德國(guó)福利制度降成本的邏輯、政策與啟示※

徐 清

進(jìn)入21世紀(jì)以來，歐洲接連遭遇次貸危機(jī)和歐債危機(jī)這兩次重大危機(jī)的挑戰(zhàn)。在一片黯淡之中，德國(guó)不僅自身表現(xiàn)突出，而且成為歐盟應(yīng)對(duì)危機(jī)的中堅(jiān)力量。美國(guó)《外交》雜志2011年7-8月號(hào)發(fā)表題為《德國(guó)成功的奧秘——?dú)W洲的制造業(yè)強(qiáng)國(guó)能給美國(guó)什么經(jīng)驗(yàn)》的文章，贊揚(yáng)“德國(guó)模式”的成功。而在20世紀(jì)90年代，美國(guó)經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為德國(guó)患上了以高勞動(dòng)力成本、高失業(yè)率、高福利支出、高債務(wù)率、高稅收和低投資率、低增長(zhǎng)為特點(diǎn)的“德國(guó)病”。從“德國(guó)病”到“德國(guó)模式”，之所以發(fā)生這樣的改變是源于德國(guó)在21世紀(jì)初以來的一系列改革，特別是以降低成本、促進(jìn)就業(yè)為核心的福利制度改革。

一、 德國(guó)福利制度的起源和問題都來自于勞動(dòng)力市場(chǎng)的供給側(cè)

1. 德國(guó)福利制度的核心是就業(yè)

德國(guó)福利制度具有悠久的歷史，已經(jīng)形成非常成熟和完善的體系，具有許多鮮明的特點(diǎn)，成為福利國(guó)家模式的一類代表性國(guó)家。作為工業(yè)時(shí)代的產(chǎn)物，德國(guó)工人階級(jí)的發(fā)展壯大使德國(guó)成為最早建立社會(huì)保險(xiǎn)制度的國(guó)家。最初的社會(huì)保險(xiǎn)制度由三大支柱構(gòu)成：1883年的醫(yī)療保險(xiǎn)法、1884年的工傷事故保險(xiǎn)法和1889年的殘疾和養(yǎng)老保險(xiǎn)法。一戰(zhàn)后，1927年出臺(tái)的工作介紹和失業(yè)保險(xiǎn)法，成為德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)制度的第四根支柱。失業(yè)保險(xiǎn)制度雖然形成時(shí)間相比之前的三大社會(huì)保險(xiǎn)制度晚了40年左右，但勞動(dòng)力由此被賦予了新的意義。長(zhǎng)期以來，在雇主資本家的眼中，失業(yè)問題有其存在的必要性，它可以使工人之間、就業(yè)者與失業(yè)者之間形成競(jìng)爭(zhēng)；而一旦有了失業(yè)保險(xiǎn)，就會(huì)使工會(huì)的力量更加強(qiáng)大，同時(shí)削弱失業(yè)者重新就業(yè)的主觀能動(dòng)性。失業(yè)保險(xiǎn)制度的建立從根本上改變了雇主和雇工的關(guān)系和力量對(duì)比，使社會(huì)保險(xiǎn)體系的特征開始從保證生存向保證生活水準(zhǔn)轉(zhuǎn)變。1995年1月1日生效的護(hù)理保險(xiǎn)制度成為德國(guó)社會(huì)保險(xiǎn)領(lǐng)域的第五大支柱，從而標(biāo)志著德國(guó)全面建成體系完備的福利制度。從這五大支柱可以看出，德國(guó)福利制度的特點(diǎn)是社會(huì)保險(xiǎn)，而決定社會(huì)保險(xiǎn)是否能夠正常運(yùn)轉(zhuǎn)的是就業(yè)。社會(huì)保險(xiǎn)的籌資來源主要是繳納的保費(fèi)，除工傷保險(xiǎn)的保費(fèi)由雇主單獨(dú)承擔(dān)外，其他保險(xiǎn)的保費(fèi)一般由雇主和雇員按1∶1承擔(dān)，保費(fèi)的計(jì)算標(biāo)準(zhǔn)一般是雇員的工資收入，籌資模式是現(xiàn)收現(xiàn)付制。德國(guó)福利制度的核心問題是就業(yè)以及工資，這也是福利制度改革的出發(fā)點(diǎn)。

2. 德國(guó)失業(yè)問題的焦點(diǎn)不是周期性的，而是福利制度導(dǎo)致的負(fù)面激勵(lì)

20世紀(jì)90年代以來，德國(guó)失業(yè)問題嚴(yán)重，長(zhǎng)期困擾著德國(guó)政府和整個(gè)德國(guó)社會(huì)。2002年德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)在許多方面的數(shù)據(jù)落后于2/3的歐洲國(guó)家，長(zhǎng)期失業(yè)者數(shù)量較大，年長(zhǎng)者參加就業(yè)的比重較低，失業(yè)保險(xiǎn)存在的巨大虧空給聯(lián)邦財(cái)政帶來不小的負(fù)擔(dān)。每一個(gè)國(guó)家都會(huì)遇到失業(yè)問題，但具體表現(xiàn)大不相同。經(jīng)濟(jì)學(xué)將失業(yè)分成非自愿失業(yè)和自愿失業(yè)兩種。非自愿失業(yè)是指愿意接受就業(yè)市場(chǎng)用工條件而沒有能夠就業(yè)的人，而自愿失業(yè)是指超出就業(yè)市場(chǎng)用工條件而沒有能夠就業(yè)的人。德國(guó)失業(yè)問題呈現(xiàn)出的明顯特點(diǎn)是，由于經(jīng)濟(jì)不景氣的原因而上升的失業(yè)率，在經(jīng)濟(jì)形勢(shì)好轉(zhuǎn)后不會(huì)下降到原有的失業(yè)率水平，也就是說，經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇后難以完全消化掉這部分失業(yè)率，導(dǎo)致的結(jié)果就是，失業(yè)率隨著時(shí)間臺(tái)階式上升，雖然也有上下起伏，但具有明顯的增長(zhǎng)態(tài)勢(shì)。這就說明，總會(huì)有相當(dāng)一部分因?yàn)榻?jīng)濟(jì)不景氣而失業(yè)的人從此自愿沒有再就業(yè)，即所謂的“養(yǎng)懶漢”問題，即使具備勞動(dòng)能力且能夠找到合適的工作，但是仍然放棄就業(yè)而依靠領(lǐng)取社會(huì)保障來維持生活。解決這類失業(yè)問題顯然用刺激經(jīng)濟(jì)的政策是不行的，因?yàn)樵騺碜詣趧?dòng)力市場(chǎng)的供給端，是福利制度對(duì)勞動(dòng)力供給產(chǎn)生了負(fù)面激勵(lì)作用。表面上看，這是個(gè)人對(duì)國(guó)家形成強(qiáng)烈的依賴關(guān)系，實(shí)質(zhì)上是將個(gè)人應(yīng)當(dāng)承擔(dān)的責(zé)任和義務(wù)轉(zhuǎn)嫁到別人身上。這些問題不僅大幅提高福利制度的成本，發(fā)展到一定程度就會(huì)損害福利國(guó)家的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，造成不同群體之間的利益矛盾，使風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、團(tuán)結(jié)互助的社會(huì)保險(xiǎn)原則喪失民意基礎(chǔ)。

從德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的福利制度來看，主要是失業(yè)保險(xiǎn)和救助對(duì)勞動(dòng)力供給產(chǎn)生了影響。在改革前，凡是參加失業(yè)保險(xiǎn)1年以上的人處于失業(yè)狀態(tài)時(shí)，可以領(lǐng)取失業(yè)金。失業(yè)金的領(lǐng)取時(shí)限以及數(shù)額的多少根據(jù)參加失業(yè)保險(xiǎn)的時(shí)間長(zhǎng)短以及之前就業(yè)時(shí)的凈收入，失業(yè)者可以領(lǐng)取60%的凈收入，有孩子需要撫養(yǎng)的可領(lǐng)取金額則達(dá)到67%的凈收入。領(lǐng)取時(shí)限最短6個(gè)月，最長(zhǎng)12個(gè)月，年紀(jì)大的失業(yè)者可達(dá)32個(gè)月。針對(duì)失業(yè)的另一種福利制度就是失業(yè)救助，其資金來源于稅收。失業(yè)救助分成兩種：一是后續(xù)失業(yè)救助，即在領(lǐng)取失業(yè)金的時(shí)限到期后領(lǐng)取，且沒有領(lǐng)取的時(shí)間限制；二是原本的失業(yè)救助，在參加失業(yè)保險(xiǎn)150天后失業(yè)時(shí)就可以領(lǐng)取，時(shí)限1年。失業(yè)救助的金額取決于凈收入，一般為53%的凈收入，有孩子需要撫養(yǎng)的則是57%。由于失業(yè)的福利制度保障水平較高，導(dǎo)致自愿失業(yè)成為德國(guó)解決就業(yè)問題的重點(diǎn)，而這只能采取供給側(cè)的政策措施來應(yīng)對(duì)。

3. 降成本是供給側(cè)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革的重點(diǎn)

勞動(dòng)力成本可以分成兩部分：一是工資成本，或稱為直接成本；二是附加成本，或稱為間接成本。德國(guó)勞動(dòng)力成本高主要是因?yàn)楦郊映杀靖?，這其中很大一部分就是用于社會(huì)保險(xiǎn)的保費(fèi)支出。1991年至2003年，生產(chǎn)者工資(即雇主需要支付的工資支出)上升了幾乎30%，而消費(fèi)者工資(即雇員所能拿到的實(shí)際工資收入)只上升了不到10%。這表明，雇主的工資成本比雇員的工資收益高出許多，其中的差距部分是生產(chǎn)價(jià)格和消費(fèi)價(jià)格的差距導(dǎo)致，部分是社會(huì)保障費(fèi)的支出。供給側(cè)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革的邏輯就是，每一個(gè)人更多地承擔(dān)起對(duì)自己的責(zé)任，將權(quán)利與義務(wù)有機(jī)地統(tǒng)一，以降低福利制度的負(fù)面激勵(lì)，從而減輕企業(yè)和整個(gè)福利制度的負(fù)擔(dān)。

4. 福利制度改革降成本的工具選擇和政策組合

降成本的改革手段可以分成三種方式：第一，現(xiàn)有政策工具的變化；第二，引入新的政策工具；第三，改變?cè)械恼吣繕?biāo)。前兩種方式并不改變?cè)械恼吣繕?biāo)，但實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的途徑發(fā)生改變。第三種方式不一定意味著完全放棄原有目標(biāo)，而更多地表明眾多目標(biāo)之間的優(yōu)先順序發(fā)生了變化。第一種方式是福利國(guó)家進(jìn)行改革的最常見方式，但這并不意味著這種方式的改革力度最小，關(guān)鍵要看具體的改革措施所變動(dòng)的幅度有多大，以及各個(gè)措施之間的替代和補(bǔ)償關(guān)系。如表1所示。例如，減少3%的失業(yè)保險(xiǎn)的支付水平可能只是小幅度的改革，但如果同時(shí)又減少失業(yè)保險(xiǎn)金的領(lǐng)取時(shí)限，那么改革的力度則不小。

二、 德國(guó)福利制度降成本的主要政策

1. 變消極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策為積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策

德國(guó)供給側(cè)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革是德國(guó)啟動(dòng)的最大規(guī)模的改革。2002年2月施羅德政府成立勞動(dòng)力市場(chǎng)現(xiàn)代化服務(wù)委員會(huì)，旨在為德國(guó)勞動(dòng)力市場(chǎng)的有效構(gòu)建和國(guó)家職業(yè)中介服務(wù)提供決策建議。委員會(huì)由彼得·哈茨擔(dān)任主席，因此也被稱為哈茨委員會(huì)，提出的改革舉措也被稱為“哈茨改革”。當(dāng)年8月，委員會(huì)提交報(bào)告，勾畫了從“哈茨Ⅰ”到“哈茨Ⅳ”的四步改革方案。“哈茨改革”的內(nèi)容成為供給側(cè)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革的主要方面。

表1 福利制度的要素改變和結(jié)構(gòu)改變

資料來源：根據(jù)Petring, Alexander: Reformen in Wohlfahrtsstaaten. Akteure, Institutionen, Konstellationen. VS Verlag fuer Sozialwissenschaften, 2010:34修改。

整個(gè)“哈茨改革”分成四部分，從時(shí)間上分成三階段。

第一階段是2003年1月1日施行的“哈茨Ⅰ”和“哈茨Ⅱ”?！肮蘑瘛钡闹饕獌?nèi)容包括：第一，設(shè)立人事服務(wù)代理機(jī)構(gòu)，以出借方式給失業(yè)者提供企業(yè)的臨時(shí)性工作，并對(duì)人事代理的法律作出修改，取消人事代理工作最多2年的限制。第二，發(fā)放教育培訓(xùn)優(yōu)惠券，失業(yè)者可以自由選擇有資質(zhì)的培訓(xùn)機(jī)構(gòu)進(jìn)行再培訓(xùn)，提高自己的知識(shí)和業(yè)務(wù)能力。第三，如果員工收到解雇通知，必須及時(shí)在勞動(dòng)局登記，延誤登記將從失業(yè)金中扣除一定的數(shù)額。第四，失業(yè)保險(xiǎn)金和失業(yè)救助金不再隨著工資進(jìn)行動(dòng)態(tài)調(diào)整。第五，沒有家庭牽掛的失業(yè)者最晚從失業(yè)的第四個(gè)月起不能以工作地點(diǎn)遠(yuǎn)、需要搬家為理由拒絕介紹的工作?！肮蘑颉钡闹饕獌?nèi)容包括：第一，鼓勵(lì)創(chuàng)建個(gè)人公司，由政府進(jìn)行補(bǔ)貼，最長(zhǎng)3年時(shí)間，第一年每月600歐元，第二年每月360歐元，第三年每月240歐元。第二，制定微型和小型工作的標(biāo)準(zhǔn)，定義微型工作的收入上限從325歐元提高到400歐元，從事這種工作的雇員可以不用繳納稅收和社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)，雇主繳納雇員工資的23%作為社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)(其中醫(yī)療保險(xiǎn)費(fèi)11%，養(yǎng)老保險(xiǎn)費(fèi)12%)以及2%的稅費(fèi)；收入從400.01歐元到800歐元的工作則定義為小型工作，雇員繳納的社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)也將享受一定的優(yōu)惠。

第二階段是2004年1月1日施行的“哈茨Ⅲ”，主要是改革德國(guó)的勞動(dòng)就業(yè)服務(wù)部門，將原來的聯(lián)邦勞工局更名為聯(lián)邦勞動(dòng)事務(wù)所，并改變其管理和運(yùn)作模式，其核心任務(wù)是為失業(yè)者介紹新的就業(yè)機(jī)會(huì)，而不僅僅是履行管理失業(yè)者的職能。同時(shí)，在各地設(shè)立就業(yè)中心，為失業(yè)者提供更好的服務(wù)。

第三階段是2005年1月1日施行的“哈茨Ⅳ”。它將原來的失業(yè)救助和社會(huì)救助合并，引入“失業(yè)金Ⅱ”，資金來源是政府的稅收收入。當(dāng)失業(yè)時(shí)，仍可以領(lǐng)取原來的失業(yè)金，現(xiàn)在被稱為“失業(yè)金Ⅰ”，超出“失業(yè)金Ⅰ”領(lǐng)取時(shí)限或沒有資格領(lǐng)取該失業(yè)金的，則領(lǐng)取“失業(yè)金Ⅱ”?！笆I(yè)金Ⅱ”的標(biāo)準(zhǔn)為單身成年人原西德地區(qū)每人每月345歐元，原東德地區(qū)每人每月331歐元。與失業(yè)救助不同，“失業(yè)金Ⅱ”不再與失業(yè)前的收入掛鉤，這表明，它的作用不再是在失業(yè)時(shí)基本維持原來的生活水準(zhǔn)，而只是保證基本的生存保障。“失業(yè)金Ⅱ”的領(lǐng)取與“失業(yè)金Ⅰ”相比更加嚴(yán)格，例如，“哈茨Ⅳ”規(guī)定，勞動(dòng)部門介紹的工作，即使該工作的工資收入低于地區(qū)工資水準(zhǔn)，一般情況下失業(yè)者也不能拒絕，否則就會(huì)面臨“失業(yè)金Ⅱ”的扣減。

“哈茨改革”從勞動(dòng)力供給側(cè)入手，遵循的原則是“促進(jìn)與要求”，這就意味著從消極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策轉(zhuǎn)變?yōu)榉e極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策。消極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策主要指給失業(yè)者支付與其之前就業(yè)時(shí)所得工資掛鉤的失業(yè)金。積極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策則主要指再培訓(xùn)、給雇主或雇員工資補(bǔ)貼、改善和促進(jìn)勞動(dòng)力市場(chǎng)匹配度的政策等。過去消極的勞動(dòng)力市場(chǎng)政策存在一個(gè)巨大的矛盾，即在給予失業(yè)金的同時(shí)又要增加低收入工作的就業(yè)激勵(lì)，而領(lǐng)取的失業(yè)金往往又成為縱容失業(yè)的原因。消除體制中存在的這種矛盾是德國(guó)供給側(cè)勞動(dòng)力市場(chǎng)改革的關(guān)鍵點(diǎn)，在這方面，改革取得了明顯成效。一方面，政府采取有效措施為創(chuàng)造和保證就業(yè)提供制度支持和有利環(huán)境；另一方面，每一個(gè)失業(yè)者不能完全依賴于國(guó)家和政府的支援，也不能無條件地享受這種支援，從而激勵(lì)他們必須為擺脫失業(yè)而付出自己的努力，要么更加積極地尋找就業(yè)機(jī)會(huì)，要么做出妥協(xié)而接受勞動(dòng)服務(wù)部門介紹的工作。改革更多地強(qiáng)調(diào)個(gè)人應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任，重新調(diào)整國(guó)家和個(gè)人的不同職能和分工，再次否定福利國(guó)家是由國(guó)家包辦一切的國(guó)家模式。

2. 降低醫(yī)療保險(xiǎn)的收入再分配功能，減輕醫(yī)保對(duì)勞動(dòng)力工資的成本壓力

與工資掛鉤的醫(yī)療保險(xiǎn)同樣也是降成本的主要改革領(lǐng)域。2004年1月1日起實(shí)施的《法定醫(yī)療保險(xiǎn)現(xiàn)代化法》主要目標(biāo)是提高醫(yī)療保障的經(jīng)濟(jì)效率和質(zhì)量，從而降低保費(fèi)的繳納比例，減少工資的附加成本。首先，減少提供的服務(wù)和補(bǔ)貼，例如醫(yī)保機(jī)構(gòu)不再為眼鏡、非處方藥等付費(fèi)，取消交通、喪葬和生育津貼。第二，補(bǔ)牙和病假補(bǔ)貼的籌資方式變化，從2005年7月開始由參加法定醫(yī)療保險(xiǎn)的雇員繳納毛工資的0.9%，其中0.4%用于補(bǔ)牙，0.5%用于病假補(bǔ)貼；而雇主并不參加這兩項(xiàng)內(nèi)容的籌資。這從根本上改變了過去雇主和雇員按1∶1比例繳納保費(fèi)的格局，開啟了福利制度在醫(yī)療領(lǐng)域新的變革。

2006年德國(guó)大聯(lián)合政府就新的醫(yī)療改革達(dá)成一致，2007年2月《法定醫(yī)療保險(xiǎn)——強(qiáng)化競(jìng)爭(zhēng)法》獲得議會(huì)通過，4月1日開始實(shí)施。這一改革是2004年改革的擴(kuò)展，目的在于加強(qiáng)保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)之間的競(jìng)爭(zhēng)，進(jìn)一步改善服務(wù)，提高效率。首先，德國(guó)歷史上第一次實(shí)現(xiàn)全民醫(yī)保。過去沒有參加醫(yī)療保險(xiǎn)的公民都必須根據(jù)不同條件參加法定醫(yī)保或私人醫(yī)保。第二，引入“健康基金”模式來進(jìn)行法定醫(yī)療保險(xiǎn)的籌資和管理。雇主和雇員繳納的保費(fèi)以及國(guó)家通過稅收用于醫(yī)療領(lǐng)域的補(bǔ)貼資金都由該基金統(tǒng)一管理，醫(yī)保機(jī)構(gòu)按照參保人數(shù)量從“健康基金”領(lǐng)取每個(gè)人同等金額的保費(fèi)，即人頭保費(fèi)，然后再根據(jù)參保人的年齡、性別等風(fēng)險(xiǎn)因素在不同的法定醫(yī)保機(jī)構(gòu)之間通過資金補(bǔ)貼進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)平衡，在此基礎(chǔ)上如果醫(yī)保機(jī)構(gòu)仍有資金需求，可以向參保人收取附加保費(fèi)，但不得超過其月收入的1%；如果醫(yī)保機(jī)構(gòu)有盈余，可以向參保人返還一定的保費(fèi)。第三，法定醫(yī)保機(jī)構(gòu)可以制定不同的保費(fèi)協(xié)議以及相應(yīng)的保障形式、自我支付和支付返還標(biāo)準(zhǔn)。第四，對(duì)私人醫(yī)保機(jī)構(gòu)進(jìn)行改革，要求其可以提供基本保費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)，以及與法定醫(yī)療保險(xiǎn)相似的參保條件。這次改革雖然是德國(guó)大聯(lián)合政府中各黨派妥協(xié)的產(chǎn)物，但不可否認(rèn)的是，改革的力度空前，被認(rèn)為在一定程度上改變了德國(guó)醫(yī)療保險(xiǎn)的“俾斯麥模式”。

2011年再次實(shí)施醫(yī)改措施。法定醫(yī)療保險(xiǎn)的保費(fèi)支付比例全德國(guó)統(tǒng)一為15.5%，其中雇員繳納8.2%， 雇主繳納7.3%。此后，醫(yī)療支出的增長(zhǎng)不再通過上浮繳納保費(fèi)的比例來籌資，而是由參保者繳納一筆附加的(人頭)保費(fèi)來籌資。長(zhǎng)期以來，德國(guó)對(duì)于“全民保險(xiǎn)”和“醫(yī)保人頭費(fèi)”這兩種醫(yī)改方案的持續(xù)討論凸顯了人們對(duì)于互助原則的不同看法。“全民保險(xiǎn)”方案主張將高收入人群也納入法定醫(yī)療保險(xiǎn)，并最終將私人醫(yī)療保險(xiǎn)并入法定醫(yī)療保險(xiǎn)，這實(shí)際上是擴(kuò)大法定醫(yī)療保險(xiǎn)的資金來源；而保費(fèi)的支付也不僅僅與工資收入掛鉤，而是將參保者的所有收入都納入基數(shù)范圍，這樣有助于減輕工資收入的負(fù)擔(dān)。該方案實(shí)際上是鞏固和加強(qiáng)了互助原則?！搬t(yī)保人頭費(fèi)”方案則提出，繳納的保費(fèi)不再與收入掛鉤，并將雇主繳納的數(shù)額固定下來。這一方案明顯縮小了原有的互助功能，主要出發(fā)點(diǎn)是減輕雇主負(fù)擔(dān)，降低工資附加成本，從而解決醫(yī)療保險(xiǎn)與工資成本之間存在的矛盾。而最終出臺(tái)的“健康基金”方案作為這兩種方案妥協(xié)的產(chǎn)物，吸收了它們各自的一些元素，逐步降低了醫(yī)療保險(xiǎn)對(duì)工資的成本負(fù)擔(dān)以及整個(gè)醫(yī)療保險(xiǎn)體系的成本。

3. 現(xiàn)收現(xiàn)付制的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)與資本積累制的私人養(yǎng)老保險(xiǎn)并重

養(yǎng)老金的本質(zhì)其實(shí)是延遲支付的工資，德國(guó)養(yǎng)老保險(xiǎn)改革主要指2001年和2004年的改革。

2001年改革從兩個(gè)方面出發(fā)：一是對(duì)現(xiàn)收現(xiàn)付制的法定養(yǎng)老保險(xiǎn)進(jìn)行改革，使其籌資具有可持續(xù)性；二是采取措施積極支持發(fā)展私人養(yǎng)老保險(xiǎn)，這也是二戰(zhàn)后首次嘗試將原來由國(guó)家承擔(dān)的養(yǎng)老責(zé)任部分地向私人養(yǎng)老保險(xiǎn)方式轉(zhuǎn)移。這表明，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)無法獨(dú)立應(yīng)對(duì)所面臨的問題和挑戰(zhàn)，需要更多地依靠資本積累制的私人養(yǎng)老保險(xiǎn)的支持。在法定養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，過去面對(duì)支出不斷高漲的情況，主要是采取提高保費(fèi)繳納比例和增加國(guó)家財(cái)政補(bǔ)貼的方式，但這次改革則從支出入手，變支出導(dǎo)向的收入政策為收入導(dǎo)向的支出政策。這樣可以保證到2020年保費(fèi)繳納比例不超過20%，到2030年不超過22%。為此，必須在支出方面采取措施，首先是下調(diào)養(yǎng)老金水平。改革前，一個(gè)參保45年的平均收入者在退休時(shí)可以領(lǐng)取的養(yǎng)老金是其工資收入的70%，根據(jù)改革方案，這一比例在2030年將下降到67%。第二是對(duì)喪失部分勞動(dòng)能力和喪偶者的退休金也進(jìn)行了下調(diào)。不過改革也更加照顧到將子女撫育期納入法定養(yǎng)老金的計(jì)算中。2001年改革的核心是在私人養(yǎng)老保險(xiǎn)方面，重點(diǎn)是引入由國(guó)家支持的資本積累制的個(gè)人自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)，即“里斯特養(yǎng)老金”。一般來說，只要是法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的參保人以及公務(wù)員、自由職業(yè)者等，凡購(gòu)買了由國(guó)家認(rèn)可的商業(yè)養(yǎng)老保險(xiǎn)，就可以獲得政府的支持，要么直接享受政府的財(cái)政補(bǔ)貼，要么將保費(fèi)作為“特殊支出”而免繳個(gè)人所得稅。

2002年11月，德國(guó)政府組成由大學(xué)教授、雇主代表和工會(huì)代表構(gòu)成的社會(huì)保險(xiǎn)可持續(xù)融資委員會(huì)，呂庫(kù)普教授擔(dān)任主席，因此也被稱為呂庫(kù)普委員會(huì)。該委員會(huì)認(rèn)為，2001年的改革不足以應(yīng)對(duì)養(yǎng)老保障體系的危機(jī)，并提出新的改革措施。德國(guó)政府部分地接受了委員會(huì)的建議，再次推出改革方案。2004年法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的養(yǎng)老金自1957年以來首次沒有上調(diào)。在原有的養(yǎng)老金計(jì)算公式中引入“可持續(xù)發(fā)展因子”，從而體現(xiàn)領(lǐng)取養(yǎng)老金的人數(shù)與養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)者的人數(shù)比例。該因子再乘以一個(gè)系數(shù)α=0.25，使該因子對(duì)養(yǎng)老金動(dòng)態(tài)調(diào)整的影響控制在1/4。此外，制定了養(yǎng)老金延遲納稅的規(guī)定，向法定養(yǎng)老保險(xiǎn)繳納的保費(fèi)逐步免征個(gè)人所得稅，到2025年全部免征，而領(lǐng)取的養(yǎng)老金則要逐步按比例繳納個(gè)人所得稅，到2040年則100%繳納個(gè)人所得稅。2004年的改革體現(xiàn)了三層次模式：第一層次是基本養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括法定養(yǎng)老保險(xiǎn)、“呂庫(kù)普養(yǎng)老金”等；第二層次是補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)，包括企業(yè)補(bǔ)充養(yǎng)老保險(xiǎn)、“里斯特養(yǎng)老金”等；第三層次是個(gè)人自愿養(yǎng)老保險(xiǎn)。這種劃分的主要根據(jù)是國(guó)家稅收政策的優(yōu)惠程度，體現(xiàn)了法定養(yǎng)老保險(xiǎn)已經(jīng)從最重要的支柱地位變?yōu)榛A(chǔ)性養(yǎng)老保障的作用，且每一個(gè)層次都存在資本積累制的養(yǎng)老保險(xiǎn)方式，使這一籌資方式更多地在養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中得到應(yīng)用。

養(yǎng)老保險(xiǎn)另一種降成本的方式就是延遲退休。呂庫(kù)普委員會(huì)提出的延遲法定退休年齡的建議在此后的大聯(lián)合政府時(shí)期完成了立法程序。2007年《法定養(yǎng)老保險(xiǎn)退休年齡調(diào)整法》規(guī)定，2012年到2029年，法定養(yǎng)老保險(xiǎn)的退休年齡從65歲逐步延遲到67歲。

三、 德國(guó)福利制度降成本的啟示

1. 改變福利制度的激勵(lì)和促進(jìn)機(jī)制

從德國(guó)福利制度改革可以看出，德國(guó)開始向社會(huì)投資型國(guó)家轉(zhuǎn)變。國(guó)家從個(gè)人需要救助時(shí)被動(dòng)地提供支援，轉(zhuǎn)向積極主動(dòng)地介入個(gè)人的勞動(dòng)選擇，也就是將事后補(bǔ)救型福利變?yōu)槭虑邦A(yù)防型福利，減少體制機(jī)制所造就的懶惰者，促使他們回歸經(jīng)濟(jì)生活，而讓保障措施真正用于有需要的人。與其花費(fèi)巨額財(cái)政填補(bǔ)社會(huì)保險(xiǎn)的虧空，不如將其用于勞動(dòng)者的教育、培訓(xùn)以及就業(yè)服務(wù)，提高資金的利用效率。這種福利思想的深刻變革不僅對(duì)德國(guó)，對(duì)其他國(guó)家也同樣適用。

2. 保證福利制度權(quán)利與義務(wù)的對(duì)等關(guān)系

權(quán)利與義務(wù)這兩者是對(duì)等的，相輔相成，沒有任何權(quán)利的享受不需要履行義務(wù)，也沒有只履行義務(wù)而不享有權(quán)利。福利制度提供給公民的保障措施并不是無償?shù)?，是可以要求公民在其能力范圍?nèi)履行一定的責(zé)任。德國(guó)福利制度改革正是在“促進(jìn)與要求”的原則下，將權(quán)利與義務(wù)有機(jī)地統(tǒng)一，而不是漫無邊際地散發(fā)福利，使福利變?yōu)榧?lì)個(gè)人的鞭策力。此外，對(duì)于不享用福利措施的人或家庭給予一定的補(bǔ)償，這就可以仍然保證權(quán)利和義務(wù)的對(duì)等關(guān)系。

3. 福利制度必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)

從福利制度的構(gòu)建方面來看，福利制度必須與經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段相適應(yīng)。這主要包含兩個(gè)層次的含義：一是福利發(fā)展不能逾越經(jīng)濟(jì)發(fā)展階段。對(duì)于每一個(gè)國(guó)家來說，只能先發(fā)展經(jīng)濟(jì)才可能發(fā)展福利。福利發(fā)展必須要以經(jīng)濟(jì)發(fā)展為支撐。即使對(duì)于處在“福利追趕”階段的國(guó)家，也要防止在個(gè)別領(lǐng)域或個(gè)別區(qū)域出現(xiàn)“福利大躍進(jìn)”現(xiàn)象。二是福利發(fā)展不能阻礙經(jīng)濟(jì)發(fā)展。這就要求福利制度產(chǎn)生的負(fù)激勵(lì)問題必須得到控制和調(diào)節(jié)，避免掉入“福利陷阱”，特別不能忽視福利制度發(fā)展的不平衡和社會(huì)保障雙軌制造成的要素流動(dòng)的障礙，降低由此導(dǎo)致的“隱性”成本。

參考文獻(xiàn)：

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