新型城鎮(zhèn)化過程中宅基地使用權繼承問題研究

徐衛(wèi)東，杜忠連，2

(1.吉林大學 法學院，長春 130012；2.哈爾濱學院 文法學院，哈爾濱 150086)

2015年2月4日國家發(fā)改委通知印發(fā)第一批國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點方案，將哈爾濱市在內的62個城市(鎮(zhèn))列為國家新型城鎮(zhèn)化綜合試點地區(qū)。新型城鎮(zhèn)化的過程即農民“市民化”的過程，在這一過程中，因進城引發(fā)的農民宅基地使用權問題凸顯出來。這部分群體可以被稱作“新市民”，是指原來具有農村戶口，后來由于參軍、求學、打工或經商等原因進城工作戶口遷移到城市的居民。本文將對這部分“新市民”的宅基地使用權的繼承問題進行系統(tǒng)性梳理，針對所存在的問題提出相應的對策建議。

一、新型城鎮(zhèn)化過程中宅基地使用權繼承存在的問題

(一)宅基地使用權能否繼承立法上存在矛盾

我國宅基地使用權繼承的身份性限制較嚴，進城農民繼承宅基地使用權的障礙重重。根據《中華人民共和國繼承法》(以下簡稱《繼承法》)第3條的規(guī)定，①在宅基地之上的農村房屋毫無疑問是允許繼承的。那么，房下之地能否繼承？對此，《繼承法》第3條第7項做了開放性的規(guī)定?！吨腥A人民共和國物權法》(以下簡稱《物權法》)將宅基地使用權列為一項獨立的用益物權，既然為獨立的用益物權，就應該可以繼承。如果單從《繼承法》和《物權法》的內在邏輯來看，將宅基地使用權作為遺產并無不可?！段餀喾ā逢P于宅基地使用權的規(guī)定極其簡單，僅有4個條文，其中第153條將宅基地使用權的取得、行使和轉讓賦權給《中華人民共和國土地管理法》(以下簡稱《土地管理法》)等法律和國家有關規(guī)定來規(guī)制。而問題就出在《土地管理法》上。根據《土地管理法》第62條的規(guī)定，“農村村民一戶只能擁有一處宅基地，其宅基地的面積不得超過省、自治區(qū)、直轄市規(guī)定的標準”；農村宅基地系一項集體所有的重要財產權利，僅允許分配給本集體經濟組織成員使用。由此，宅基地使用權的繼承遇到障礙。概言之，根據《繼承法》和《物權法》的原理，宅基地使用權是可以繼承的；而依據《土地管理法》，宅基地使用權繼承卻存在問題。

于是房屋之下的土地明顯形成了城鄉(xiāng)二元化分野:城市的有償有期限的建設用地使用權和農村的無償無期限的宅基地使用權。農村的宅基地使用權就具有了鮮明的人身依附性和福利性?！独^承法》與《土地管理法》的沖突、《物權法》的模棱兩可，導致了現(xiàn)實生活中城鎮(zhèn)化后進城的“新市民”能否繼承農村的宅基地使用權的法律適用存在障礙，必須加以厘清。為說明問題，根據繼承人是否為本集體經濟組織成員、是否與被繼承人共同生活、是否符合宅基地申請條件做以界分，將宅基地使用權繼承問題進行類型化梳理，參見表1。

表1 宅基地使用權繼承類型化表格

(二)宅基地使用權繼承存在其他配套制度障礙

首先是集體的福利制度障礙。與城鎮(zhèn)建設用地使用權純粹的物權屬性有所不同，宅基地使用權實際上具有雙重屬性，即物權屬性和社會保障屬性。城鎮(zhèn)的社保體制相對完善，而農村主要靠宅基地和承包地。所以，如果允許非本集體經濟組織的主體繼承宅基地使用權，則勢必影響本集體經濟組織的社保體制。這里面存在兩類權益的權衡問題，可參見下圖。

圖 宅基地使用權繼承利益平衡簡圖

根據左圖，宅基地使用權能否繼承實際上影響著集體的所有權及集體經濟組織的其他成員的社保福利。就集體成員而言，每個農戶都涉及繼承問題，因而限制個別人的宅基地使用權，勢必會影響所有集體經濟組織成員的福利。而宅基地使用權的繼承人實際上僅影響集體經濟組織的所有者權益。

其次是其他制度障礙。農村宅基地往往與土地承包經營權、戶籍、兵役和選舉權制度息息相關。如宅基地使用權繼承后，這些相伴而生的制度下的相應權利、義務、責任又如何界定？

(三)集體經濟組織所有人作用嚴重缺位

從法律制度的應然層面上看，農村的宅基地上事實存在雙重權利:一是集體經濟組織的所有權，二是宅基地使用權人的使用權。但從法律運行的實然狀態(tài)看，農村的宅基地上存在三重權利:一是集體經濟組織的所有權，二是宅基地名義上使用權人的使用權，三是宅基地的實際使用人。在宅基地繼承問題上，不涉及所有權繼承，僅為使用權繼承。這實際上是宅基地使用人(繼承人)和集體經濟組織的矛盾。但在現(xiàn)實生活中，集體經濟組織角色不明，法律上并沒有規(guī)定“集體”是誰？是村內農民集體、村農民集體，還是鄉(xiāng)(鎮(zhèn))農民集體[1]？民法總則第99條和第96條雖規(guī)定了“農村集體經濟組織依法取得法人資格”，“為特別法人”，但卻沒界定農村的哪個組織是這一特別法人。集體經濟組織的法人屬性是民法總則實施后才予以明確的，其法人治理結構在我國根本沒有建立，集體組織所有人角色嚴重缺位。如前圖所示，在包括宅基地使用權繼承等流轉中，利益制衡的雙方，一方(繼承人一方)權利尷尬，一方(集體經濟組織)角色缺位。匱乏的集體經濟組織法人治理結構最終導致集體經濟組織成為部分村干部牟利的空殼。如果宅基地使用權不能繼承，實際上就成全了某些利用這一缺位的利益群體。

(四)宅基地使用權退出機制僵化落后

《物權法》和《土地管理法》對宅基地使用權的退出機制并沒有明確界定。根據《土地管理法》的規(guī)定，農民的宅基地使用權只能在本集體內流轉，很難實現(xiàn)農民退出宅基地利益的最大化。“新市民”因繼承農村房屋而占有宅基地的，不愿或者不能流轉其房產，只能“占著”，以免宅基地使用權旁落，在某種程度上加重了“空心村”問題。2017年《土地管理法修正案》第64條規(guī)定:“國家鼓勵進城居住的農村村民依法自愿有償退出宅基地?！奔热贿M城居住的農村村民可以“自愿有償退出宅基地”，根據民事領域法律適用類推原則，那么宅基地使用權的繼承人也可以“自愿有償退出宅基地”。有了退出機制，宅基地繼承等流轉問題就可以得到有效解決。

二、“新市民”繼承宅基地的做法

宅基地使用權問題一直困擾著中國的城市化進程，困擾著打拼進城的“農二代”。實踐中解決宅基地使用權繼承問題有如下三種做法。

(一)保守做法:“新市民”不能繼承宅基地使用權

絕大多數(shù)地方機械執(zhí)行法條。根據《土地管理法》第62條“一戶一宅”的規(guī)定，不符合申請宅基地條件的集體組織成員或非集體組織成員只享有房屋所有權，其土地使用權由村級集體組織收回統(tǒng)一安排使用，只對房產進行象征性補償。這就排除了表1中第三種和第四種情況下，本集體經濟組織以外的人員和已有宅基地的本集體經濟組織成員的宅基地繼承權。對于后者，集體強制收回的做法也引發(fā)村干部和村民之間的矛盾[2]。同時，有部分基層村干部打著“集體”的旗號，實施著侵害村民個體利益的行為。

(二)突破性做法:允許“新市民”繼承宅基地使用權

這種做法偏重農民及其繼承人利益的保護，將原本無償無期限的宅基地使用權轉為有償有期限的集體土地建設用地使用權，繼承人在繼承房屋的同時取得相應的建設用地使用權，如海南省。①《海南省土地權屬確定與爭議處理條例》第23條規(guī)定:“非農業(yè)戶口居民原有或者合法繼承的農村房屋，房屋產權沒有變化的，可以依法確定其房屋宅基地的集體土地建設用地使用權。房屋拆除后不再批準重建的，土地使用權由農村集體經濟組織收回。”第24條規(guī)定:“農村集體經濟組織成員接受轉讓、購買房屋取得的宅基地，與原有宅基地合計面積超過當?shù)卣?guī)定標準，按照有關規(guī)定處理后允許繼續(xù)使用的，可以確定其集體土地建設用地使用權。繼承房屋取得的宅基地，可以確定集體土地建設用地使用權?！边@就避免了“繼承房子繼承不了地，而房地又不可分”的尷尬局面。同時，建設用地使用權是以房屋壽命為限的，一旦舊房拆除且新房建設又未被批準，集體就可以收回土地使用權。這種做法比較偏重于農民及其繼承人利益的保護，同時也兼顧了集體作為所有權人的利益。雖然這種做法對現(xiàn)行法突破較大，但比較符合農村的實際需求，也更符合農民的感情。

(三)增量做法:以地換房

這種做法是一種更具頂層設計的通盤考慮，即打通城鄉(xiāng)二元結構，綜合調配城鄉(xiāng)優(yōu)質資源。從宅基地流轉的實踐來看，主要有重慶農村土地交易所以“地票”交易為核心的農村宅基地置換流轉模式、以天津為代表的“宅基地換房”模式、以建設新型農村社區(qū)為代表的宅基地流轉模式、農村經濟主導的土地合作社模式。除此之外，還有宅基地換社保、換養(yǎng)老等模式[3]。這些多是在經濟較發(fā)達省份推行的農民集中居住方式改革，政府投入增量資源，力圖以城鎮(zhèn)房產和建設用地使用權來置換農民既有的農村房產和宅基地使用權，從側面避開了目前宅基地繼承的法律困境。這種做法在更大的空間范圍內調度社會資源，極大地推動了農村的城鎮(zhèn)化進程，解決了農民的居住和社保問題。

(四)法定租賃權

有學者提出，可以借鑒我國臺灣地區(qū)的法定租賃權來解決宅基地使用權繼承問題。宅基地的法定租賃權是指:由于農村村民的房屋所有權轉移給非集體成員，而在非集體成員與農村集體之間產生對宅基地的使用關系，在這種情況下，由法律規(guī)定該非集體成員對該房屋下的宅基地在房屋的通常耐用年限內享有的法定租賃權。本集體成員推定適用法定租賃權[4]。有學者認為，房地一體原則并不理所當然地適用于所有的土地使用權與建筑物所有權的關系，宅基地使用權無法通過繼承方式取得，繼承人因繼承房屋等建筑物所有權占有、使用宅基地但卻不享有宅基地使用權。因此，主張以宅基地“法定租賃權”來解釋繼承人占有、使用宅基地[5]。

三、宅基地使用權繼承問題應堅持的原則

(一)特別保護農民利益原則

中國的城鎮(zhèn)化勢必涉及很多人的利益，在權衡不同利益群體時，應把握城鄉(xiāng)二元的歷史背景，從歷史的視角去考慮問題。這一視角直接決定了解決沖突的立場和相應的制度設計。在尊重現(xiàn)行法的前提下，不拘泥于現(xiàn)行法的束縛。在整個中國城鎮(zhèn)化進程中，農民做出了重大貢獻，我們應該特別保護農民(含“農二代”)這個群體的利益，并以此作為基本立場來分析和解決問題。

(二)尊重物權平等原則

物權平等并不是說所有的物權都具有平等性，物權之間本來就有效力優(yōu)劣之分。這里的物權平等是指同一種類型的物權應當具有平等性。就同樣負載人們居住權利的建設用地而言:在城市房屋繼承視域下，似乎不存在房屋之下的建設用地使用權繼承問題；對于農村的房屋繼承而言，房下的宅基地使用權繼承就存在障礙。平等原則是民法的基本原則，也是現(xiàn)代法治的基本理念。根據這一原則，建設用地使用權可以繼承，宅基地使用權亦應當可以繼承。

(三)從城鄉(xiāng)二元到一元的統(tǒng)籌原則

隨著我國戶籍制度改革的不斷推進、社會保障體制的不斷完善，我國正經歷從城鄉(xiāng)二元到一元的轉變。宅基地使用權承載的社會保障功能趨于弱化，宅基地使用權的身份性趨于弱化，宅基地使用權繼承將成為常態(tài)。法律也應順應從城鄉(xiāng)二元到一元的趨勢，強化宅基地使用權的財產權屬性，賦予其更完整的物權權能。

四、“新市民”宅基地使用權繼承的對策建議

對于以上分析的四種應對“新市民”繼承宅基地使用權的做法，筆者比較贊同第二種，即應當允許“新市民”繼承宅基地使用權，并輔之以相關配套制度。

(一)應當允許“新市民”繼承宅基地使用權

第一，從歷史的維度看，應當允許“農二代”繼承宅基地使用權。在這樣一個歷史機遇期，農民獲得了比以往任何一個時代都要豐厚的待遇，這種待遇是歷史虧欠農民這一群體的。法律法規(guī)應該以大的歷史觀為視角，注重農民利益的切實保護，回應中國農民千百年的貢獻。在繼承問題上，城鎮(zhèn)居民可以繼承其父輩的房屋及地下建設用地使用權；農民子女通過奮斗進城后，當然也可以繼承其父輩的房屋與地下宅基地使用權。為說明此問題，筆者以一個簡表，將涉及城鄉(xiāng)房地產繼承問題關乎的繼承范圍、社保、遺產稅等進行了梳理，通過定量分析方法進行了比較，參見下頁表2。

第二，從法理上看，法無明文即自由。如果法律沒有明文禁止繼承，宅基地使用權就應該可以繼承。宅基地使用權繼承與《土地管理法》也不直接沖突?！锻恋毓芾矸ā分嘘P于一戶只能申請一處宅基地的規(guī)定，僅是對農村村民初次申請宅基地條件的限制，并非針對宅基地使用權的買賣或者繼承等繼受取得的限制[6]。

第三，從物權法原理來看，“地隨房走”。鑒于宅基地上房屋的可繼承性和“地隨房走”的物權法原理，“新市民”繼承宅基地上房屋的，房屋下的宅基地使用權可以一并繼承和使用。

第四，從正當性角度看，繼承是“新市民”利益的當然行使方式。民法總則仍將農村家庭聯(lián)產承包經營戶作為一個民事主體，而這個主體成員進城前，很多人在農村是有宅基地份額的。因進城落戶，其份額由仍在村里的父兄代為行使。部分進城的“新市民”與其說是“繼承”，實際上是自己就原本屬于自己那部分份額進行行使?！靶率忻瘛崩^承宅基地有其法理上的正當性。

第五，法定租賃權的解釋路徑局限明顯。首先，在法定租賃權的解釋路徑下，新市民取得的仍然是“債權”，債權的效力當然沒有“宅基地使用權”物權效力高。其次，我國臺灣地區(qū)的租賃權是建立在土地私有基礎上的，租賃權的法定出租人和承租人權利義務都很明晰，而我國農村的集體經濟組織主體長期缺位；當面對所有權和公共利益時，法定承租人的權利很難得到保護。最后，法定承租權理論需要打破的制度障礙過多，有合同法的租賃期限的限制、有繼承法的遺產的范圍的規(guī)定、有物權法體系關于宅基地使用權性質的規(guī)定等，對于法制度體系內的自洽性破壞太大。

(二)“新市民”的宅基地使用權的有償和有期限嘗試

鑒于宅基地使用權的福利屬性在短期內不能消解，為協(xié)調村集體組織所有人和宅基地使用權人及其繼承人之間的權利沖突，應找到一個平衡點，即宅基地使用權的有期限和有償使用制度。有期限使用，即借鑒海南省的做法，“新市民”如果繼承宅基地使用權，該宅基地使用權轉化為集體建設用地使用權，是有期限的，在這個期限內，免費使用；超過這個期限，如果繼續(xù)使用，需要支付有償使用費。但是，有償使用費又不宜規(guī)定過高，建議不得高于經濟適用房轉讓補交的土地出讓金的價格；期限的界定也應當以城鎮(zhèn)建設用地使用權的期限為參考標準。之所以選這個標準，主要是考慮新市民進城后，其宅基地作為安身立命的保障功能減弱或者說不復存在，以城鎮(zhèn)建設用地使用權的期限界定其免費使用期限比較公平，也比較好操作。城鎮(zhèn)住宅用地期滿自動續(xù)期，同理，農村的宅基地使用權到期后也應自動續(xù)期，但應當有償使用，支付使用費。

(三)農村集體組織的優(yōu)先購買權和強制購買義務

在集體建設用地使用權期限內，“新市民”可以處分宅基地使用權，既可以轉讓給原集體組織成員，也可以轉讓給非集體組織成員，還可以轉讓給集體組織。有學者建議建立優(yōu)先購買權制度，集體組織成員在轉讓自己房產和宅基地時，本集體中的其他成員在同等條件下有優(yōu)先購買的權利。實現(xiàn)優(yōu)先購買權有兩個前提條件:一是集體組織成員轉讓房產和屬于自己份額的宅基地；二是一般在同等價格的情況下，當集體組織其他成員放棄優(yōu)先購買權時，非農村集體組織成員方可以購買。

在新型城鎮(zhèn)化背景下，農村土地規(guī)模經營應成為一種主流模式，在賦予集體經濟組織成員優(yōu)先購買權的同時，也應賦予集體經濟組織優(yōu)先回購權。鑒于現(xiàn)在分散居住浪費土地資源、集中居住是大勢所趨，所以筆者認為，集體經濟組織的優(yōu)先回購權應當優(yōu)于其他集體組織成員的優(yōu)先購買權。集體回購宅基地使用權后，可以用于新農村建設，減少社會成本，推動城鎮(zhèn)化的進程。因此，可以衍生出如下模式:在同等條件下，集體組織具有優(yōu)先購買權，其他集體組織成員具有次級優(yōu)先購買權。兩種優(yōu)先購買權的行使方式不宜過于復雜，可以在集體經濟組織內進行備案登記，并在村委會進行公示即可。太過繁瑣的程序易限制宅基地使用權的流轉，進而侵害宅基地使用權人的利益。如果沒有購買的，集體組織有“托底購買”的義務，具體買回價格可以出臺一個統(tǒng)一的標準，不宜過高，可借鑒經濟適用房轉讓補交的出讓金。

(四)相關配套措施完備

繼續(xù)深化戶籍制度改革，推動集體成員權與戶籍歸屬的脫鉤，明確進城的“新市民”可以繼承宅基地使用權，切實保護農民對宅基地的合法權利，讓農民放心進城。此外，還要注意將新型城鎮(zhèn)化過程中存在的宅基地使用權相關問題進行整合，如土地經營權集中流轉問題、農民就業(yè)保障等社會問題。

五、結 論

當前新型城鎮(zhèn)化過程中出現(xiàn)的宅基地使用權繼承問題不容回避。在城鎮(zhèn)化過程中，農民進城變?yōu)槭忻瘢瑧斣试S其繼承農村的宅基地使用權及其收益。如農民無法繼承農村的宅基地使用權，將拉大城鄉(xiāng)代際之間的發(fā)展差距，無法充分體現(xiàn)公平正義；而如果允許宅基地使用權繼承，實際影響的主體就是集體經濟組織。在目前集體經濟組織法人治理結構并不完善的情況下，剝奪進城“新市民”宅基地使用權的繼承權，成全的只是個別的集體經濟組織“干部”，并不會惠及“集體成員”。即便隨著集體經濟組織法人治理結構完善，通過集體所有權的行使能夠惠及集體組織成員，在繼承法和物權法沒有修改的情況下，也不能僅僅通過一個公法性質的《土地管理法》剝奪進城農民宅基地使用權的繼承權益。當然，為協(xié)調“新市民”的宅基地使用權繼承權益和宅基地上負載的社會福利功能，繼承的宅基地的使用權應當是有期限和有償?shù)摹?/p>

值得注意的是，國家已經注意到宅基地使用權繼承等流轉問題。2018年1月15日，國土資源部部長姜大明在全國國土資源工作會議上提出，要完善農民閑置宅基地和閑置農房政策，探索宅基地所有權、資格權、使用權“三權分置”，落實宅基地集體所有權，保障宅基地農戶資格權，適度放活宅基地使用權。在宅基地“三權分置”的視域下，進城農民的繼承宅基地之使用權應更具正當性和可操作性。

[1] 蔡立東、侯德斌:《論農村集體土地所有權的缺省主體》，《當代法學》2009年第6期，第78-85頁。

[2] 劉紅梅、段季偉、王克強:《經濟發(fā)達地區(qū)宅基地使用權繼承研究》，《中國土地科學》2014年第2期，第44-52頁。

[3] 孫秋鵬:《宅基地流轉中的主體行為分析——兼論農民利益保護》，《經濟評論》2013年第5期，第52-60頁。

[4] 劉凱湘:《法定租賃權對農村宅基地制度改革的意義與構想》，《法學論壇》2010年第1期，第39。

[5] 張建文、李紅玲:《宅基地使用權繼承取得之否定——宅基地“法定租賃權”的解釋路徑》，《河北法學》2016年第12期，第28-39頁。

[6] 姜紅仁:《關于宅基地使用權繼承的法律思考》，《江西社會科學》2012年第2期，第155-159頁。