我國(guó)食品投訴舉報(bào)中公眾參與的價(jià)值與現(xiàn)實(shí)回應(yīng)
——基于長(zhǎng)春市2015—2017年投訴舉報(bào)數(shù)據(jù)的實(shí)證分析

許玉鎮(zhèn)，趙忠學(xué)

(吉林大學(xué)行政學(xué)院，長(zhǎng)春130012)

食品安全問(wèn)題一直是維系社會(huì)安全的基礎(chǔ)，是最大的民生問(wèn)題。我國(guó)歷來(lái)重視民生問(wèn)題，在中國(guó)特色社會(huì)主義新時(shí)代，改善民生不僅是中國(guó)特色社會(huì)主義事業(yè)的重要內(nèi)容，也是全面建成小康社會(huì)的關(guān)鍵環(huán)節(jié)。黨的十九大報(bào)告強(qiáng)調(diào):“堅(jiān)持在發(fā)展中保障和改善民生，增進(jìn)民生福祉是發(fā)展的根本目的”，“必須堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想”，“發(fā)展社會(huì)主義協(xié)商民主……保證人民當(dāng)家作主落實(shí)到國(guó)家政治生活和社會(huì)生活之中”。這些論述表明，公眾參與在行政決策、公共政策制定中的地位和作用日漸凸顯；公眾的合理訴求與價(jià)值預(yù)期日益成為政策制定的重要信息來(lái)源與判斷標(biāo)準(zhǔn)。因此，在當(dāng)前公眾參與民生政策制定還較為有限的情況下，積極調(diào)動(dòng)公民參與，充分吸納公眾利益訴求已經(jīng)成為改善民生的重要舉措。在食品安全領(lǐng)域，由于食品投訴舉報(bào)在立法、操作和保障等方面相對(duì)規(guī)范，公眾能夠有效地參與食品安全治理與相關(guān)民生政策的制定，這一點(diǎn)從近年全國(guó)食品藥品稽查大案要案中有六成源于投訴舉報(bào)線索得到佐證[1]。因此，食品投訴舉報(bào)中的公眾參與個(gè)案也為我們審視當(dāng)前民生政策領(lǐng)域的公眾參與問(wèn)題提供了全新視角。

一、食品投訴舉報(bào)中公眾參與的重要價(jià)值及基本特征

學(xué)界普遍認(rèn)為，政府和市場(chǎng)的“雙重失靈”是促使公眾參與公共治理的直接原因。隨著社會(huì)的發(fā)展，公眾參與的范圍逐漸從政治選舉、政府決策擴(kuò)展到社會(huì)公共事務(wù)的治理，如討論政府政策、舉報(bào)違法行為等。黨的十八大以來(lái)，我國(guó)逐漸形成了“黨委領(lǐng)導(dǎo)、政府負(fù)責(zé)、社會(huì)協(xié)同、公眾參與、法治保障”的社會(huì)治理體制機(jī)制；2015年10月，黨的十八屆五中全會(huì)明確提出“實(shí)施食品安全戰(zhàn)略，形成嚴(yán)密高效、社會(huì)共治的食品安全治理體系”?？梢?jiàn)，全社會(huì)對(duì)于食品安全問(wèn)題的認(rèn)識(shí)已經(jīng)上升到集社會(huì)問(wèn)題、經(jīng)濟(jì)問(wèn)題、民生問(wèn)題、政治問(wèn)題“四位一體”的戰(zhàn)略高度[2]。食品安全治理作為民生政策的重要組成部分，公眾參與的價(jià)值日益凸顯，公眾參與的必要性與重要性逐步顯現(xiàn)，參與主體、范圍、程序、路徑、保障等亟待規(guī)范，基于此，《食品藥品投訴舉報(bào)管理辦法》(以下簡(jiǎn)稱(chēng)《辦法》)于2016年3月實(shí)施。

《辦法》規(guī)定，食品投訴舉報(bào)是指公民、法人或者其他組織向各級(jí)食品藥品監(jiān)督管理部門(mén)反映生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等主體在食品(含食品添加劑)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)中有關(guān)食品安全方面存在的涉嫌違法行為。一般而言，投訴舉報(bào)本應(yīng)屬兩個(gè)概念:投訴行為涉及直接利益人，與利益人具有相關(guān)性；而舉報(bào)行為一般則具有“非涉案性”。從概念的整合看，“食品投訴和舉報(bào)的統(tǒng)一化、系統(tǒng)化管理，也證明投訴舉報(bào)逐漸成為食品安全防控階段的重要一環(huán)”[3]。食品投訴舉報(bào)是公眾知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)和監(jiān)督權(quán)在民生政策中的具體體現(xiàn)，也是公眾保障個(gè)人權(quán)益、維護(hù)公共利益的便捷途徑。就《辦法》及相關(guān)制度文本分析，公眾參與具有四個(gè)特征:一是參與主體的多元性?！掇k法》雖沒(méi)有對(duì)參與主體做出具體規(guī)定，但在各章節(jié)相關(guān)的主體卻有明確提及，如社會(huì)團(tuán)體、食品行業(yè)協(xié)會(huì)、消費(fèi)者協(xié)會(huì)、其他消費(fèi)者組織、基層群眾自治性組織、食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)者、新聞媒體、專(zhuān)家委員會(huì)、食品檢驗(yàn)機(jī)構(gòu)、認(rèn)證機(jī)構(gòu)，等等。二是參與內(nèi)容的針對(duì)性。《辦法》規(guī)定，食品的投訴舉報(bào)只針對(duì)“反映生產(chǎn)者、經(jīng)營(yíng)者等主體在食品(含食品添加劑)生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)環(huán)節(jié)中有關(guān)食品安全方面存在的涉嫌違法行為”，不包含食品的種養(yǎng)殖環(huán)節(jié)，顯然這是對(duì)食品生產(chǎn)、經(jīng)營(yíng)者主體責(zé)任的監(jiān)督，不包括對(duì)政府監(jiān)管責(zé)任的投訴舉報(bào)。三是參與渠道的廣泛性。電話、網(wǎng)絡(luò)、信件、走訪是《辦法》中明確的投訴舉報(bào)渠道，投訴渠道的廣泛性更有利于提升公眾參與的積極性和有效性。四是參與保障的規(guī)范性?！掇k法》對(duì)投訴舉報(bào)的受理流程、時(shí)限，舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)、舉報(bào)人保護(hù)、信息保密、監(jiān)督和責(zé)任均有具體要求，保障了公眾參與權(quán)的實(shí)施。此外，《關(guān)于建立食品安全有獎(jiǎng)舉報(bào)制度的指導(dǎo)意見(jiàn)》《“十三五”國(guó)家食品安全規(guī)劃》《食品藥品違法行為舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)辦法》等文件也對(duì)舉報(bào)人的權(quán)利保障及獎(jiǎng)勵(lì)做出了具體規(guī)定。

民生政策包羅萬(wàn)象，利益格局復(fù)雜多樣，價(jià)值需求和利益訴求逐漸成為民生政策制定中關(guān)鍵考量點(diǎn)，投訴舉報(bào)制度的建立和實(shí)施也應(yīng)立足于對(duì)公眾利益訴求的回應(yīng)和參與價(jià)值的關(guān)注，但當(dāng)前我們?nèi)匀幻媾R監(jiān)督力量不足的問(wèn)題。截至2017年11月份的數(shù)據(jù)顯示，全國(guó)有食品監(jiān)管對(duì)象約1300萬(wàn)個(gè)[4]，有食藥監(jiān)管人員26.59萬(wàn)左右，而具體從事食品監(jiān)管的人員僅占1/2強(qiáng)[5]。盡管始于2013年的新一輪改革致力于達(dá)成“一龍治水”目標(biāo)，但“食藥監(jiān)管”和“市場(chǎng)監(jiān)管”兩種狀態(tài)并存仍是不爭(zhēng)的事實(shí)，且獨(dú)立設(shè)置食品藥品監(jiān)管部門(mén)的縣(區(qū))僅占四成，“統(tǒng)一、權(quán)威”的監(jiān)管體制尚未確立；同時(shí)，專(zhuān)業(yè)性的監(jiān)管隊(duì)伍建設(shè)仍然滯后，問(wèn)題的發(fā)現(xiàn)與治理仍具有滯后性。因此，公眾參與投訴舉報(bào)最顯著的價(jià)值就在于可以有效彌補(bǔ)政府監(jiān)管能力的不足和監(jiān)管范圍的縫隙，從而形成政府、市場(chǎng)、社會(huì)三方制衡格局，提升監(jiān)管效果。

當(dāng)前，我國(guó)食品安全形勢(shì)依然嚴(yán)峻，正處于技術(shù)性風(fēng)險(xiǎn)、突發(fā)事件威脅以及技術(shù)變革帶來(lái)的新風(fēng)險(xiǎn)雜糅并存的特殊時(shí)期。此外，食品行業(yè)基數(shù)大、規(guī)模小、從業(yè)人員素質(zhì)低、誠(chéng)信缺失與政府監(jiān)管不到位的綜合原因，導(dǎo)致食品安全事件頻發(fā)。據(jù)《中國(guó)食品安全發(fā)展報(bào)告(2015)》統(tǒng)計(jì)，2005—2014年，全國(guó)食品安全事件數(shù)量達(dá)到22.7萬(wàn)多起，75.5%的事件由人為因素導(dǎo)致，主要問(wèn)題是不規(guī)范使用添加劑、造假或欺詐、使用過(guò)期原料或出售過(guò)期產(chǎn)品、非法添加違禁物等；據(jù)《中國(guó)食品安全發(fā)展報(bào)告:2016》顯示，2015—2016年全國(guó)發(fā)生食品安全事件分別為26231起和18614起；2017年1—11月份，全國(guó)檢察機(jī)關(guān)依法起訴生產(chǎn)、銷(xiāo)售有毒、有害食品犯罪案件3768件、5834人，批準(zhǔn)逮捕2152人[6]。隨著“互聯(lián)網(wǎng)＋”業(yè)態(tài)的興起，網(wǎng)絡(luò)銷(xiāo)售食品違法行為激增，2017上半年，各地破獲食品安全犯罪案件3500余起，其中涉互聯(lián)網(wǎng)犯罪案件占40%以上[7]。在此背景下，投訴舉報(bào)在食品稽查辦案、嚴(yán)懲違法犯罪行為方面發(fā)揮了巨大作用，三聚氰胺奶粉(2008年)、瘦肉精(2009年)、地溝油(2010年)、工業(yè)明膠(2012年)、福喜“臭肉門(mén)”(2014年)等事件都是在以消費(fèi)者、職業(yè)舉報(bào)、打假人、新聞媒體為代表的公眾積極參與下發(fā)現(xiàn)解決的。在食藥監(jiān)總局公布的2015年十大食品安全典型案例中，有八件源于公眾舉報(bào)[8]。由此可見(jiàn)，“投訴舉報(bào)已成為食品藥品監(jiān)管部門(mén)打擊違法犯罪最重要的案源渠道”，公眾參與投訴舉報(bào)有助于防范食品安全風(fēng)險(xiǎn)和事故。

二、當(dāng)前食品投訴舉報(bào)中公眾參與的現(xiàn)狀與存在問(wèn)題

2015—2017年是食品藥品監(jiān)管體制改革基本完成、監(jiān)管機(jī)制配套逐步完善、監(jiān)管職能劃分相對(duì)理順的三年，在史上最嚴(yán)《食品安全法》和黨中央、國(guó)務(wù)院“四個(gè)最嚴(yán)”“四有兩責(zé)”“統(tǒng)一、權(quán)威”的總體要求下，政府監(jiān)管責(zé)任、企業(yè)主體責(zé)任、公眾監(jiān)督責(zé)任均得到進(jìn)一步強(qiáng)化和落實(shí)，而投訴舉報(bào)制度機(jī)制的設(shè)置為公眾監(jiān)督政府和市場(chǎng)主體尋求三者之間有效平衡提供了更加便捷的路徑。2016年末，全國(guó)有28個(gè)省(區(qū)、市)、300多個(gè)地級(jí)市、近1500個(gè)區(qū)縣設(shè)立了投訴舉報(bào)機(jī)構(gòu)，有27個(gè)省(區(qū)、市)出臺(tái)了本地區(qū)投訴舉報(bào)管理辦法，有30個(gè)省開(kāi)通了投訴舉報(bào)網(wǎng)站，有16個(gè)省(區(qū)、市)建設(shè)了省級(jí)“12331”呼叫中心系統(tǒng)[1]。2014—2017年的食品投訴舉報(bào)數(shù)量分別為32.58、40.98、57.79、88萬(wàn)件，①根據(jù)國(guó)家食藥監(jiān)局2014—2017年發(fā)布的《食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計(jì)年報(bào)》整理得出。呈現(xiàn)連續(xù)增長(zhǎng)趨勢(shì)，食品安全進(jìn)入社會(huì)共治新常態(tài)。

在此背景下，作為重要職能部門(mén)的長(zhǎng)春市食品藥品監(jiān)督管理局于2014年8月經(jīng)新一輪政府機(jī)構(gòu)改革后確立基本職能，負(fù)責(zé)全市食品生產(chǎn)、流通和餐飲服務(wù)鏈條的監(jiān)管，截至2017年末，全市食品監(jiān)管對(duì)象約5.2萬(wàn)戶，分別由3個(gè)縣(市)市場(chǎng)監(jiān)督管理局和12個(gè)派出分局負(fù)責(zé)。在實(shí)踐工作中，十分重視投訴舉報(bào)工作，2014年末成立投訴舉報(bào)受理處，負(fù)責(zé)全市食品藥品投訴舉報(bào)受理和協(xié)調(diào)工作，各基層監(jiān)管單位負(fù)責(zé)投訴舉報(bào)線索核實(shí)、查處及反饋工作。2015—2017年全市進(jìn)入受理環(huán)節(jié)的食品藥品投訴舉報(bào)數(shù)量分別為3554件、3608件、4219件，年均受理數(shù)量占全省總量的近60%。無(wú)論從機(jī)構(gòu)設(shè)置、制度保障還是受理數(shù)量、辦結(jié)效率、滿意度上看，長(zhǎng)春市的食品投訴舉報(bào)工作位居全省之首，而吉林省的投訴舉報(bào)受理工作也一直處于全國(guó)前列。市一級(jí)作為投訴舉報(bào)組織實(shí)施的居中、關(guān)鍵環(huán)節(jié)，具有承上啟下的重要意義:相較于省一級(jí)，工作更為具體細(xì)致；相較于縣(區(qū))一級(jí)，視角更為多維宏觀。因此，通過(guò)分析長(zhǎng)春市連續(xù)三年的數(shù)據(jù)樣本，可以窺見(jiàn)公眾參與食品投訴舉報(bào)的普遍現(xiàn)狀和問(wèn)題。

總的來(lái)看，長(zhǎng)春市的食品投訴舉報(bào)中的公眾參與形勢(shì)穩(wěn)中向好，效果初顯，具體表現(xiàn)在四個(gè)方面。

第一，受理數(shù)量逐年遞增，流通環(huán)節(jié)問(wèn)題突出。普通食品與公眾生活息息相關(guān)，因此在食品藥品各類(lèi)投訴舉報(bào)中占比最大，且呈逐年遞增趨勢(shì)。例如，2015—2017年，全市受理投訴舉報(bào)案件分別為 3554件、3608件、4219件，年均增長(zhǎng)8.95%。在全部投訴舉報(bào)案件中食品問(wèn)題最為集中，2017年，關(guān)于食品的投訴舉報(bào)占總量的86.09%，排在第二位的是藥品，僅占8.75%；在關(guān)于食品投訴舉報(bào)的案件中，流通環(huán)節(jié)問(wèn)題最為嚴(yán)重，占食品總投訴舉報(bào)數(shù)量的54.51%。②根據(jù)2015—2017年《長(zhǎng)春市食藥監(jiān)局年度投訴舉報(bào)受理統(tǒng)計(jì)分析報(bào)告》整理得出。

第二，投訴主體漸趨多元化，政府受理渠道更加暢通。從投訴舉報(bào)主體來(lái)看，主要有直接利益相關(guān)者、職業(yè)打假(舉報(bào))人、媒體、其他主體，其中直接利益相關(guān)者是最重要的參與主體，2015—2017年，其投訴舉報(bào)數(shù)量分別為1879件、2128件、2626件，分別占總投訴舉報(bào)數(shù)量的77.74%、74.96%、72.30%。不容忽視的是，職業(yè)打假(舉報(bào))人成為投訴舉報(bào)的另一重要主體，這一群體在食品消費(fèi)領(lǐng)域通過(guò)“知假買(mǎi)假”獲取經(jīng)濟(jì)利益，已經(jīng)形成“規(guī)?；⑻茁坊钡拇蚣倌Ｊ?，這一社會(huì)問(wèn)題還需謹(jǐn)慎對(duì)待。從投訴舉報(bào)規(guī)定渠道使用率看，依次為電話、信件、網(wǎng)絡(luò)、走訪，其中“12331”熱線作為專(zhuān)門(mén)的食品投訴舉報(bào)受理渠道，越來(lái)越被社會(huì)熟知，使用率最高；“12345”市長(zhǎng)公開(kāi)電話作為重要民生服務(wù)熱線，公眾認(rèn)可度較高，也是主要渠道之一。

第三，相關(guān)職能部門(mén)保障措施逐步完善，處理效果平穩(wěn)提升。一方面《辦法》充分保障了公眾參與權(quán)的實(shí)施，而職能部門(mén)的自身強(qiáng)化使《辦法》在具體執(zhí)行中得到更有效的落實(shí)。例如，按照《辦法》規(guī)定:“投訴舉報(bào)承辦部門(mén)應(yīng)當(dāng)自投訴舉報(bào)受理之日起60日內(nèi)向投訴舉報(bào)人反饋辦理結(jié)果”，而在實(shí)際工作中，《長(zhǎng)春市食品藥品投訴舉報(bào)工作制度》將其更加細(xì)化為“三級(jí)、二級(jí)、一級(jí)投訴舉報(bào)案件的辦理時(shí)限分別是5個(gè)工作日、3個(gè)工作日和24小時(shí)內(nèi)”，時(shí)限被極度壓縮。另一方面，投訴舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)機(jī)制的設(shè)置和資金的投入也激發(fā)了公眾參與熱情。2015年吉林省修改了《食品安全舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)及查辦大要案件補(bǔ)助辦法》，省財(cái)政每年拿出500萬(wàn)元專(zhuān)項(xiàng)資金，用于發(fā)放個(gè)人舉報(bào)獎(jiǎng)勵(lì)和查辦大案要案補(bǔ)助，并把原來(lái)最高20萬(wàn)元獎(jiǎng)勵(lì)標(biāo)準(zhǔn)提升到30萬(wàn)元。在獎(jiǎng)勵(lì)政策的激勵(lì)下，長(zhǎng)春市2015—2017年食品行政執(zhí)法罰沒(méi)和獎(jiǎng)勵(lì)資金均有大幅提升，促進(jìn)了食品安全治理效果(見(jiàn)下表)。

2015—2017年長(zhǎng)春市投訴舉報(bào)推動(dòng)的表食品安全治理效果

第四，公眾滿意度納入績(jī)效考核，倒逼相關(guān)職能部門(mén)更加重視公眾參與。《長(zhǎng)春市市長(zhǎng)公開(kāi)電話工作目標(biāo)管理考核方案》規(guī)定:對(duì)投訴較為集中的問(wèn)題，因責(zé)任單位處理不力產(chǎn)生不良社會(huì)影響、民主測(cè)評(píng)排在末位的都不能進(jìn)行評(píng)優(yōu)，同時(shí)明確“客觀滿意率基準(zhǔn)為85%”；2016年5月，又將局長(zhǎng)接待日納入全市績(jī)效考核，僅一把手出席情況就占考核總分值的20分。在此“鞭策”下，長(zhǎng)春市食品藥品監(jiān)督管理局投訴舉報(bào)辦結(jié)率和反饋率連續(xù)三年100%，公眾滿意率分別為85%、90%、92%。

綜上可見(jiàn)，食品投訴舉報(bào)中的公眾參與作用比其在食品安全立法、司法環(huán)節(jié)更為直接和具體，效果也最為明顯，相關(guān)政策法規(guī)的配套完善、機(jī)構(gòu)的建立健全，也一定程度上促進(jìn)了公眾參與氛圍的形成、參與意愿的達(dá)成以及公眾滿意度的逐年提升，反映出參與價(jià)值與政府回應(yīng)的匹配度。

但是，當(dāng)前的食品投訴舉報(bào)中公眾參與仍存在一定問(wèn)題，具體表現(xiàn)在以下三個(gè)方面。

第一，參與主體的參與意愿及能力亟待提升。參與主體缺乏均衡性。在投訴舉報(bào)中，分散的消費(fèi)者個(gè)體是參與的大多數(shù)，鮮有行業(yè)協(xié)會(huì)、專(zhuān)家委員會(huì)發(fā)聲，其專(zhuān)業(yè)優(yōu)勢(shì)和主導(dǎo)作用尚未在投訴舉報(bào)中顯現(xiàn)。逐漸組織化的職業(yè)打假(舉報(bào))人良莠不齊，時(shí)有因一己私利而掩蓋了積極作用，因而被市場(chǎng)、企業(yè)所詬病，被監(jiān)管部門(mén)所排斥。參與能力缺乏專(zhuān)業(yè)性。大多數(shù)公眾對(duì)食品安全知識(shí)、投訴舉報(bào)法律法規(guī)還不夠了解，對(duì)證據(jù)收集不夠重視，因而導(dǎo)致了投訴的盲目性。參與意愿缺乏主動(dòng)性。人的趨利本性和“事不關(guān)己高高掛起”的陋習(xí)導(dǎo)致公民主動(dòng)參與的意愿甚微。直接利益相關(guān)者、職業(yè)打假(舉報(bào))人的參與多出于私利目的，且兩者占比較大，媒體參與多與宣傳活動(dòng)和節(jié)日消費(fèi)相關(guān)，為了提高收視率，有時(shí)無(wú)限放大問(wèn)題誤導(dǎo)公眾，從而造成不良影響。

第二，參與渠道還較為有限。制度化渠道還存在局限性。雖然當(dāng)前的投訴舉報(bào)渠道比較多元，但利用程度和作用發(fā)揮并不一致，反映出公眾選擇參與渠道的偏好，也反映出政府在渠道設(shè)置上更傾向于完成上級(jí)任務(wù)和宣傳效果，忽略了實(shí)際作用，或者并未對(duì)渠道進(jìn)行完善和創(chuàng)新。信息社會(huì)，網(wǎng)絡(luò)投訴理應(yīng)成為主流，但數(shù)據(jù)顯示網(wǎng)絡(luò)的使用率相對(duì)較低。利益化參與的無(wú)序性。投訴舉報(bào)人為了達(dá)成目的，對(duì)同一投訴舉報(bào)內(nèi)容進(jìn)行多渠道重復(fù)舉報(bào)，形成年均近30%的無(wú)效或重復(fù)數(shù)據(jù)；職業(yè)打假人投訴舉報(bào)增勢(shì)迅猛，有的地方占到投訴舉報(bào)受理量的2/3[9]，因其組織的有序性和參與的無(wú)序性提高了依法行政的成本，造成司法資源的浪費(fèi)。程序化互動(dòng)的單向性?；?dòng)和回應(yīng)是治理理論的基本特征，亦是渠道設(shè)置的題中應(yīng)有之義，但職能部門(mén)往往把公眾參與當(dāng)作一種壓力而非動(dòng)力，重視反饋結(jié)果而忽視互動(dòng)過(guò)程，結(jié)果造成“公眾參與主要是被動(dòng)接受信息的無(wú)參與以及象征性的形式參與”[10]。同時(shí)，協(xié)商、合作環(huán)節(jié)的缺失也難以讓公眾感知到政府的誠(chéng)意，進(jìn)而質(zhì)疑反饋結(jié)果的真實(shí)性。

第三，法制保障亟待完善。參與主體的法律地位還不明確。雖然《食品安全法》《辦法》及其他規(guī)范性文件對(duì)參與主體進(jìn)行了簡(jiǎn)單羅列和盡量涵蓋，但并未對(duì)主體范圍進(jìn)行明確的界定，這使得參與者本身對(duì)參與地位較為模糊，政府難以識(shí)別和正確選擇，從而導(dǎo)致了主體代表缺失或?qū)＜医巧e(cuò)位，結(jié)果是政府本著有序治理的初心卻帶來(lái)無(wú)序參與的困局。參與權(quán)利的法律邊界還不清晰。我國(guó)《憲法》《食品安全法》《民事訴訟法》《消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)法》《政府信息公開(kāi)條例》等法律法規(guī)都規(guī)定了公眾參與的相關(guān)權(quán)利，但在法律明確性上看，“憲法規(guī)定上的抽象性使得一般法律在公眾參與方面的規(guī)定缺乏具體依據(jù)，造成法律制定的隨意性，從而進(jìn)一步導(dǎo)致公眾參與權(quán)的行使缺乏有效保障”[11]。參與渠道的制度保障還不健全。公眾更愿意選擇如“12331”“12345”熱線等操作簡(jiǎn)單、便捷、回應(yīng)及時(shí)，具有制度約束的參與渠道，而自身制度不健全、外部監(jiān)督機(jī)制與回應(yīng)機(jī)制不配套的渠道，往往難以令公眾信服，因而利用率極低。

三、推進(jìn)公眾參與民生政策的有效路徑

隨著經(jīng)濟(jì)條件、治理環(huán)境的改善與公民政治參與能力的提升，當(dāng)前公眾對(duì)于民生問(wèn)題的訴求也日益呈現(xiàn)出多樣化且重點(diǎn)突出的特征；生活質(zhì)量的改善也使得公眾對(duì)于民生問(wèn)題要求的層次與水平不斷提升；互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展又進(jìn)一步拓寬了民生問(wèn)題的反應(yīng)與解決渠道?？傊妼?duì)于民生問(wèn)題的關(guān)注程度、重視程度和參與意愿都達(dá)到了比較高的水平[12]。盡管自黨的十八大以來(lái)，在民生政策領(lǐng)域公眾參與的途徑與程度都有了長(zhǎng)足的發(fā)展，但值得注意的是，公眾參與并非是民生政策取得良好效果的保障。公眾在民生政策中的角色與預(yù)期，不僅與其是否為政策的利益相關(guān)者有直接關(guān)系，也與公眾能夠獲得有效的參與信息有密切關(guān)系?？偠灾?，公眾參與民生政策既需要公民參與意愿的增強(qiáng)、參與能力的提高，同時(shí)也需要健全的制度作為保障。食品安全領(lǐng)域的投訴舉報(bào)作為當(dāng)下公眾參與民生政策最直接、最主要的方式之一，可以從以下三個(gè)方面加以完善。

第一，加強(qiáng)培育與遴選參與主體。首先，在“誰(shuí)執(zhí)法誰(shuí)普法”的普法責(zé)任制框架內(nèi)，加強(qiáng)公眾食品安全科普、法治教育，提高其參與能力。一方面將食品安全教育納入中小學(xué)課程，納入教育行政部門(mén)和學(xué)校的年度工作計(jì)劃，從小培養(yǎng)其責(zé)任意識(shí)、道德意識(shí)、政治參與意識(shí)及民主與法治精神，促進(jìn)法治社會(huì)盡快形成；另一方面，充分利用政府掌握的宣傳資源對(duì)公眾進(jìn)行引導(dǎo)，如通過(guò)舉辦食品安全宣傳周、食品安全論壇活動(dòng)，開(kāi)展食品安全信息公開(kāi)、信用評(píng)價(jià)、風(fēng)險(xiǎn)交流、專(zhuān)家講座等方式普及相關(guān)知識(shí)，回應(yīng)社會(huì)關(guān)注，做好輿論引導(dǎo)。其次，壯大社會(huì)組織參與力量，打破社會(huì)參與結(jié)構(gòu)的不平衡。根本性的途徑是推進(jìn)分散利益主體的組織化，政府要規(guī)范、引導(dǎo)消費(fèi)者協(xié)會(huì)、各類(lèi)團(tuán)體、技術(shù)機(jī)構(gòu)、專(zhuān)家委員等社會(huì)組織，利用其專(zhuān)業(yè)背景和規(guī)模效應(yīng)發(fā)揮參與的主導(dǎo)作用。政府可借鑒美國(guó)的“集團(tuán)訴訟制度”，加快推進(jìn)本土民事公益訴訟制度的改革和實(shí)施進(jìn)程，積極鼓勵(lì)、協(xié)調(diào)和動(dòng)員投訴舉報(bào)者通過(guò)消費(fèi)者協(xié)會(huì)或其他團(tuán)體進(jìn)行“捆綁參與”，增強(qiáng)組織的話語(yǔ)權(quán)和影響力。通過(guò)上述社會(huì)組織的“初級(jí)過(guò)濾”，使一些問(wèn)題分流或解決在萌芽狀態(tài)，從而增強(qiáng)公眾的參與效果，降低政府的行政成本。最后，做好參與主體分類(lèi)遴選，確保有序參與。公眾參與食品安全治理，一般涉及立法、執(zhí)法和司法等環(huán)節(jié)，每個(gè)環(huán)節(jié)對(duì)參與主體的要求不盡相同，政府應(yīng)對(duì)不同的主體做好分類(lèi)、識(shí)別與遴選工作，從而更有效地滿足不同主體的差異化需求。需要特別指出的是，應(yīng)將職業(yè)打假(舉報(bào))人納入遴選的范圍，并給予一定的代表席位，既承認(rèn)和發(fā)揮其積極的一面，同時(shí)又將其行為納入法律規(guī)范之中。

第二，整合與創(chuàng)新參與渠道。首先，整合優(yōu)化制度化渠道。對(duì)那些利用率較低、與公眾要求和時(shí)代脫節(jié)、制度機(jī)制保障不配套以及尚有挖潛空間的渠道予以整合優(yōu)化。例如，2015年12月，北京市、成都市將12331和12345熱線電話合并，優(yōu)化政府服務(wù)資源。也可以將局長(zhǎng)信箱、市民來(lái)信、網(wǎng)上辦事大廳等整合為一個(gè)網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)，減少群眾“選擇困難”和“亂投醫(yī)”。其次，創(chuàng)新網(wǎng)絡(luò)參與渠道。網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展改變了人們?cè)捳Z(yǔ)交流互動(dòng)的模式，進(jìn)一步擴(kuò)展了公共領(lǐng)域，促進(jìn)了草根階層話語(yǔ)表達(dá)和公共議題的形成，成為公民政治參與的新型渠道[13]。因此，面對(duì)社會(huì)問(wèn)題，公眾不再僅限于政府所安排的制度化渠道，開(kāi)始重視網(wǎng)絡(luò)所提供的信息和參與渠道。例如，2016年重慶市食品藥品監(jiān)督管理局開(kāi)通了80個(gè)政務(wù)微信公眾號(hào)，全方位接受公眾參與食品安全治理；2017年3月，國(guó)家工商總局推出全國(guó)12315互聯(lián)網(wǎng)平臺(tái)，開(kāi)通微信、手機(jī)APP、網(wǎng)站等多種投訴舉報(bào)方式；2017年4月，吉林省四平市食藥監(jiān)局推出“12331微信舉報(bào)平臺(tái)”，讓投訴變得更便捷。隨著新一輪食品安全監(jiān)管體制機(jī)制改革的推進(jìn)，在國(guó)家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局的框架內(nèi)，整合投訴舉報(bào)渠道已是當(dāng)務(wù)之急。

第三，完善與配套法制保障。首先，確定參與主體的法律地位和權(quán)利。就《食品安全法》而言，應(yīng)在修訂、解釋或隨后出臺(tái)的《食品安全法實(shí)施條例》中對(duì)各參與主體范圍和內(nèi)涵予以界定，增強(qiáng)其“身份意識(shí)”；對(duì)公眾參與的實(shí)質(zhì)性權(quán)利，監(jiān)督權(quán)、行政或司法救濟(jì)等程序性權(quán)利，要明確責(zé)任主體和程序，增強(qiáng)公眾參與的權(quán)利意識(shí)和積極性，如對(duì)內(nèi)部舉報(bào)人的保護(hù)問(wèn)題，不能僅限于法條的設(shè)立和重復(fù)。其次，政府相關(guān)職能部門(mén)還要做好投訴舉報(bào)信息的公示。受《政府信息公開(kāi)條例》的約束，近些年食品生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)許可、監(jiān)督抽檢、召回、日常監(jiān)管和執(zhí)法信息的公示力度不斷加大，但就投訴舉報(bào)信息的公示，因《辦法》中沒(méi)有相關(guān)規(guī)定而隨意設(shè)定的現(xiàn)象普遍存在，2018年3月1日實(shí)施的《食品藥品安全監(jiān)管信息公開(kāi)管理辦法》也未將投訴舉報(bào)信息納入公示范圍。實(shí)踐中，食品投訴舉報(bào)與監(jiān)督抽檢、日常監(jiān)管和執(zhí)法檢查高度關(guān)聯(lián)，公眾對(duì)其同樣具有知情權(quán)，相關(guān)法律法規(guī)也應(yīng)及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充完善。再次，發(fā)掘和補(bǔ)充新的外部監(jiān)督機(jī)制。通過(guò)對(duì)投訴舉報(bào)回應(yīng)的分析來(lái)看，除了政府職能部門(mén)自身監(jiān)督機(jī)制外，來(lái)自“萬(wàn)人評(píng)議”機(jī)關(guān)、“第三方機(jī)構(gòu)”評(píng)估、“電視問(wèn)政”等新型社會(huì)監(jiān)督形式對(duì)職能部門(mén)履職盡責(zé)起到助推作用。為此，政府應(yīng)做好規(guī)范引導(dǎo)，配套好相關(guān)制度，促進(jìn)其理性發(fā)展，為公眾參與食品投訴舉報(bào)提供更好的監(jiān)督環(huán)境。

[1] 龐村:《構(gòu)建投訴舉報(bào)體系 守護(hù)食品藥品安全 投訴舉報(bào)工作納入食品藥品“十三五”規(guī)劃》，《中國(guó)食品藥品監(jiān)管》2017年第4期。

[2] 徐景和:《完善統(tǒng)一權(quán)威食品藥品監(jiān)管體制的若干思考》，《中國(guó)食品藥品監(jiān)管》2016年第4期。

[3] 毛振賓、孫晶:《國(guó)內(nèi)外食品藥品投訴舉報(bào)的發(fā)展趨勢(shì)》，《中國(guó)食品藥品監(jiān)管》2012年第1期。

[4] 國(guó)家食品藥品監(jiān)督管理總局:《2017年度食品藥品監(jiān)管統(tǒng)計(jì)年報(bào)》，http://samr.cfda.gov.cn/WS01/CL0108/227377.html。

[5] 胡穎廉:《綜合執(zhí)法體制和提升食藥監(jiān)管能力的困境》，《國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2017年第2期。

[6] 《圖說(shuō)檢察迎兩會(huì)｜嚴(yán)懲危害食品藥品安全犯罪:保護(hù)舌尖安全》，https://www.sohu.com/a/224861873_118060。

[7] 《全國(guó)公安機(jī)關(guān)重拳打擊涉互聯(lián)網(wǎng)食品安全犯罪》，http://www.gov.cn/xinwen/2017-07/04/content_5207818.htm。

[8] 《國(guó)家食藥監(jiān)總局發(fā)布投訴情況:普通食品投訴占近八成》，http://news.xinhuanet.com/politics/2016-03/31/c_128852360.htm。

[9] 《如何將“挑戰(zhàn)者”變成“合作者”:食品藥品投訴舉報(bào)遇職業(yè)打假人難題》，http://www.infzm.com/content/119358。

[10] 朱兵強(qiáng):《公眾參與國(guó)家治理的實(shí)效性》，《電子政務(wù)》2015年第9期。

[11] 許玉鎮(zhèn):《公眾參與政府治理的法治保障》，北京:社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第242頁(yè)。

[12] 許玉鎮(zhèn)、肖俏:《我國(guó)重大民生決策中的公眾參與推進(jìn)路徑探析》，《貴州省黨校學(xué)報(bào)》2018年第1期。

[13] 龔曉潔、黃春瑩:《網(wǎng)絡(luò)政治參與中公民話語(yǔ)協(xié)商性的實(shí)證研究》，《濟(jì)南大學(xué)學(xué)報(bào)》(社會(huì)科學(xué)版)2017年第4期。