅收體制機(jī)制，構(gòu)建更為有序、合理、完善的稅收制度、財政體制提供重要制度基石。

推進(jìn)稅制改革。我國經(jīng)濟(jì)正處于經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展、全面深化改革的關(guān)鍵時期。深化稅收制度改革，對于更好發(fā)揮市場在資源配置中的決定性作用，優(yōu)化營商環(huán)境，激發(fā)各類市場主體活力和創(chuàng)新潛力，推動高質(zhì)量發(fā)展具有重要意義。首先，有利于推進(jìn)稅制改革，在全面實(shí)施營改增后，個人所得稅制由分類向綜合與分類相結(jié)合方向改革，以及擇機(jī)推出房地產(chǎn)稅制改革等直接稅改革，相對于以往以增值稅為主體的間接稅改革，對征管能力提出了更高要求。而國地稅機(jī)構(gòu)合并有利于提升稅收征管能力，更能順應(yīng)稅制改革對征管能力提升的要求。其次，在國稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革后，稅務(wù)機(jī)構(gòu)在征稅以外還將承擔(dān)征收非稅收入的職責(zé)和任務(wù)，這不但有利于提高征管效率，也為未來統(tǒng)一稅費(fèi)制度改革創(chuàng)造了條件。最后，在我國經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型時期，為支持企業(yè)轉(zhuǎn)型、升級和發(fā)展，出臺了一系列稅收優(yōu)惠激勵政策，國稅地稅機(jī)構(gòu)合并也有利于稅收優(yōu)惠政策得以統(tǒng)一、規(guī)范實(shí)施，更好發(fā)揮其應(yīng)有的激勵作用。

推進(jìn)財政體制改革。1994年，在分稅制改革時實(shí)施的國稅地稅機(jī)構(gòu)分設(shè)，以及國稅系統(tǒng)實(shí)施垂直管理，在很大程度上激發(fā)和調(diào)動了中央與地方雙方在征收管理上的積極性。但由于國稅地稅分設(shè)，導(dǎo)致國地稅之間在稅收征管流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)上存在一定差異。另外，游離于國家預(yù)算的稅外收費(fèi)、基金增長較快，地方之間差異大。深化分稅制改革，不但要合理確定中央與地方政府間事權(quán)和支出責(zé)任劃分，也要在全國范圍統(tǒng)一稅收征管流程、執(zhí)行標(biāo)準(zhǔn)，確保稅收執(zhí)行中的統(tǒng)一、規(guī)范和公平，并將稅收和非稅收入統(tǒng)一納入分稅制財政體制。國稅地稅機(jī)構(gòu)合并改革，將為未來稅收上的集中管理，財政上的分級管理提供基礎(chǔ)性條件。

推進(jìn)稅收法治建設(shè)。國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革的目的在于著力推進(jìn)重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的機(jī)構(gòu)職能優(yōu)化和調(diào)整，構(gòu)建起職責(zé)明確、依法行政的政府治理體系。國稅地稅機(jī)構(gòu)改革不但有利于加快推進(jìn)稅收立法進(jìn)程，更為重要的是通過合理機(jī)構(gòu)設(shè)置，整合征管資源、統(tǒng)一執(zhí)法標(biāo)準(zhǔn)、完善執(zhí)法程序、嚴(yán)格執(zhí)法責(zé)任、完善辦稅流程、規(guī)范稅務(wù)行政、共享社會信息，使稅法體系更完備規(guī)范、稅制體系更成熟定型、服務(wù)體系更優(yōu)質(zhì)便捷、征管體系更科學(xué)嚴(yán)密、信息體系更穩(wěn)固強(qiáng)大。推進(jìn)稅收法治建設(shè)，可避免或減少無序稅收競爭，保障稅法的統(tǒng)一性、權(quán)威性和嚴(yán)肅性，建立公平、公正、法治的營商環(huán)境，確保全面推進(jìn)依法治國的實(shí)施。