效率、社會公平與中國減貧方略

劉學敏，張生玲，王 諾

(北京師范大學，北京 100875)

效率、社會公平與中國減貧方略

劉學敏，張生玲，王 諾

(北京師范大學，北京 100875)

摘 要：中國的減貧為全球反貧困作出了巨大貢獻，探索了具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，尤其是精準扶貧、精準脫貧新方略更是減貧方式的創(chuàng)新和升華。在減貧的具體操作過程中又遇到效率和社會公平的沖突，如一些人不能適應市場經濟的競爭、扶貧效率遞減以及絕對補貼對于效率和社會公平的損害等。因此，應把貧困作為社會問題而不是單純經濟問題和收入問題，把精準扶貧工作與農村可持續(xù)發(fā)展和經濟體制改革結合起來，通過多目標推進來解決減貧工作中社會公平和效率的沖突。

關鍵詞：減貧方略；精準扶貧；效率；社會公平；體制改革

全面打贏脫貧攻堅戰(zhàn)，使貧困人口在2020年與全國人民一道同步進入小康社會，實現(xiàn)第一個百年奮斗目標，這是中國共產黨的莊嚴承諾。在這個背景下，精準扶貧、精準脫貧無疑成為當今中國社會的一個主題詞，它不僅為全國上下高度重視，也為全球所高度關注。近年來，筆者一直參與國家精準扶貧工作成效以及貧困縣退出第三方評估，本文在實地調研的基礎上，就中國減貧方略以及社會公平、效率問題進行一些探討。

一、中國減貧實踐與扶貧方式的創(chuàng)新

早在20世紀80年代，中國就開始大規(guī)模的減貧。到了90年代，《國家八七扶貧攻堅計劃(1994-2000年)》的發(fā)布，開啟了制定扶貧計劃的先河。經過近40年的艱苦努力，中國經濟快速發(fā)展，成功走出了一條具有中國特色的扶貧開發(fā)道路，使7億多農村貧困人口順利脫貧，實現(xiàn)了溫飽和小康生活，成為最早實現(xiàn)聯(lián)合國千年發(fā)展減貧目標的發(fā)展中國家，為全球反貧困作出了巨大貢獻，在世界減貧史上留下了深深的中國印記。進入21世紀以后，國家先后頒布了《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2001-2010年)》和《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》兩份文件，成為引領中國扶貧事業(yè)不斷前進的重要綱領。聯(lián)合國《千年發(fā)展目標2015年報告》顯示，全球極端貧困人口已從1990年的19億人降至2015年的8.36億人，中國在其中的貢獻率超過70%。在國際上，定義為貧困家庭，一般是指物質生活困難，其生活水平達不到一種“社會可接受的”最低標準，他們缺乏某些必要的生活資料和服務，生活處于困難境地[1]。但不論對貧困做出怎樣的定義，最終還是要有一個硬性的標準，這便是貧困線。在中國，2008年國家把絕對貧困標準和低收入標準合一，統(tǒng)稱扶貧標準，初步定為年人均收入1067元，此后又多次上調。到2011年，參考國際人均每天1.9美元的標準，把扶貧標準提升至2300元(按照2010年不變價)，比2009年提高了92%。以后又根據(jù)物價指數(shù)和生活費用進行調整。2016年為3026元，2017年為3200元。

然而，中國的減貧形勢依然嚴峻，任務依然艱巨。 根據(jù)《中國農村扶貧開發(fā)綱要(2011-2020年)》精神，按照“集中連片、突出重點、全國統(tǒng)籌、區(qū)劃完整”的原則，以2007-2009年三年的人均縣域GDP、人均縣域財政一般預算收入、縣域農民人均純收入等與貧困程度高度相關的指標為基本依據(jù)，考慮對革命老區(qū)、民族地區(qū)、邊疆地區(qū)加大扶持力度的要求，國家在全國共劃分了11個集中連片特殊困難地區(qū)，分別是六盤山區(qū)、秦巴山區(qū)、武陵山區(qū)、烏蒙山區(qū)、滇桂黔石漠化區(qū)、滇西邊境山區(qū)、大興安嶺南麓山區(qū)、燕山-太行山區(qū)、呂梁山區(qū)、大別山區(qū)、羅霄山區(qū)，加上已明確實施特殊扶持政策的西藏、滇川甘青四省藏區(qū)、新疆南疆四地州，共14個片區(qū)680個縣，作為新時期扶貧攻堅的主戰(zhàn)場。2017年11月，國家又提出“三區(qū)三州”(西藏自治區(qū)、滇川甘青四省藏區(qū)、新疆維吾爾自治區(qū)南疆四地州和四川省涼山彝族自治州、云南省怒江傈僳族自治州、甘肅省臨夏回族自治州)以及貧困發(fā)生率超過18%的貧困縣和貧困發(fā)生率超過20%的貧困村，由于自然條件差、經濟基礎弱、貧困程度深，這里是脫貧攻堅中難啃的“硬骨頭”，也是脫貧攻堅決戰(zhàn)決勝的關鍵區(qū)域。

針對中國的減貧實際和過去“大水漫灌”的低效率，習近平于2013年11月在湖南省湘西調研扶貧工作時，提出了扶貧“要科學規(guī)劃，因地制宜、抓住重點，不斷提高精準性、有效性和持續(xù)性”。這是首次對于精準扶貧方略的闡釋。此后，精準扶貧、精準脫貧便成為國家減貧工作的指針。在執(zhí)行精準扶貧、精準脫貧的新方略下，通過貧困人口的精準識別、精準幫扶和精準管理來提高幫扶的效率，通過“六個精準”(扶貧對象精準、項目安排精準、資金使用精準、措施到戶精準、因村派人精準、脫貧成效精準)和“五個一批”(發(fā)展生產脫貧一批、易地扶貧搬遷脫貧一批、生態(tài)補償脫貧一批、發(fā)展教育脫貧一批、社會保障兜底一批)，使在我國現(xiàn)行標準下農村貧困人口實現(xiàn)脫貧，貧困縣全部摘帽，解決區(qū)域性整體貧困問題。由此，中國的扶貧方式發(fā)生了歷史性轉變，即從“大水漫灌”到“精準滴灌”，從“輸血”到“造血”，注重脫貧成效；在扶貧資源的使用上，由多頭分散向統(tǒng)籌集中轉變；在考評方式上，主要考核脫貧成效，實施了最嚴格的考核評估制度，尤其是在考核評估中引入第三方評估制度，即引入由獨立于政府及其部門之外的第三方組織機構，就精準扶貧工作成效和存在的問題獨立實施外部評價，這是一項重要的體制機制創(chuàng)新。對于申請退出的貧困縣，第三方評估主要評估檢查4項指標(所謂三“率”一“度”)，分別是：“綜合貧困發(fā)生率”，它必須低于2%(西部地區(qū)低于3%)；“脫貧人口錯退率”，它必須低于2%；“貧困人口漏評率”，它必須低于2%；“群眾認可度”，它必須高于90%。任何一項指標不符合條件的，不予退出。2017年，通過招投標程序，筆者主持了重慶市萬州區(qū)、黔江區(qū)、武隆區(qū)、豐都縣、秀山土家族苗族自治縣等5個申請退出貧困縣(區(qū))的第三方評估檢查工作。是年11月國家宣布，全國共有包括河南省蘭考縣、江西省井岡山市、重慶市萬州區(qū)等在內的28個貧困縣成功脫貧摘帽。這是自1986年國家設定貧困縣31年以來，中國歷史上第一次實現(xiàn)貧困縣數(shù)量的凈減少，意義非常重大。

在實踐中，通過精準扶貧、精準脫貧，每個地方都根據(jù)自己的實際情況來探索扶貧開發(fā)模式，涌現(xiàn)了一批可復制、可推廣、服水土、接地氣的優(yōu)秀范例，切實發(fā)揮了典型示范引領的作用；探索了許多扶貧工作方法，尤其是改變了過去那種“撒胡椒面”的方式，把扶貧資金支持企業(yè)，企業(yè)扶持農戶，通過公司(合作社)+基地+農戶的運作方式，使扶貧資金資本化和永續(xù)利用，收到了良好的效果；同時，也涌現(xiàn)出一個龐大的幫扶帶頭人、能人隊伍，他們業(yè)務過硬、能吃苦、肯受累，把自己全部的精力貢獻給了中國的減貧事業(yè)，特別值得尊敬。

二、精準扶貧中的效率與社會公平

從理論上講，減貧過程和扶貧本身就是在經濟發(fā)展、效率提高的基礎上重視社會公平問題，是效率與社會公平的有機結合。經過改革開放40年經濟的快速發(fā)展，中國社會生產力水平總體上顯著提高，社會生產能力在很多方面進入世界前列，人民日益增長的物質文化需要同落后的社會生產之間的矛盾總體上得到了有效解決。但是，社會主義的基本矛盾仍然存在并以新的形式表現(xiàn)出來，黨的十九大所表述的社會主義的基本矛盾，即“人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾”，就是基于新時代發(fā)展不平衡不充分的問題，要以更平衡更充分的發(fā)展來滿足人民日益增長的美好生活需要，這是對中國特色社會主義新的實踐要求的反映。所以，減貧過程也是社會公平的一種體現(xiàn)，是社會基本矛盾轉變后，解決不平衡、不充分矛盾的一種方式。

作為減貧方式的一種升華和新時代創(chuàng)新的扶貧方式，精準扶貧相對于過去“大水漫灌”的扶貧方式，實現(xiàn)了更大限度的社會公平，在促進經濟效率的同時，也最大限度地關注民生、關注社會公平問題。它根據(jù)農村貧困家庭的實際致貧原因，精準地實現(xiàn)“點對點”、“一對一”的幫扶，做到了真扶貧、扶真貧、真脫貧，廣大貧困家庭和貧困人口確實享受到了改革開放和經濟發(fā)展的紅利。借著精準扶貧、精準脫貧的大勢，廣大農村的貧困家庭和貧困人口會與全國人民一道同步進入小康社會。從宏觀層面看，這是提高效率與促進社會公平的體現(xiàn)。但是，在具體的操作和工作層面，精準扶貧、精準脫貧中仍然存在著效率與社會公平之間的沖突，有時甚至是既損害效率又造成新的社會不公平。

首先，市場經濟為所有人創(chuàng)立一個平等的競技場，給每個人一個平等致富的機會。市場經濟的原則，使市場經濟活動主體優(yōu)先使用效率高的勞動力。由于勞動力的素質和質量參差不齊，一般而言，效率更高的勞動力更容易獲得工作崗位并獲得高收入，因而他們會更早地遠離貧困。反過來看，盡管在現(xiàn)實中建檔立卡貧困戶的致貧原因是多維的，或因病、或因災、或因學、或因缺生產要素和資金等，但貧困戶所以貧窮，多是因為勞動力質量不高，市場經濟“天然”地排斥著他們。在大自然和大市場面前，貧困人群始終是“站在齊脖子深的水里”[2]。從實際調研結果看，許多貧困村外出務工的勞動力大體在50%-70%之間，而且一個家庭只要有一個能夠長期務工的成員，就能基本保障穩(wěn)定脫貧。反過來，遺留下來的貧困戶，大多社會參與程度低，保護自我的能力缺失，一些人即使在本地也不受待見。因為他們的“認知能力和執(zhí)行控制能力更弱”[3]?，F(xiàn)實的情況是，每個貧困戶都是“個案”，他們中的許多人把握不住市場機會，適應不了市場經濟下激烈的競爭環(huán)境?；诖?，很多地方為了吸引貧困人口就業(yè)，在實際扶貧過程中，政府安置一些涉農企業(yè)在投資時往往附加了讓其優(yōu)先雇用貧困戶的條件，同時政府也給予企業(yè)以種種優(yōu)惠。這樣，本來按照市場經濟原則有效雇用效率更高的勞動力，卻為了扶貧的公平而使用效率低的勞動力，損害了經濟效率。至于說，“貧困者一旦在政治上經濟上和社會上獲得了自主權，他們就會成為最堅定的戰(zhàn)士，成為脫貧致富的主力軍，自主地去解決人口、文盲、發(fā)展等致貧問題，自覺地為過上更健康美好的生活而奮斗”[4]，這只能說是一種美好愿望，與實際情況相差太遠。

其次，減貧效率具有遞減傾向。搭上改革開放和經濟發(fā)展的快車，人們的收入水平迅速增長，貧困人口迅速下降，特別是近年來國家的精準扶貧、精準脫貧政策，使更多的人遠離貧困，走向富裕生活。特別是對于那些處于貧困邊緣的人口，通過更多的機會和有效刺激，使他們“點石成金”[5]。但是，隨著貧困人口的減少，留下來的貧困人口結構非常復雜，他們貧困程度深，尤其是生活在自然條件惡劣的地區(qū)，使扶貧的邊際收益在遞減，而邊際成本卻在不斷上升(圖1所示)，因而中國的扶貧真正到了攻堅克難、啃硬骨頭階段。從圖1中可以看到，在一個二維空間中，橫軸為貧困人口減少的量Q(離原點越遠，表明貧困人口減少的越多，脫貧成效越好)，縱軸表示減貧收益R和減貧成本C。設MR為減貧的邊際收益曲線，它具有遞減的傾向；設MC為減貧的邊際成本曲線，隨著貧困人口的減少，單位減貧成本是遞增的。設MR和MC在E點相交，達到均衡，社會的貧困人口數(shù)量為Q0，它對應著某一個貧困發(fā)生率(它是貧困人口占全部總人口的比率，以此反映地區(qū)貧困的廣度)，這時為了追求社會公平而進行的減貧是最有效率的。假使社會貧困人口減少的量為Q1，且Q1Q0，它對應一個較高的貧困發(fā)生率，這時減貧的收益大于成本，應該繼續(xù)加大減貧力度，擴大社會公平，直至Q0；同樣，假使社會減少貧困人口的量為Q2，且Q2Q0，它對應一個較低的貧困發(fā)生率，則這時減貧的成本會大于收益。

如果社會政治哲學是為了徹底消除貧困，如“在扶貧路上，不能落下一個貧困家庭，丟下一個貧困群眾”，則在理論上可以理解為貧困發(fā)生率為零。附帶說明的是，在實際操作時，按照中央文件[6]，貧困縣退出以貧困發(fā)生率為主要衡量標準。原則上貧困縣貧困發(fā)生率降至2%以下(西部地區(qū)降至3%以下)。姑且不論2%(或3%)按照何種標準確定下來，單就中部地區(qū)2%而西部地區(qū)3%的確定本身就有些武斷。因為有些貧困片區(qū)如武陵山區(qū)等自然環(huán)境幾乎一致且犬牙交錯在一起，卻被分割成西部和中部，又如呂梁山片區(qū)的山西(13個連片貧困縣)和陜西(7個連片貧困縣)沿黃河兩岸僅一河之隔、自然條件幾乎一致，標準要求卻不同等。如果貧困發(fā)生率2%(或3%)恰在Q0點上，則這時的減貧是最有效率的。在圖2中(它是圖1的另一種表述方式)，設橫軸為貧困人口減少的量Q(與圖1中橫軸一致)，縱軸表示貧困發(fā)生率P。圖中N點P=100%，表明這時整個社會處于極度貧困狀態(tài)；M點上，貧困人口全部脫貧，這時貧困發(fā)生率P=0。圖中貧困發(fā)生率P0對應的Q0也是圖1中的Q0，是貧困人口減少的均衡數(shù)量。

圖1 減貧成本收益示意圖 圖2 貧困發(fā)生率與減貧人口數(shù)量關系示意圖

如果這個Q0所對應的貧困發(fā)生率恰是2%(或3%)，說明國家確定的脫貧摘帽標準是最有效率的。當然，由于人們有不同等的個人天賦，從而有不同等的工作能力，這是馬克思所講的“天然特權”[7]，因而勞動能力強的、適應市場的人就會率先脫貧，而那些剩下的不能適應市場、完全沒有勞動能力的貧困人口，則只能依靠社會“兜底”，這也是社會文明進步的重要內容和標志。

最后，絕對的收入補貼既不體現(xiàn)社會公平原則也會損害經濟效率。其實，在一個特定農村，農戶之間的收入差距往往不會很大。一般來說，收入分布會呈現(xiàn)出“橄欖球狀”即“中間大、兩頭小”的形式，因而在精準識別中，容易選出絕對貧困群體，但不易選出次貧困群體。從調研結果看，由于很多人都集中在國家確定的貧困線上下，線下的農戶(他們被識別為建檔立卡貧困戶)將獲得國家的各種幫扶和福利，享受很多國家?guī)头稣?，而線上的農戶(非建檔立卡農戶)卻不能得到，由此而造成非貧困戶與貧困戶的矛盾；即使是在貧困戶之間，他們因實際獲得的多寡不同也存在著各種矛盾。這種矛盾還延伸為一些人認為這是因干部“不公平”造成的結果，進而導致干群關系緊張。此外，從結果上看，確定的貧困村兌現(xiàn)了各種幫扶政策，其幫扶工作力度、攻堅氛圍、幫扶派駐力量、獲得的各種幫扶資源、扶貧推動方式以及政策落實力度都更大些，而非貧困村的發(fā)展諸如基礎設施等反倒不如貧困村(所謂的“貧困村吃撐了，非貧困村卻餓的不得了”)，形成一種“倒掛”現(xiàn)象和新的發(fā)展不平衡。從實際調研中發(fā)現(xiàn)，當前比較突出的矛盾表現(xiàn)為貧困戶與非貧困戶的矛盾、貧困村與非貧困村的矛盾以及貧困戶相互之間的矛盾。設有兩個農戶A和B，在初始狀態(tài)下起點一致。事實上，改革開放初期，起始狀態(tài)大體一致。農戶A起早摸黑，勤勞致富，積累了財富，蓋起了新房；反觀農戶B，因好吃懶做、游手好閑而一直處于貧困狀態(tài)，住房通風漏氣，沒有保障。為此，農戶B變成了貧困戶，享受各種政府補貼和幫扶政策，而農戶A卻什么也得不到，由此造成了不公平。不僅如此，一些地方醫(yī)院還給貧困戶開通了“先診療后付費”通道，要求各個醫(yī)療機構設立“一站式”綜合服務窗口，貧困人口在鄉(xiāng)鎮(zhèn)醫(yī)院住院只繳納門診費100元，其余基本醫(yī)療費用新農合全額支付；在縣域內、市級、省級住院，個人年度自付封頂額分別為1000元、3000元、6000元。更有甚者，貧困戶看病還有專車接送，如此等等，不一而足。反觀非貧困戶卻不能享受相關政策，產生巨大的心理落差，由此造成了農戶B對農戶A的示范效應，似乎勤勞的人矮人一等，而“貧困戶永遠有理”，出現(xiàn)“我是窮人我怕誰”、“我不勞動，共產黨也不會讓餓死”的不良心態(tài)，有些貧困戶甚至被國家的好政策養(yǎng)得“渾身不舒服”。這樣，既打擊了積極干活的勤勞人，出現(xiàn)“養(yǎng)懶漢”現(xiàn)象，還惡化了鄰里關系。在現(xiàn)實中，一些貧困戶沒有脫貧意愿，成為“永遠無法叫醒的裝睡的人”。行為經濟學家認為，貧窮和無能高度相關，無能可以導致貧窮，貧窮也可以導致無能?！柏毟F會腐蝕人的耐心”[8]。由此產生了一個悖論：絕對的補貼不僅損害效率，而且在追求社會公平的時候，進一步損害了社會公平。

三、以體制改革促進效率和社會公平

基于效率和社會公平的考量，在精準扶貧、精準脫貧的過程中，跨越效率與公平的“兩難選擇”，就成為不得不面對的課題。

首先，解決精準扶貧工作中的社會公平和效率問題，必須多目標推進。精準扶貧工作中出現(xiàn)的許多問題，本身不是精準扶貧造成的，而是由于單項推進而相關領域沒有相應跟進造成的。譬如，從實際調研的數(shù)據(jù)看，農戶的致貧原因中，約有30%-60%是因病致貧，這些家庭中往往因有一個長期臥床不起的成員的拖累而無法擺脫當前的貧困狀態(tài)。目前，一些地方的做法主要是通過基本醫(yī)療保險、大病保險、補充醫(yī)療保險等措施，確保農村貧困人口住院總費用實際報銷比例達到90%以上。對少數(shù)農村特困人口、重特大疾病晚期患者給予特殊幫扶。但是，在廣大貧困地區(qū)農村的實際情況是，貧困家庭脆弱，其他非貧困家庭也很脆弱，他們同樣也經不起重大疾病的困擾，一個家庭一旦其某個成員患有重大疾病就會很快進入貧困群體。進而言之，即使是城市的一般收入者也經不起大病的困擾。因此，如果能夠建立城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的醫(yī)療保障體制，則不僅可以解決貧困戶的脫貧問題和有效防止他們返貧，也可以解決由此產生的社會不公平問題。而且從可能性上看，中國已經是世界第二大經濟體，幾十年積累的社會財富使國家完全有這樣的支付能力。同樣，通過把農村發(fā)展與中國的快速城鎮(zhèn)化結合起來，實施振興農村戰(zhàn)略，充分發(fā)揮農村的功能，加快推進農業(yè)產業(yè)化和農村現(xiàn)代化，讓廣大農民充分分享現(xiàn)代化的成果，促進農村的全面發(fā)展和繁榮，則就可以解決一系列農村的社會問題，當然也包括貧困問題，就可以根除當下的一些致貧原因(如因學致貧)等。因此，要拓展對于貧困的認知，貧困問題既是發(fā)展問題，在中國也是改革問題，不能只見樹木不見森林。精準扶貧講究“精準”二字，每一個農戶都是“個案”，其貧困可以有不同的解決方式，但應關注由此造成的巨額行政成本。由此看來，在既有體制下推進精準扶貧政策，就可能導致效率遞減和損害社會公平，還可能使原有體制固化，而只有通過具有“普惠制”性質的改革，才能降低扶貧成本，在有效減少貧困人口的同時，實現(xiàn)社會公平和提高效率。就是說，只有深化體制改革，才是最終解決農村發(fā)展和“拔窮根”的利器。

其次，把貧困作為社會問題而不是單純經濟問題和收入問題，才能找到有效解決社會公平與效率矛盾的途徑和方法。阿馬蒂亞·森曾經說過：貧困是個社會問題，要“把貧困看作是對基本的可行能力的剝奪，而不僅僅是收入低下”[9]。在當今精準扶貧的“五個一批”中，都把貧困戶當作幫扶的客體，精準扶貧的主體仍然游離于客體(貧困戶)之外，是政府、企業(yè)和社會力量在幫扶貧困戶，貧困戶僅僅是被幫扶的對象，因此也就出現(xiàn)了一些貧困戶沒有脫貧意愿，甚至出現(xiàn)“我脫不了貧你就脫不了干系”的“綁架”干部的行為和心態(tài)，把自己的脫貧完全寄希望于政府幫扶，猶如諸葛亮之于阿斗，從而這些人在整個脫貧攻堅中起了很壞的示范效應，既損害效率也危害社會公平。把貧困者僅僅作為被幫扶的對象，造成的直接后果就是缺乏脫貧的可持續(xù)性，一旦這種“運動式”扶貧結束后，非常容易返貧。所以，在精準扶貧中要注重扶貧同扶志相結合，誠如習近平所說的，“脫貧致富終究要靠貧困群眾用自己的辛勤勞動來實現(xiàn)。沒有比人更高的山，沒有比腳更長的路”[10]。盡管在精準扶貧中，我們堅持“消除貧困、改善民生、實現(xiàn)共同富?！边@個社會主義的本質要求，但社會主義的本質要求還有按勞分配原則，就是每個勞動者應分配的個人收入的多少，取決于他為社會提供的勞動，多勞多得，少勞少得，不勞動者不得食。它要求，一切有勞動能力的社會成員都必須參加勞動，憑勞動獲得個人消費資料。有勞動能力而不參加勞動的人則無權領取個人消費資料。正如毛澤東在深刻洞悉中國農民落后的一面后明確指出的那樣，“嚴重的問題是教育農民”[11]。而“教育農民”首先必須“認識農民”，要把物質條件改善與精神狀態(tài)改變結合起來，創(chuàng)新幫扶方式方法，從整體改善農村生活和生產方式入手，倡導健康、積極、向上的生活方式，通過生活質量的提升、良好生活習慣的養(yǎng)成和精神面貌的變化，讓貧困戶在良好的環(huán)境氛圍下萌生新希望，催生他們的奮斗精神。

最后，把精準扶貧工作與農村的可持續(xù)發(fā)展和經濟體制改革結合起來。精準扶貧工作是一個階段性目標，它通過“殲滅戰(zhàn)”和精準施策的方式，使在一個時間段內徹底解決中國的絕對貧困問題。然而，它在追求整個社會實現(xiàn)公平的同時，在具體實施中也產生不公平和犧牲效率的問題。為此，一方面要把精準扶貧工作與農村的可持續(xù)發(fā)展結合起來。由于貧困人口僅僅是農村人口的一小部分，即使是在貧困縣其貧困人口也只占總人口的一部分，這樣，扶貧工作也僅僅是農村工作的一部分(如圖3所示)。

某地方政府提出，“一切工作都為脫貧攻堅服務，一切資源都向脫貧攻堅聚集”，把脫貧攻堅當成農村工作的全部，其實這是一個誤區(qū)。在推進精準扶貧的過程中，人們把關注點都放在一個“點”上，都在“精準”二字上做文章——這當然也是國家考核的重要指標，尤其是“保持貧困縣黨政正職穩(wěn)定，做到不脫貧不調整、不摘帽不調離”的制度設計下，省級領導干部及省級部門都有幫扶貧困縣脫貧的任務，縣及以下的基層干部更是全力以赴，不僅自己的工作崗位是全力幫助貧困戶脫貧，而且還有幾戶甚至十幾戶的“結對”幫扶任務，他們根本無暇其他工作。這也就造成一個錯覺，似乎精準扶貧便是農村工作的全部。如前所言，扶貧工作僅僅是農村工作的一部分，僅僅是可持續(xù)發(fā)展關注的一個側面。如果把所有精力和重點都放在扶貧上，就會一葉障目，就會沖淡農村的發(fā)展和改革工作。由此看來，只有實現(xiàn)農村的可持續(xù)發(fā)展，振興中國農村，為農村經濟社會繁榮提供巨大的動能，讓農村煥發(fā)蓬勃生機，才能不僅使貧困人口脫貧穩(wěn)定、持續(xù)脫貧，還使所有農村人口都享受到發(fā)展成果，才能最終解決農村的社會公平問題。另一方面，要把精準扶貧與改革結合起來。在既有的體制下，精準扶貧工作可以解決短期目標，很多情況下也只能是解決一些面上問題，但卻使原來一些問題固化，這就需要通過改革，通過對于舊有的體制和做法或者說生產關系、上層建筑作局部或根本性的調整而解決由此產生的和長期累積的矛盾。須知，改革是社會發(fā)展的強大動力，當然也是最終解決經濟社會發(fā)展的強大動力。通過體制改革和推進城鄉(xiāng)一體化，解決城市化對于農村發(fā)展的沖擊問題，使廣大農業(yè)勞動者也享受公平的社會福利制度，通過改革而振興鄉(xiāng)村，而不是停留在矯情的所謂“鄉(xiāng)愁”上；通過土地制度的變革，使農民能夠有恒產從而真正地愛惜土地；通過界定政府與市場的關系問題，在保護農業(yè)、保護耕地、維護國家糧食安全的角度政府更多介入一些，在一定程度上限制市場的過度介入；通過改革生態(tài)經濟體制，基于目前14個貧困片區(qū)大多位于生態(tài)功能區(qū)的實際，完善流域上下游的生態(tài)補償機制，使生態(tài)功能區(qū)切實能夠通過保護生態(tài)獲得收益；等等。所以，解決好農村的脫貧問題，處理好社會公平和效率問題，實際上就是要處理好短期目標和長期發(fā)展的關系問題，而根本解決貧困問題，拔掉窮根，還是要通過體制改革，目標是實現(xiàn)長期的可持續(xù)發(fā)展。

圖3 精準扶貧與“三農”問題的關系

參考文獻：

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Efficiency,EquityandPovertyAlleviationStrategiesinChina

LIU Xue-min，ZHANG Sheng-ling，WANG Nuo

(BeijingNormalUniversity,Beijing100875,China)

Abstract：China’s poverty alleviation efforts have vastly contributed to the global anti-poverty endeavor. Through persevering exploration and practice, China has developed a characteristic pathway to poverty alleviation with innovative and essential strategies, notably the precise poverty alleviation strategy. However, hardly can the implementation of any poverty alleviation strategy dodge the issues of economic inefficiency and social inequity such as inadaptability to competitive market environment, diminishing marginal efficiency of poverty alleviation efforts and the economic as well as the social costs of subsidy. Consequently, poverty issue should be addressed as a comprehensive social issue rather than an issue of merely economic growth or welfare distribution. Therefore, a well-rounded approach concerning both economic and social factors is critical in reducing poverty. Thus, the combination of the precise poverty alleviation strategy, the sustainable development of rural regions and China’s economic and institutional reformation will provide a proper solution to the conflict of economic efficiency and social equity in the war against poverty.

Key words：poverty alleviation strategies; precise poverty alleviation; efficiency; social equity; reformation of institution

中圖分類號：F323.8

A

1005-0566(2018)05-0049-07

收稿日期：2018-02-05

2018-04-08

作者簡介：劉學敏(1963-)，男，山西襄汾人，北京師范大學地理科學學部資源學院教授、博士、博士生導師，研究方向：區(qū)域經濟學、自然資源與環(huán)境經濟學、區(qū)域可持續(xù)發(fā)展等。

(本文責編：王延芳)