彭水縣生態(tài)扶貧機制與對策研究

雷艷

摘 要：生態(tài)扶貧是由于貧困地區(qū)與生態(tài)功能區(qū)的地理空間重疊而形成的，堅持扶貧開發(fā)與生態(tài)保護并重，采取超常規(guī)舉措，通過實施重大生態(tài)工程建設(shè)、加大生態(tài)補償力度、大力發(fā)展生態(tài)產(chǎn)業(yè)、創(chuàng)新生態(tài)扶貧方式等，切實加大對貧困地區(qū)、貧困人口的支持力度，推動貧困地區(qū)扶貧開發(fā)與生態(tài)保護相協(xié)調(diào)、脫貧致富與可持續(xù)發(fā)展相促進，使貧困人口從生態(tài)保護與修復(fù)中得到更多實惠，實現(xiàn)脫貧攻堅與生態(tài)文明建設(shè)“雙贏”。

關(guān)鍵詞：扶貧面臨的問題；機制構(gòu)建；對策建議

一、 彭水縣生態(tài)扶貧面臨的主要問題

彭水縣是重慶貧困程度最深的四個區(qū)縣之一，曾有貧困村115個，貧困人口99123人，扶貧攻堅任務(wù)重，貧困面積大、分布廣、程度深。截至2017年彭水縣貧困村減少至12個，貧困人口減少至7000人左右。有效保障3.6萬困難群眾基本生活，城鄉(xiāng)低保兜底3.2萬人，易地扶貧搬遷5900人。2017年彭水全縣地區(qū)生產(chǎn)總值140.8億元，增長6%，三次產(chǎn)業(yè)占比調(diào)整為18.9：41.6：39.5，城鎮(zhèn)常住居民人均可支配收入26808元，增長9.5%，農(nóng)村常住居民人均可支配收入10196元、增長9.7%。目前，彭水縣在生態(tài)扶貧方面還存在著以下問題：

1.生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展滯后

（1）生態(tài)農(nóng)業(yè)開發(fā)緩慢。彭水縣農(nóng)業(yè)生產(chǎn)機械化程度低，特色農(nóng)林畜產(chǎn)品深度加工技術(shù)相對落后，精細加工和知名品牌較少，生態(tài)農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣普及困難，農(nóng)業(yè)專業(yè)技術(shù)人員也相對缺乏。其次，生態(tài)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化程度不高。目前彭水縣晶絲苕粉、大腳菌等特色產(chǎn)品有了一定的市場知名度，但是產(chǎn)業(yè)規(guī)模偏小，產(chǎn)業(yè)化程度低，帶動農(nóng)戶脫貧致富成效不顯著。

（2）生態(tài)工業(yè)建設(shè)不足。彭水工業(yè)園區(qū)生態(tài)工業(yè)起步較晚，由于投資大，回振周期長，技術(shù)要求相對較高，許多投資者望而卻步，難以形成生態(tài)工業(yè)產(chǎn)業(yè)鏈。如果要帶動更多的工業(yè)企業(yè)發(fā)展生態(tài)模式，需要縣政府提供技術(shù)支持和稅收政策優(yōu)惠等的支持。

（3）生態(tài)旅游競爭力缺乏。旅游業(yè)是公認的綠色產(chǎn)業(yè)，帶動效應(yīng)明顯，但目前彭水縣旅游業(yè)存在旅游產(chǎn)品不全、宣傳廣告不到位、旅游資源整合不優(yōu)等許多不利問題，導(dǎo)致彭水生態(tài)旅游的競爭力較弱。除此之外，旅游基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)相對落后。近幾年彭水縣建成了一些國道和省道，但對于發(fā)展旅游業(yè)交通便捷程度來說還是比較低的。

2.生態(tài)扶貧資金缺乏科學(xué)監(jiān)管

扶貧機構(gòu)沒有進行財權(quán)與事權(quán)分離的現(xiàn)代管理制度設(shè)置，造成扶貧資金使用、項目管理的越位和缺位，增加了扶貧運作成本，降低了扶貧效益，催生了尋租等腐敗現(xiàn)象，扶貧資源漏出效應(yīng)突顯。生態(tài)扶貧資金撥付不及時大大降低了生態(tài)扶貧的效率。資金不及時落實到項目上會導(dǎo)致錯過生態(tài)項目最佳發(fā)展時間，從而使扶貧效果大打折扣。其次，扶貧資源管理體制權(quán)責(zé)分離。扶貧資金分屬不同部門管理，各部門資金按各自行政渠道切塊下?lián)?，?dǎo)致資金劃撥方式簡單機械，項目配置不切實際，重點不突出，資金使用分散，缺乏監(jiān)督管理，以致資金到戶率低，資金浪費、沉淀甚至損失嚴(yán)重。這種管理體制上的條塊分割、責(zé)權(quán)分離，是扶貧步調(diào)不能協(xié)調(diào)一致的根本原因。

3.生態(tài)扶貧配套機制不完善

一是缺乏有力的組織協(xié)同機制。生態(tài)扶貧涉及一、二、三產(chǎn)業(yè)的多個部門，為了提高扶貧效率不同部門之間要協(xié)調(diào)制定統(tǒng)一的扶貧計劃。但受到行政體制因素的影響，各個部門各個職位都有自己的工作合作起來比較困難。二是生態(tài)補償渠道方式單一。生態(tài)補償主要是政府補償，市場補償方式比較少；補償主要來源于上級專項資金，生態(tài)補償中第三方“開發(fā)一保護”“破壞一恢復(fù)”“受益—補償”的模式?jīng)]有實現(xiàn)。再者，生態(tài)補償方式較為單一，主要以資金方式為主，技術(shù)、設(shè)施、政策等其他方式的補償比較缺乏。

二、彭水縣生態(tài)扶貧機制構(gòu)建

1.推行生態(tài)補償機制

促進生態(tài)補償機制的推廣，逐步在各個貧困片區(qū)間建立橫向生態(tài)補償機制，實現(xiàn)通過生態(tài)補償脫貧一批。首先，注重區(qū)域生態(tài)保護，維持可持續(xù)發(fā)展能力與生態(tài)恢復(fù)力。其次，加強各職能部門間的合作溝通，進一步完善相關(guān)政策法規(guī)，努力克服不同部門間的政策相悖問題，強化貧困地區(qū)的生態(tài)科學(xué)管理。最后，通過就地吸收轉(zhuǎn)換生態(tài)功能區(qū)內(nèi)的勞動力流向，通過資金支持、產(chǎn)業(yè)、引進、人力培養(yǎng)等等方式實施補償以解決其發(fā)展問題，努力實現(xiàn)貧困人口的就地脫貧。

2.創(chuàng)新資源整合機制

首先，整合扶貧資源。以專項扶貧、行業(yè)扶貧、社會扶貧為主線，推動扶貧資源向貧困地區(qū)集中。其次，整合扶貧政策，有效整合與扶貧相關(guān)的財政、稅收、金融、產(chǎn)業(yè)和投資等政策，使之相輔相成，發(fā)揮合力。最后，整合扶貧項目。精準(zhǔn)扶貧項目必須根據(jù)貧困地區(qū)的情況統(tǒng)一整合，通盤考慮，突出重點，把危房改造、安全飲水、村容整治、醫(yī)療保健作為精準(zhǔn)扶貧的項目基礎(chǔ)，把解決貧困人口溫飽問題和發(fā)展富民主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)作為精準(zhǔn)扶貧的項目重點，把基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、人力資源投資、強化科技教育培訓(xùn)、提升農(nóng)民文化素質(zhì)作為精準(zhǔn)扶貧的項目支柱。

3.完善信息交流機制

精準(zhǔn)扶貧作為一項復(fù)雜的系統(tǒng)工程，涉及龐大的信息交流數(shù)據(jù)。建立公開透明、準(zhǔn)確有效的信息交流機制，對于有效配置扶貧資源，提高生態(tài)扶貧效益意義重大。一是整合原有扶貧信息資源，建立全縣扶貧信息監(jiān)測系統(tǒng)，對貧困村鎮(zhèn)、貧困人口進行全方位、全過程的動態(tài)監(jiān)測。二是建立貧困戶信息網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。在建檔立卡基礎(chǔ)上，根據(jù)扶貧對象發(fā)展實際，進行靈活調(diào)整，使穩(wěn)定脫貧的村與戶及時退出，將應(yīng)該扶持的扶貧對象及時納入，從而實現(xiàn)扶貧對象有進有出，確保扶貧信息真實有效。三是搭建社會扶貧信息服務(wù)平臺，定期發(fā)布貧困地區(qū)、貧困人口相關(guān)的數(shù)據(jù)及扶貧政策，促進貧困地區(qū)的需求信息與社會各界的扶貧資源、幫扶意愿的有效對接，引導(dǎo)社會扶貧資源在貧困地區(qū)精準(zhǔn)配置。

三、彭水縣生態(tài)扶貧對策建議

1.培育區(qū)域生態(tài)產(chǎn)業(yè)鏈，以產(chǎn)業(yè)帶動扶貧

實現(xiàn)扶貧成果的長效化是推動貧困治理的關(guān)鍵，而生態(tài)產(chǎn)業(yè)能夠為貧困地區(qū)提供長期發(fā)展的動力源。打造生態(tài)產(chǎn)業(yè)品牌，提升貧困群體的參與度，讓貧困群眾在生態(tài)產(chǎn)業(yè)發(fā)展的過程中直接受益。有機農(nóng)業(yè)與有機農(nóng)產(chǎn)品開發(fā)、生物資源開發(fā)、生態(tài)農(nóng)業(yè)及其加工、傳統(tǒng)民間工藝品的綠色化開發(fā)等均屬于生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)的范疇。林下經(jīng)濟是生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧的典型，是借助林地的生態(tài)環(huán)境及景觀資源，開展林下種植、養(yǎng)殖、林下產(chǎn)品初級加工、林下休閑旅游等復(fù)合生產(chǎn)經(jīng)營活動。生態(tài)旅游以及鄉(xiāng)村休閑旅游是生態(tài)扶貧產(chǎn)業(yè)的重要組成部分，旅游的吃住行游購娛等活動對旅游區(qū)相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展帶動作用明顯。

2.落實生態(tài)移民搬遷

生態(tài)移民搬遷是精準(zhǔn)扶貧的主導(dǎo)方向之一。通過充分的評估論證，甄別出部分不具備足夠發(fā)展空間，生態(tài)環(huán)境脆弱，扶貧工作難度過大地區(qū)的貧困群體實施易地搬遷。一方面，將移民搬遷與新型城鎮(zhèn)化發(fā)展相結(jié)合，解決生態(tài)搬遷群體的去向問題。而另一方面結(jié)合土地流轉(zhuǎn)與區(qū)域規(guī)劃等一系列工作盤活相關(guān)資源，解決生態(tài)移民的生計問題。此外，協(xié)調(diào)民政、教育、扶貧等相關(guān)部門進行綜合管治，著力解決生態(tài)移民在遷入新地后的一系列社會融入問題。

3.通過生態(tài)服務(wù)消費市場化，使生態(tài)服務(wù)供給區(qū)居民獲得維護生態(tài)的合理回報

生態(tài)產(chǎn)品不僅僅是直接從自然獲取的實物，更包括環(huán)氧資源、氣候調(diào)節(jié)、碳儲備、生物多樣性等服務(wù)功能，由此形成的服務(wù)消費市場是生態(tài)扶貧的重要組成部分。通過生態(tài)服務(wù)消費的市場化，生態(tài)服務(wù)供給區(qū)居民維護生態(tài)所支付的成本可以獲得合理回報，相對應(yīng)的享受生態(tài)服務(wù)消費的群體應(yīng)有合理的支出。碳匯產(chǎn)業(yè)可成為生態(tài)服務(wù)消費領(lǐng)域?qū)Ψ?wù)供給區(qū)居民給予合理回報的重要產(chǎn)業(yè)形態(tài)。例如，通過森林碳匯、草原碳匯、濕地碳匯等碳交易形式獲得經(jīng)濟效益。

四、結(jié)語

根據(jù)生態(tài)資源富集型貧困和生態(tài)資源退化型貧困的不同特點，采取有所側(cè)重的扶貧方式。彭水縣內(nèi)兼有這兩種類型的貧困區(qū)域，但以資源退化型區(qū)域為主。生態(tài)產(chǎn)業(yè)扶貧和生態(tài)服務(wù)消費扶貧為主的生態(tài)資源富集型貧困。生態(tài)扶貧的著力點在林下經(jīng)濟開發(fā)、天然林管護、生態(tài)農(nóng)業(yè)與有機農(nóng)林業(yè)和生態(tài)旅游、等。生態(tài)資源匱乏型貧困是針對荒漠化和石漠化類環(huán)境脆弱區(qū)，森林等植被覆蓋率低，生態(tài)環(huán)境承載力低，如果為了發(fā)展而過度墾殖，會造成生態(tài)環(huán)境地再破壞。針對這一情況的生態(tài)扶貧應(yīng)以生態(tài)建設(shè)項目為主，輔之以生態(tài)移民，將生態(tài)產(chǎn)業(yè)與碳匯產(chǎn)業(yè)相結(jié)合。

參考文獻：

[1]廣西貧困縣脫貧路徑研究[D]. 杜聰聰.廣西師范學(xué)院 2017.