“管資本為主”深化國(guó)企改革

陳清泰

中國(guó)改革開(kāi)放40年，國(guó)有企業(yè)改革也是40年，且仍在進(jìn)行時(shí)。在紀(jì)念中國(guó)改革40年之際，從現(xiàn)代企業(yè)理論和中國(guó)國(guó)企改革實(shí)踐兩個(gè)方面對(duì)改革進(jìn)行深度研究有非常重要的意義。

黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于國(guó)企改革有個(gè)三方面值得特別注意，一是管資本為主，二是劃撥部分國(guó)有資本充實(shí)社?；穑前l(fā)展混合所有制。其中“管資本為主”的改革處于基礎(chǔ)地位。

“管資本”是深化國(guó)企改革的突破口

1992年黨的十四大確立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的改革目標(biāo)后，國(guó)有經(jīng)濟(jì)改革的基本命題就是，公有制、國(guó)有經(jīng)濟(jì)與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)能不能結(jié)合，如何結(jié)合？即在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下，能否實(shí)現(xiàn)政資分開(kāi)、政企分開(kāi)、所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)分離，確保市場(chǎng)配置資源的有效性。

為解決這一歷史性難題，十四屆三中全會(huì)以來(lái)，中央提出了三個(gè)要點(diǎn)：一是建立現(xiàn)代企業(yè)制度，二是調(diào)整國(guó)有經(jīng)濟(jì)的結(jié)構(gòu)和功能，三是建立適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的國(guó)有資產(chǎn)管理體制。

這三大要點(diǎn)相互關(guān)聯(lián)，但進(jìn)展參差不齊。國(guó)有資產(chǎn)管理體制改革由于更為敏感而被一度延緩。至今，在產(chǎn)業(yè)領(lǐng)域?qū)嵨镄螒B(tài)的“國(guó)有企業(yè)”仍是國(guó)有經(jīng)濟(jì)的主要實(shí)現(xiàn)形式。各級(jí)政府作為市場(chǎng)的監(jiān)管者，同時(shí)分別擁有、管理和控制著一個(gè)龐大的國(guó)有企業(yè)群，成為經(jīng)濟(jì)體制的一個(gè)焦點(diǎn)。

當(dāng)前，國(guó)有企業(yè)改革的主導(dǎo)方面應(yīng)當(dāng)及時(shí)由針對(duì)“國(guó)有企業(yè)”自身，轉(zhuǎn)向在國(guó)家層面推進(jìn)“國(guó)有資產(chǎn)的資本化”。這次國(guó)有企業(yè)再改革的任務(wù)不是政府機(jī)構(gòu)“如何改進(jìn)對(duì)國(guó)有企業(yè)的管理”，而是由“管企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤肮苜Y本”。這是十八屆三中全會(huì)決定關(guān)于國(guó)企改革理論重大的突破，是當(dāng)前深化改革重要的突破口。

國(guó)有資產(chǎn)資本化是化解矛盾的關(guān)鍵

管資本就是改革經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)的實(shí)現(xiàn)形式，由實(shí)物形態(tài)的國(guó)有企業(yè)，轉(zhuǎn)向價(jià)值形態(tài)的、可以用財(cái)務(wù)語(yǔ)言清晰界定、有良好流動(dòng)性、可以進(jìn)入市場(chǎng)運(yùn)作的國(guó)有資本。國(guó)有資產(chǎn)資本化可以實(shí)現(xiàn)三個(gè)目標(biāo)：

第一，國(guó)有企業(yè)進(jìn)行整體的公司制改制，國(guó)家從擁有企業(yè)轉(zhuǎn)向擁有資本（股權(quán)），并委托專(zhuān)業(yè)投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)持有和運(yùn)作。這就隔離了政府與企業(yè)直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，從體制上為政企分開(kāi)、建立現(xiàn)代公司治理奠定了基礎(chǔ)。有股東沒(méi)有“婆婆”，對(duì)企業(yè)是又一次解放。

第二，國(guó)有資產(chǎn)資本化、證券化后，國(guó)有投資機(jī)構(gòu)的所有權(quán)與企業(yè)法人財(cái)產(chǎn)權(quán)分離，這就解脫了國(guó)有資本與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系。企業(yè)自主決策做強(qiáng)做大、國(guó)有資本追求投資收益有進(jìn)有退，由此構(gòu)成了相關(guān)但不受約束的兩個(gè)自由度。資本化是對(duì)國(guó)有資產(chǎn)流動(dòng)性和效率的解放。

第三，政府在管資本不管企業(yè)的體制下，可以站到超脫地位，正確處理與市場(chǎng)的關(guān)系。對(duì)政府也是一次解放。

資本化的重要意義在于，它將從根本上理順長(zhǎng)期困擾我們的政府、市場(chǎng)和企業(yè)的關(guān)系，化解體制轉(zhuǎn)軌中的諸多矛盾。國(guó)有資本的預(yù)期效能主要通過(guò)市場(chǎng)、而不是行政力量來(lái)實(shí)現(xiàn)。這就使國(guó)有資本具有“親市場(chǎng)性”，從而保障我國(guó)在保持較大份額國(guó)有經(jīng)濟(jì)的情況下，“使市場(chǎng)在資源配置中起決定性作用”。

國(guó)有經(jīng)濟(jì)的功能轉(zhuǎn)換

漸進(jìn)式改革留下了一筆巨大的國(guó)有資本，是保障我國(guó)經(jīng)濟(jì)體制平穩(wěn)轉(zhuǎn)型的寶貴資源?；谖覈?guó)的特點(diǎn)，國(guó)有資本有兩大功能：一是政策性功能，即作為政府實(shí)現(xiàn)特殊公共目標(biāo)的資源；二是收益性功能，獲取財(cái)務(wù)回報(bào)，用于公共服務(wù)。

在經(jīng)濟(jì)發(fā)育程度較低、政府主導(dǎo)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)階段，國(guó)家更加重視它的政策性功能，作為政府調(diào)控經(jīng)濟(jì)的工具、配置資源的抓手、推動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的拳頭，但這一發(fā)展階段已經(jīng)過(guò)去。國(guó)有資本的政策性功能與市場(chǎng)配置資源存在沖突的情況下，需要與時(shí)俱進(jìn)地進(jìn)行調(diào)整。

當(dāng)前，在國(guó)家有需要、非公經(jīng)濟(jì)不愿進(jìn)入或不能進(jìn)入的領(lǐng)域，天然壟斷行業(yè)、涉及國(guó)家安全和某些公共服務(wù)等領(lǐng)域，以國(guó)有資本投資實(shí)現(xiàn)政府特定的公共目標(biāo)的功能還不可少。但在市場(chǎng)起決定性作用的情況下，政策性功能應(yīng)限定在某些市場(chǎng)失靈的領(lǐng)域，并經(jīng)過(guò)充分論證和法定程序列入“負(fù)面清單”，隨形勢(shì)發(fā)展逐步減少，避免隨意性，不可泛化。

另一方面，很多曾經(jīng)的“重要行業(yè)、關(guān)鍵領(lǐng)域”已經(jīng)成了競(jìng)爭(zhēng)領(lǐng)域；而制約經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的瓶頸、關(guān)系“國(guó)民經(jīng)濟(jì)命脈”的很多方面也已變化。社會(huì)保障、基本公共服務(wù)均等化和某些社會(huì)產(chǎn)品的短缺已經(jīng)上升到更重要地位，相應(yīng)地，國(guó)有經(jīng)濟(jì)作為“工具”和“抓手”的功能應(yīng)大幅度轉(zhuǎn)向收益性功能，以投資收益作為公共財(cái)政的補(bǔ)充來(lái)源，彌補(bǔ)體制轉(zhuǎn)軌中積累的必須由財(cái)政支付的歷史欠賬和民生需求。一方面補(bǔ)充社會(huì)保障資金的不足，保住社會(huì)底線(xiàn)；另一方面補(bǔ)充社會(huì)公益性資金，提高社會(huì)公平度、促進(jìn)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。

厘清“管資本為主”的內(nèi)核

管資本為主的改革是一件新事物，在實(shí)踐中還有一些含混的概念尚需澄清。監(jiān)管機(jī)構(gòu)除了管企業(yè)，還要管資本，有時(shí)使企業(yè)不知所措。

實(shí)際上目前對(duì)“管資本為主”有兩種理解。

一種理解認(rèn)為，“管資本”是指國(guó)家所有權(quán)機(jī)構(gòu)直接監(jiān)管的對(duì)象由“企業(yè)”轉(zhuǎn)變?yōu)椤百Y本”。實(shí)現(xiàn)這個(gè)轉(zhuǎn)變的前提是國(guó)有企業(yè)進(jìn)行整體改制，使其中的國(guó)有凈資產(chǎn)成為股權(quán)，轉(zhuǎn)換成價(jià)值形態(tài)的“資本”。否則就沒(méi)有“資本”這個(gè)對(duì)象可供監(jiān)管。

例如，銀行業(yè)本世紀(jì)初通過(guò)整體改制上市實(shí)現(xiàn)了國(guó)有資產(chǎn)的資本化、證券化。

資本化后，出資人機(jī)構(gòu)監(jiān)管的對(duì)象就是國(guó)有資本投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)，與實(shí)體企業(yè)不再有直接的產(chǎn)權(quán)關(guān)系，也無(wú)權(quán)穿越投資運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)干預(yù)其投資的公司，政企分開(kāi)將順理成章。

另外，“管資本為主”是指在競(jìng)爭(zhēng)性領(lǐng)域的國(guó)有資產(chǎn)應(yīng)逐步盡數(shù)資本化、證券化，使其富有流動(dòng)性，解脫與特定企業(yè)的捆綁關(guān)系。

國(guó)有企業(yè)整體公司制改制需要一個(gè)過(guò)程，在這期間監(jiān)管部門(mén)仍需“管企業(yè)”。但主要精力應(yīng)轉(zhuǎn)向做好兩件事，一個(gè)是推進(jìn)國(guó)有企業(yè)的整體改制；另一個(gè)是深入研究管資本的體制框架、實(shí)施方案以及政策措施。

對(duì)“管資本為主”還有另一種理解。那就是不太理會(huì)國(guó)有企業(yè)的整體改制，以及監(jiān)管對(duì)象向資本的轉(zhuǎn)變，認(rèn)為“管資本為主”是在繼續(xù)強(qiáng)化對(duì)未轉(zhuǎn)制企業(yè)的“管人、管事、管資產(chǎn)”的同時(shí)，還要把監(jiān)管擴(kuò)展到這些企業(yè)可以運(yùn)作的“資本”，包括重點(diǎn)管好這些企業(yè)的“國(guó)有資本布局”等。

這種理解的要點(diǎn)是監(jiān)管機(jī)構(gòu)管企業(yè)的體制不變，范圍進(jìn)一步擴(kuò)展，帶來(lái)的結(jié)果是長(zhǎng)期困擾我們的那些體制性問(wèn)題無(wú)法解決，將繼續(xù)在“一管就死、一放就亂”中兜圈子。

“管資本為主”是中央重要決策，是解決長(zhǎng)期困擾我們的諸多體制性矛盾的一把鑰匙。但是兩種理解、兩種做法會(huì)產(chǎn)生截然不同的結(jié)果。