地方對個稅免征、獎勵、返還，合法嗎？

王紅茹

因為與民眾的錢袋子息息相關(guān)，關(guān)于個人所得稅（下稱“個稅”）的話題一直備受關(guān)注。各地出臺的與個稅有關(guān)的優(yōu)惠政策，也是其中之一。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計，全國至少有24個省級行政區(qū)出臺了個稅免征、個稅減免，以及個稅獎勵的相關(guān)優(yōu)惠政策。各地的這些做法是否合理合法？

至少13省份曾出臺個稅免征文件

今年年初，黑龍江省出臺了《關(guān)于進(jìn)一步做好支持高層次人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)稅收服務(wù)工作的通知》，該通知系黑龍江省委組織部和省地稅局合發(fā)的文件，共有15條優(yōu)惠政策、措施，其中包括對高層次人才本人取得各類獎金減免個人所得稅。通知指出，在該省工作的“兩院院士”“長江學(xué)者”、國家“千人計劃”“萬人計劃”入選者、“國家杰出青年科學(xué)基金”獲得者、“龍江科技英才”特殊支持計劃入選者以及省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組確認(rèn)的各類高層次人才取得的補(bǔ)助或資助視為省政府頒發(fā)的科學(xué)技術(shù)方面獎金，免征個人所得稅。

免征個稅的情況，并非只有黑龍江。北京早在2001年和2005年就曾出臺過個稅免征相關(guān)的文件。

2001年，《北京市鼓勵留學(xué)人員來京創(chuàng)業(yè)工作的若干規(guī)定實施辦法》印發(fā)，規(guī)定市人民政府對做出突出貢獻(xiàn)的留學(xué)人員授予榮譽(yù)稱號并頒發(fā)一次性獎金，該項獎金免征個人所得稅。

2005年，北京市發(fā)改委印發(fā)的《關(guān)于促進(jìn)首都金融產(chǎn)業(yè)發(fā)展的意見》中第二條規(guī)定，對市政府授予榮譽(yù)稱號并給予獎勵的金融企業(yè)管理人員和專業(yè)技術(shù)人員，所得獎金免征個人所得稅。

此外，山東也在2011年和2016年分別出臺了兩個個稅免征相關(guān)文件。其他出臺類似文件的省份還有上海、江蘇、浙江、安徽、福建、湖南、貴州、海南、甘肅、寧夏等。

仔細(xì)研讀這些省份出臺的個稅免征文件，可謂是五花八門。

比如，山東省在2016年出臺《關(guān)于進(jìn)一步做好全省引進(jìn)高層次人才稅收服務(wù)工作的通知》指出，省人才工作領(lǐng)導(dǎo)小組確認(rèn)引進(jìn)的各類高層次人才取得的一次性補(bǔ)助，免予征收個人所得稅。

安徽省2012年出臺的《關(guān)于進(jìn)一步支持服務(wù)業(yè)加快發(fā)展若干地方稅收政策的通知》第十一條指出：科研機(jī)構(gòu)、高等學(xué)校轉(zhuǎn)化職務(wù)科研成果以股份或出資比例等股權(quán)形式給予科技人員的個人獎勵，暫不征收個人所得稅。

寧夏2016年出臺的《寧夏回族自治區(qū)招商引資優(yōu)惠政策（修訂）》規(guī)定，除了自治區(qū)政府授予榮譽(yù)稱號并給予獎勵的人員所得獎金免征個人所得稅外，對在高新技術(shù)成果轉(zhuǎn)化中做出重大貢獻(xiàn)的專業(yè)技術(shù)人員和管理人員，所得獎金也免征個人所得稅。

……

到底哪些情況符合免征個稅的條件？根據(jù)《中華人民共和國個人所得稅法》第四條第一款規(guī)定：省級人民政府、國務(wù)院部委和中國人民解放軍軍以上單位，以及外國組織、國際組織頒發(fā)的科學(xué)、教育、技術(shù)、文化、衛(wèi)生、體育、環(huán)境保護(hù)等方面的獎金，免征個人所得稅。

國家稅務(wù)總局科研所研究員朱廣俊在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時表示，各地免征個稅如果屬于稅法釋義中的獎金規(guī)定，比如針對省級政府部門頒發(fā)的獎金等，可以免征個人所得稅。但是，有些地方政府把稅法中獎金的范圍擴(kuò)大了，從而使稅法第四條第一款的邊界被無限延伸，有濫用稅法之嫌。因此，各地出臺類似文件應(yīng)當(dāng)以稅收法律、法規(guī)明文規(guī)定為準(zhǔn)，不能擅自擴(kuò)大解釋。

十余省份出臺個稅獎勵、個稅返還政策

除了個稅免征，各地還出臺了不少個稅獎勵、個稅返還政策。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計，自“十五”時期以來，至少有十多個省份出臺了個稅獎勵文件，3個省份出臺了個稅返還政策。

比如，2008年出臺的《天津高新區(qū)扶優(yōu)扶強(qiáng)政策》指出，對企業(yè)中年薪（稅前）超15萬元、擔(dān)任企業(yè)關(guān)鍵職務(wù)、簽訂有5年以上勞動合同的高級管理人才和高級技術(shù)人才，予以個人所得稅留區(qū)部分額度內(nèi)的獎勵，支持方式為前4年按50%比例獎勵，第5年按100%獎勵，并一次性補(bǔ)齊前4年差額部分。

河北省在2011年出臺《關(guān)于實施高層次創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)人才開發(fā)“巨人計劃”的意見》規(guī)定，“巨人”中的領(lǐng)軍人才和團(tuán)隊骨干成員年薪在10萬元以上的，其個人所得稅形成的地方財政收入，3年內(nèi)獎勵給個人。

除了省級政府出臺個稅獎勵政策，一些城市也出臺了相關(guān)政策。比如2011年武漢市出臺的《東湖國家自主創(chuàng)新示范區(qū)高級人才個人所得稅獎勵實施細(xì)則（試行）》指出，在東湖高新區(qū)繳納個人所得稅且納稅信用記錄良好的高級人才，從2009年1月1日起、連續(xù)兩年以上，年薪15萬元（含）以上，可以按照其上年度所繳納的工薪個人所得稅武漢市、東湖高新區(qū)二級地方留成部分100%的標(biāo)準(zhǔn)予以獎勵。

再比如，石家莊市2017年出臺的石家莊人才新政中，在石家莊連續(xù)繳納個人所得稅滿3年且年度應(yīng)納稅工資薪金收入在10萬元以上的，其工資薪金個人所得稅形成的地方財政收入，3年期滿后按現(xiàn)行財政體制獎勵給個人。

除了個稅獎勵，也有一些省份出臺了個稅返還的優(yōu)惠政策。據(jù)《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者不完全統(tǒng)計，至少有3個省份和若干地市出臺了個稅返還政策。

比如2008年出臺的《天津高新區(qū)鼓勵科技領(lǐng)軍人才創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)暫行辦法》中規(guī)定，在項目啟動實施5年內(nèi)，對科技領(lǐng)軍人才因工資薪金所得而繳納的個人所得稅，在項目稅收高新區(qū)留成部分的額度內(nèi)，以返還項目實施企業(yè)的方式予以全額獎勵。

重慶2010年啟動的“人才房”計劃提出，符合企業(yè)高技術(shù)人才要求的，可以用最低價格購買住房，這些人才還將享受（地方留成部分）個稅返還政策。

內(nèi)蒙古2010年出臺的《稀土高新技術(shù)產(chǎn)業(yè)開發(fā)區(qū)招商引資獎勵辦法》規(guī)定，對在技術(shù)創(chuàng)新、科技成果轉(zhuǎn)化、現(xiàn)代企業(yè)管理過程中做出突出貢獻(xiàn)人員，經(jīng)自薦、推薦并審核批準(zhǔn)后，高新區(qū)管委會將按一等獎5萬元、二等獎3萬元、三等獎2萬元給予獎勵，同時返還個人所得稅。

一些地市也出臺了個稅返還政策。比如浙江湖州市在2004年出臺的《湖州市引進(jìn)和培養(yǎng)高素質(zhì)人才的實施辦法》，第六條規(guī)定：對于引進(jìn)的符合規(guī)定人才，經(jīng)認(rèn)定后，其當(dāng)年繳納的個人所得稅地方留成部分由同級財政返還本人。

不管是個稅獎勵、個稅返還，還是個稅緩征，籠統(tǒng)地講，基本上是將個人所得稅的地方分成部分獎勵給個人。這些規(guī)定和做法是否符合國家相關(guān)規(guī)定？

地方文件中用個稅減免、獎勵等說法不規(guī)范

對于個人所得稅，目前中央與地方政府的分享比例是中央得60%，地方政府得40%。因此，當(dāng)個人所得稅征收上來以后，有些地方為了招商引資、吸引人才，會把地方的個稅收入部分或全部返還給納稅人。然而，就是這種減征、免征和緩征的做法，引發(fā)爭論。

中國社會科學(xué)院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政研究室主任楊志勇在接受《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者采訪時表示：“各地的這些個稅返還做法或有違反國家有關(guān)規(guī)定的嫌疑。雖然交了稅，但是地方可能會通過獎勵等方式，‘返還一部分或者大部分給個人。凡是跟納稅額掛鉤的財政返還都是違規(guī)的。個稅減免權(quán)在中央，地方無權(quán)隨意減免。”

有專家認(rèn)為個稅獎勵違法。國家稅務(wù)總局稅收科學(xué)研究所前所長曾國祥認(rèn)為，按照現(xiàn)有法律，任何借助于個稅的名義進(jìn)行獎勵的行為都是不被準(zhǔn)許的。他指出，稅收法定主義和依法治稅是稅收的靈魂和生命線。國家憑借社會公共權(quán)力，依照法律法規(guī)，對納稅人無償、強(qiáng)制征稅，以滿足社會公共產(chǎn)品的需要。因此，稅收帶有明顯的法定性、無償性、強(qiáng)制性和剛性。

也有專家認(rèn)為個稅獎勵合法。十三屆全國人大財經(jīng)委副主任委員尹中卿認(rèn)為：“任何政府沒有法律規(guī)定不得任意減免稅收，所以嚴(yán)格來說，一些地方為了吸引人才、為了吸引投資，在法律規(guī)定之外，沒有經(jīng)法定授權(quán)，雖然是它本地該得的那部分，它去減征、免征、緩征在法律上都是違法的。但是現(xiàn)在好多地方開始采取獎勵，這種是合法的。”

業(yè)內(nèi)看法不一而足。到底哪些合法哪些違法，還得從《個人所得稅法》中找答案。

《個人所得稅法》第五條第三款規(guī)定，經(jīng)國務(wù)院財政部門批準(zhǔn)減稅的，可以減征個人所得稅；2011年修改并實施的《個人所得稅法實施條例》第十六條規(guī)定：稅法第五條所說的減征個人所得稅，其減征的幅度和期限由省、自治區(qū)、直轄市人民政府規(guī)定。

在法律文本中，記者沒有找到“個稅獎勵”“個稅返還”等表述。但是，在朱廣俊看來，因為地方財政有支出權(quán)，地方在實際操作中，并不一定違法。

“地方財政對地方收入有支出權(quán)，地方政府執(zhí)行時都是通過財政支出實現(xiàn)的。地方返還的不是稅，而是相當(dāng)于那些稅額的貨幣，地方政府有權(quán)依法以各種名義資助納稅人尤其是企業(yè)納稅人。也就是說，地方政府無權(quán)出臺減免稅政策，但可能會以財政支出減少或彌補(bǔ)納稅人支出，數(shù)額一致，但不能說是減免稅或稅收返還。地方文件中說的返還的‘稅，其實只（能）是為了某種目的而給予已繳（應(yīng)繳）稅收負(fù)擔(dān)量的減少的變通說法?！敝鞆V俊說。

一位地方財稅部門人士告訴記者，各地財稅部門操作個稅返還的一般做法是：當(dāng)屬于地方分享的40%的個稅上繳地方財政之后，“稅率沒有變，該怎么算還怎么算，比如個稅上繳地方的部分是一萬元，需要開一張稅票，再開一張財政退庫票，開成八九千元，這樣返還給納稅人的錢就是八千或者九千元。中間就繞了一個圈子，多開了幾張票，個稅返還就完成了。這好像是合規(guī)的。但對于稅務(wù)局來說，稅收收入由財政退庫后總額減少，涉及財政、稅務(wù)兩家計劃完成問題。即使此條可協(xié)調(diào)解決，還有違反稅收法律、法規(guī)，違反財政法規(guī)等違規(guī)的嫌疑。另外，還有票證填開違規(guī)問題?！?/p>

此外，還存在一些明顯違規(guī)的情況，“如果稅務(wù)部門不對上繳的全部稅收開稅票，而是直接把一部分稅收減少了，即便是財政返還，但是這樣不走財政支出方式的直接減免稅，就是違規(guī)的?！鄙鲜鲐敹惾耸空f。

為什么看似合規(guī)的事情，卻引發(fā)質(zhì)疑呢？一些地方政府出臺的文件的瑕疵顯而易見。

在朱廣俊看來，一些地方出臺的涉及稅收的政策文件，無論是出于吸引人才目的，還是出于吸引資金的要求，文件中用減免、獎勵等說法都是違規(guī)的，地方?jīng)]有這個權(quán)限。

“這些文件表述不嚴(yán)密，違反了法律的管理權(quán)限。在文件中，應(yīng)該寫明根據(jù)中央或者財政部、國稅總局哪個文件，通過財政返還全部或者一部分進(jìn)行獎勵。這樣表述就沒有問題了?！敝鞆V俊告訴《中國經(jīng)濟(jì)周刊》記者，這屬于政策文本不規(guī)范問題，“涉及稅收政策，要按照國家規(guī)定的法律性的條文，用法律語言準(zhǔn)確地表述，不能含糊，更禁止編造?！?h3>國務(wù)院加大力度清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策

國家出臺稅收優(yōu)惠政策的本意是好的，但是一些地方卻“念歪了經(jīng)”，影響國家宏觀調(diào)控政策效果。為嚴(yán)格稅收管理、切實規(guī)范各類稅收等優(yōu)惠政策，近年來，國務(wù)院連發(fā)多份文件。

1998年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)依法治稅嚴(yán)格稅收管理權(quán)限的通知》（國發(fā)〔1998〕4號）；緊接著，2000年，國務(wù)院發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于糾正地方自行制定稅收先征后返政策的通知》（國發(fā)〔2000〕2號）。這兩個文件均規(guī)定各地區(qū)、各部門不得以先征后返或其他減免稅手段吸引投資，不得擅自在稅收法律、法規(guī)明確授予的管理權(quán)限之外，更改、調(diào)整、變通國家稅收政策。

2014年，國務(wù)院又發(fā)布《國務(wù)院關(guān)于清理規(guī)范稅收等優(yōu)惠政策的通知》（國發(fā)〔2014〕62號），規(guī)定對違法違規(guī)制定與企業(yè)及其投資者（或管理者）繳納稅收或非稅收入掛鉤的財政支出優(yōu)惠政策，包括先征后返、列收列支、財政獎勵或補(bǔ)貼，以代繳或給予補(bǔ)貼等形式減免土地出讓收入等，堅決予以取消。

但是，國家針對重點人群出臺個稅優(yōu)惠的政策并沒有停止。最新的消息是，下個月，部分科技人員的個人所得稅減免或?qū)⒂瓉碚{(diào)整。

5月30日，財政部、國稅總局、科技部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于科技人員取得職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化現(xiàn)金獎勵有關(guān)個人所得稅政策的通知》，明確自2018年7月1日起，依法批準(zhǔn)設(shè)立的非營利性研究開發(fā)機(jī)構(gòu)和高等學(xué)校根據(jù)《促進(jìn)科技成果轉(zhuǎn)化法》規(guī)定，從職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收入中給予科技人員的現(xiàn)金獎勵，可減按50%計入科技人員當(dāng)月“工資、薪金所得”，依法繳納個人所得稅。

楊志勇對此項政策給予積極評價，“這個減稅政策是國家三大部委聯(lián)合發(fā)布的，一大亮點是對于職務(wù)科技成果轉(zhuǎn)化收入中給予科技人員的現(xiàn)金獎勵給予減免個稅，在全國尚屬首次。政策的出臺充分體現(xiàn)出了我國通過稅收激勵促進(jìn)科技創(chuàng)新的政策導(dǎo)向。”