調(diào)整和完善改革策略和方式

張思平

習(xí)近平同志在十九大報(bào)告中，在肯定改革取得的成績的同時(shí)，明確指出“我們的工作還存在許多不足，也面臨不少困難和挑戰(zhàn)”，其中包括“一些改革部署和重大政策措施需要進(jìn)一步落實(shí)”。在2018年習(xí)近平同志主持召開的中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第二次會議上，他特別強(qiáng)調(diào)，“要弘揚(yáng)改革創(chuàng)新精神，推動思想再解放，改革再深入，工作再抓實(shí)，凝聚起全面深化改革的強(qiáng)大力量，在新起點(diǎn)上實(shí)現(xiàn)新突破”。

實(shí)現(xiàn)習(xí)近平同志“實(shí)現(xiàn)新突破”的要求需遵循改革工作的規(guī)律，總結(jié)包括前五年在內(nèi)的40年改革開放成功的經(jīng)驗(yàn)，正視當(dāng)前改革工作中存在的問題，按照習(xí)近平同志“改革再深入，工作再抓實(shí)，凝聚起全面深化改革的強(qiáng)大力量”的要求，對改革工作的策略、方式、方法進(jìn)行相應(yīng)的調(diào)整和完善。

從全面推進(jìn)向改革的重點(diǎn)突破轉(zhuǎn)變

這幾年在中央和國家各部門出臺的上千項(xiàng)改革方案、舉措的基礎(chǔ)上，各省、市政府層層加碼。使得地方很多改革方案根本沒有時(shí)間去真正落實(shí)。這種狀況不從根本上改變，中央的改革目標(biāo)可能會基本落空。為此，建議：

一是從2018年，除非特別重大的改革，由中央統(tǒng)一部署出臺外，各級原則上不再出新的改革方案、舉措，使改革方案不再做加法，甚至對一些明確難以落實(shí)下去的改革方案做減法，暫停實(shí)施或延期實(shí)施。

二是實(shí)事求是地調(diào)整全面深化改革的路線圖、時(shí)間表。比如，從整體上，可以考慮將十八屆三中全會《決定》中確定的2020年的時(shí)間表，調(diào)整為2022年，這樣可以與黨的十九大產(chǎn)生的中央集體領(lǐng)導(dǎo)班子的任期時(shí)間相銜接，使各項(xiàng)改革工作的計(jì)劃時(shí)間表更為切合實(shí)際。

從具體上講，建議中央和國家有關(guān)方面對已經(jīng)出臺的1500多項(xiàng)改革措施，以是否達(dá)到改革效果為目標(biāo)進(jìn)行具體分析排查，實(shí)事求是地重新確定改革的時(shí)間表。該延長的延長，該補(bǔ)充的補(bǔ)充。

三是突出改革工作的重點(diǎn)，抓住影響改革全局的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，力爭盡早實(shí)現(xiàn)突破，帶動改革全局，盡快改變當(dāng)前許多改革領(lǐng)域面臨著的膠著狀態(tài)。

為了推動重點(diǎn)領(lǐng)域、關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革取得突破，建議國家層面建立一些重點(diǎn)改革領(lǐng)域的協(xié)調(diào)推進(jìn)機(jī)制，制定這些領(lǐng)域關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的具體方案和舉措。形成以關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革的突破，帶動重點(diǎn)領(lǐng)域的突破；以重點(diǎn)領(lǐng)域的改革突破，帶動全面深化改革全局的突破。

自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的基層創(chuàng)新相結(jié)合

新時(shí)期全面深化改革在策略和方法上，主要是采取頂層設(shè)計(jì)自上而下推進(jìn)改革，并在頂層設(shè)計(jì)的前提下，在部分領(lǐng)域和方面進(jìn)行試點(diǎn)而逐漸展開，這種改革的策略和方式，克服了21世紀(jì)的改革工作存在的不足，基本適應(yīng)了全面深化改革的需要，具有使改革縱覽全局、決策迅速、協(xié)調(diào)有力、執(zhí)行力增強(qiáng)的很多優(yōu)勢。

但同時(shí)，隨著幾年來改革實(shí)踐和改革工作出現(xiàn)的新情況、新問題，這些策略方法也需要進(jìn)行適當(dāng)?shù)恼{(diào)整。

一是對改革本身的不確定性考慮不足。

“五位一體”的全面改革是個(gè)龐大的多維的社會系統(tǒng)工程，是一個(gè)不斷探索、校正、深化、完善的過程，在解決一個(gè)問題的同時(shí)往往會催生出其他問題，如不及時(shí)解決新出現(xiàn)的問題，改革要么難以推進(jìn)，要么走樣，要么達(dá)不到預(yù)期的目標(biāo)。因此，希望用總體設(shè)計(jì)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)、一體化指揮來推進(jìn)，不太符合改革工作本身的規(guī)律。

二是缺乏基層改革的可操作性和動力機(jī)制。

從改革開放的實(shí)踐方法論上來看，我國改革開放的典型特征是：由基層提出來、干起來；中央經(jīng)過系統(tǒng)調(diào)整，充分論證，集中一線干部和群眾的經(jīng)驗(yàn)、智慧和創(chuàng)造；然后中央以文件、政策以及法律法規(guī)調(diào)整方式進(jìn)行推廣、普及。這樣比較符合實(shí)際。推廣操作起來也比較到位。

而完全依據(jù)頂層設(shè)計(jì)，依靠強(qiáng)有力的自上而下的行政強(qiáng)制力推動的改革，往往既缺乏調(diào)動基層改革的積極性，又造成改革方案缺乏可操作性。

三是改革的區(qū)域異差性兼顧不夠。

從中國國情來看，各地的經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展情況、干部群眾的認(rèn)識水平等差別很大，全國劃一的改革方案往往是脫離實(shí)際的，即使用行政手段強(qiáng)行推進(jìn)，也往往達(dá)不到改革的目標(biāo)。

四是全面深化改革的實(shí)踐中也需要對改革工作的方式、方法進(jìn)行必要的調(diào)整和完善。

比如在改革方案的頂層設(shè)計(jì)方面，這幾年國家層面推出的1500多項(xiàng)改革舉措，數(shù)量太多、內(nèi)容太細(xì)，很難給基層的創(chuàng)新留有足夠的空間。并且絕大多數(shù)的改革方案缺乏基礎(chǔ)的改革探索和經(jīng)驗(yàn)，出現(xiàn)片面性。

又如在改革工作的推動方面，各個(gè)層次缺乏改革過程所需要的真實(shí)信息反饋機(jī)制，下級不能對上級制定的改革方案進(jìn)行及時(shí)有效的完善和修正，迫使下面要么形成以“文件落實(shí)文件”的“改革空轉(zhuǎn)”，要么使改革脫離本地實(shí)際，達(dá)不到或者不能完全達(dá)到改革的社會效果。

綜上所述，未來的全面深化改革在繼續(xù)貫徹落實(shí)十八屆三中全會《決定》的頂層設(shè)計(jì)的方向和前提下，改革策略應(yīng)將自上而下頂層設(shè)計(jì)為主，調(diào)整為自上而下的頂層設(shè)計(jì)與自下而上的基層創(chuàng)新相結(jié)合。

對國家已經(jīng)出臺的1500多項(xiàng)改革舉措進(jìn)行分析調(diào)整，對國家各部門出臺的一些比較具體、微觀的改革方案、舉措，允許下級和基層根據(jù)情況進(jìn)行修改和調(diào)整：

在不違背國家有關(guān)部門制定的改革方案基本方向的前提下，允許各地制定與上級不完全相同的改革方案、措施；

今后國家有關(guān)部門在部署改革工作時(shí)，要盡可能為下級和基層因地制宜、創(chuàng)造性執(zhí)行國家有關(guān)改革文件、舉措創(chuàng)造一定的環(huán)境，留有一定的空間；

對下級和基層在改革中不同做法和意見建議，應(yīng)允許充分討論，不宜把所有改革中的不同意見和不同做法籠統(tǒng)地以“講政治、講大局”的高壓手段進(jìn)行批判，避免扼殺基層對改革的有益探索和創(chuàng)造性；

在不違背中央改革大方向和基本原則的前提下，鼓勵(lì)基層大膽試點(diǎn)探索，取消對基礎(chǔ)改革試點(diǎn)的審批制度，對一些重大的改革試點(diǎn)可采取備案制的方式妥善處理等等。

克服新的形式主義確保全面深化改革的真正落實(shí)

自十八大以來，黨中央開展的群眾路線教育、“兩學(xué)一做”以及反腐敗、黨風(fēng)黨紀(jì)建設(shè)等一系列活動，取得了一定的效果，尤其是享樂主義、奢靡之風(fēng)得到了一定程度的遏制。

但與此同時(shí)，在克服舊形式主義不同表現(xiàn)形式的同時(shí)，又產(chǎn)生了新形勢下新的形式主義、官僚主義的表現(xiàn)形式。新的形式主義在改革工作中的表現(xiàn)尤為突出，習(xí)近平同志在十九大后第二次全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組會議上反復(fù)強(qiáng)調(diào)，“要拿出實(shí)實(shí)在在的舉措克服形式主義問題，要求改革督察要擴(kuò)點(diǎn)拓面、究根探底，既要聽其言，也要觀其行、查其果。對不作為的，要抓住典型，嚴(yán)肅問責(zé)”等。

因此，十九大后推進(jìn)全面深化改革工作中，應(yīng)當(dāng)把克服新的形式主義、官僚主義作為工作的重點(diǎn)，確保各項(xiàng)改革目標(biāo)的真正實(shí)現(xiàn)。

在改革工作中，新出現(xiàn)的形式主義、官僚主義的實(shí)質(zhì)是不改革、假作為。

一是虛多實(shí)少。一些地方領(lǐng)導(dǎo)干部講話、作報(bào)告口不離改革，地方媒體天天宣傳本地改革成果，抓改革的調(diào)子越來越高，成績越吹越大，但真正有突破意義的改革并不多。

二是改革“空轉(zhuǎn)”。不少地方不同于前些年表現(xiàn)的“政令不出中南海”的局面；新的形式主義下，主要表現(xiàn)在對上級部署的各項(xiàng)改革文件、舉措，采取以會議落實(shí)會議、以文件落實(shí)文件、以講話落實(shí)講話、以批示落實(shí)批示、以文字材料應(yīng)付督察的方式，使相當(dāng)多的中央改革舉措空轉(zhuǎn)一圈。

三是做“太平官”，明哲保身。各級干部在改革方面普遍存在“只求不出事，寧愿不干事”的狀態(tài)，面對復(fù)雜的改革局面，不想改、不敢改、怕惹麻煩、怕出事、怕得罪人、遇到矛盾繞著走，做“太平官”。

四是對改革消極怠工。一些地方對于改革中遇到的問題，凡事請示上級，避免自己擔(dān)責(zé)，使一些本來地方政府和基層可以解決的改革問題，出現(xiàn)層層上報(bào)、層層不表態(tài)的現(xiàn)象，使很多改革舉措久拖不決。

五是評估督察的形式主義開始顯現(xiàn)。在現(xiàn)有體制和政治環(huán)境下，幾乎不存在相對獨(dú)立的社會改革評估機(jī)構(gòu)。黨和政府的研究部門進(jìn)行的第三方評估，往往避重就輕，很難做到客觀真實(shí)。

一些督察組對地方改革的督察幾乎為督察對象所支配，聽聽督察對象的匯報(bào)，象征性地召開由督察對象已經(jīng)準(zhǔn)備好的座談會，并不能真正起到督察的作用。

多年來，由于央媒與地方黨委形成了特殊關(guān)系，其在很大程度上受地方黨委和政府的影響，出現(xiàn)在改革落實(shí)上報(bào)喜不報(bào)憂的現(xiàn)象。

解決上述問題，除了采取加強(qiáng)黨的紀(jì)律、整頓黨的作風(fēng)、加強(qiáng)思想政治工作，以及強(qiáng)化督察、問責(zé)等行政手段強(qiáng)化改革的執(zhí)行力等方式外，更多地要從建立激勵(lì)機(jī)制、容錯(cuò)機(jī)制、輿論監(jiān)督機(jī)制、干部管理體制等方面著手。

擴(kuò)大改革的社會參與 形成最廣泛的改革統(tǒng)一戰(zhàn)線

與幾十年改革開放的實(shí)踐相比，這幾年全面深化改革在策略、方式、方法上最明顯的缺失，就是改革缺乏社會參與度。

一是改革方案制定的主體單一，缺乏改革利益相關(guān)者的共同參與。

從改革方案設(shè)計(jì)階段上看，主要是中央和國家各有關(guān)部門制定改革方案和政策，在制定過程中不可能充分聽取改革方案相關(guān)者的意見和建議，更不能允許社會參與討論。

從改革方案執(zhí)行階段上看，主要是各級黨政機(jī)關(guān)干部依靠自上而下的行政命令貫徹改革方案，改革相關(guān)者沒有多少參與機(jī)會，只能被動地執(zhí)行上級改革的指令。

二是改革落實(shí)過程封閉運(yùn)行。

在一些涉及重大公共政策、人民群眾切身利益的改革方面，有些部門和地方通常以穩(wěn)定為由，不對改革信息進(jìn)行披露，改革的公信力越來越低。

三是缺乏社會參與的輿論環(huán)境。

這些年有關(guān)部門對媒體和社會輿論管理嚴(yán)格。改革是一個(gè)涉及很多利益群體的復(fù)雜的事情，有不同的觀點(diǎn)、意見是正常的。任何強(qiáng)烈的不同意見中必定會有合理的成分，讓不同意見發(fā)表出來，會使改革方案更趨完善，更加符合大多數(shù)人的利益。

同時(shí)，任何一項(xiàng)重大改革在實(shí)施過程中都會出現(xiàn)不足或偏差，讓批評的意見發(fā)表出來，會及時(shí)糾正實(shí)施過程中的偏差，使各項(xiàng)改革方案取得更好的社會效果。

四是改革效果的評價(jià)缺乏社會的參與，不能客觀反映改革的社會效果，并掩蓋了不少社會矛盾，為未來的改革發(fā)展留下很多后遺癥。

自從中央強(qiáng)調(diào)對改革的成效進(jìn)行評估以來，一些地方和部門開展自我評估，每年的改革任務(wù)都是完成或基本完成。這種評估方式不能真實(shí)反映改革對象及改革相關(guān)群體的意見，不能反映基層群眾和社會各界人士的意見，通常也缺乏數(shù)據(jù)支持和定量分析，其結(jié)果顯然不能真實(shí)客觀地反映改革的社會效果。

要使改革順利進(jìn)行并取得較好的效果，既需要加強(qiáng)各級黨委的領(lǐng)導(dǎo)和政府的執(zhí)行力，也需要人民群眾廣泛參與，調(diào)動基層和社會各方面參與改革的積極性、創(chuàng)造性，把人民群眾對改革的獲得感作為改革社會效果評價(jià)的最主要標(biāo)準(zhǔn)，真正體現(xiàn)“以人民為中心”的改革價(jià)值取向。

在未來深化改革過程中，擴(kuò)大改革社會參與度需要采取以下幾個(gè)方面的措施：

一是采取多種方式，讓社會更多人參與各種改革方案的制定和完善。

讓地方各級黨委政府、改革方案涉及的改革主要對象、改革方案涉及的相關(guān)群體、關(guān)注改革和公共政策制定的社會組織及社會各界人士、大學(xué)和研究機(jī)構(gòu)中的有關(guān)研究教學(xué)人員、不同類型的智庫（尤其是社會智庫）等六個(gè)方面的力量有參與的渠道；有條件的情況下，在重大改革方案出臺前，應(yīng)該通過媒體公開征求意見，接受社會的咨詢。

二是提高改革工作的透明度，讓社會上更多的群眾了解改革的過程。

除類似軍隊(duì)改革等需要保密外，一般涉及經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會、生態(tài)文明領(lǐng)域的各項(xiàng)改革，其改革方案、試點(diǎn)狀況、改革時(shí)間表和進(jìn)度、改革計(jì)劃和路線圖、改革相關(guān)數(shù)據(jù)、階段性成果、改革存在的問題和困難、改革效果等，都應(yīng)該通過新聞媒體向社會及時(shí)公開，改革的主管部門應(yīng)該接受社會各界的咨詢。

三是允許和鼓勵(lì)社會各界對改革提出不同建設(shè)性意見，包括批評意見。

近些年來，在中央強(qiáng)調(diào)黨員不準(zhǔn)妄議中央大政方針紀(jì)律要求的大環(huán)境下，各級地方黨委和政府層層加碼，甚至對于一些民生方面的公共政策、黨員和人民群眾都不得提出不同意見。地方新聞媒體層層審查、嚴(yán)格審查。在這樣的情況下，中央很難聽到社會對地方各級政府在改革方面的建議性意見和批評意見。

四是鼓勵(lì)和支持各種社會研究機(jī)構(gòu)參與改革的研究和改革效果的評估。

習(xí)近平總書記多次提出要對改革成效進(jìn)行評估，為了克服改革自我評估的不足，李克強(qiáng)總理也提出引進(jìn)第三方對改革進(jìn)行評估。為此，應(yīng)該創(chuàng)造條件，鼓勵(lì)社會研究機(jī)構(gòu)，尤其是專業(yè)性強(qiáng)的社會智庫，對重大改革進(jìn)行獨(dú)立的、客觀的評估，以便真實(shí)地反映中央推出的重要改革舉措取得的社會效果，為中央進(jìn)一步深化改革提供參考建議。

（作者為中共深圳市委原常委、深圳市政府原副市長，編輯：蘇琦）