“城市病”治理國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

畢娟 馬愛民

摘 要：西方城市在發(fā)展過程中也出現(xiàn)過各種各樣的問題，伴隨著治理理念、產(chǎn)業(yè)升級和城市功能轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)了城市的良性發(fā)展。我國的大城市正處在快速發(fā)展時(shí)期，面臨著一系列發(fā)展中的問題，隨著我國城市的發(fā)展，發(fā)展中的問題需要靠發(fā)展本身解決，“城市病”不僅可以治理，而且可以同城市的發(fā)展一起，使城市獲得良好的發(fā)展。

關(guān)鍵詞：城市??；城市治理；國際經(jīng)驗(yàn)

“城市病”這個詞最早發(fā)源于工業(yè)革命后期的英國，英國的經(jīng)濟(jì)史學(xué)家哈孟德夫婦把英國工業(yè)革命之后由于城市爆炸而產(chǎn)生的一系列問題稱之為“邁達(dá)斯災(zāi)禍”。[1]當(dāng)前，“城市病”主要是指城市快速發(fā)展過程中所出現(xiàn)的各種不良癥狀，如人口擁擠、交通堵塞、住房緊張、生態(tài)破壞等。經(jīng)過多年的治理，一些發(fā)達(dá)國家和新興國家取得了一定成效。如英國倫敦已經(jīng)逐步走出了城市病的困擾，秩序井然，交通順暢；新興發(fā)達(dá)國家新加坡，盡管人口密度很高，仍被譽(yù)為最宜居的花園城市。英國和新加坡雖然是兩個獨(dú)具特色的國家，其城市病的表現(xiàn)也有所不同。但是，二者在城市病防治方面有很多類似的經(jīng)驗(yàn)，可以分別作為發(fā)達(dá)國家和新興國家的代表，這些經(jīng)驗(yàn)對世界其他國家和城市都具有借鑒意義。

一、國際經(jīng)驗(yàn)借鑒

（一）完善規(guī)劃體系，用規(guī)劃引領(lǐng)城市發(fā)展

英國和新加坡都將規(guī)劃上升到法律層面，一旦制定則嚴(yán)格實(shí)施。新加坡的規(guī)劃有效期內(nèi)基本不會做較大的調(diào)整，如果需要調(diào)整，則需要提出很充分的理由。英國是最早進(jìn)行城市規(guī)劃立法的國家，在1947年就頒布了《城市規(guī)劃法》，其城市規(guī)劃法具有綱領(lǐng)性和原則性特征，那些違法開發(fā)活動將會得到法律的制裁。新加坡的規(guī)劃有效期為40～50年，并在此期限內(nèi)基本不會做較大的調(diào)整。

20世紀(jì)60年代以后，英國城市開始出現(xiàn)郊區(qū)化、逆城市化。英國有意識地把新成立的政府機(jī)構(gòu)分設(shè)在全國不同城市，如20世紀(jì)60年代，英國新設(shè)立的駕駛員和車輛管理局、車輛及運(yùn)營商管理局等都不在首都。20世紀(jì)末，英國中央政府機(jī)構(gòu)開始遷離首都，地方政府機(jī)構(gòu)開始遷離市區(qū)。英國大企業(yè)總部落戶小城鎮(zhèn)已成趨勢，如英國勞斯萊斯總部在德比小城，英國最大超市樂購的總部在切相特小鎮(zhèn)。許多跨國企業(yè)也把英國總部設(shè)在小城鎮(zhèn)，如德國能源巨頭意昂集團(tuán)（E.ON）的英國總部在考文垂小城，豐田英國總部田英國總部在樸茨茅斯。

（二）發(fā)展衛(wèi)星城

倫敦和新加坡都重視通過發(fā)展衛(wèi)星城的形式，合理分布城市功能，疏解中心城區(qū)人口。倫敦最早通過編制城市規(guī)劃來引導(dǎo)城市空間結(jié)構(gòu)的調(diào)整，控制城市的任意自由發(fā)展。通過科學(xué)規(guī)劃和引導(dǎo)，20世紀(jì)50年代，倫敦都市圈形成。在倫敦中心城的周邊，建設(shè)了約20個衛(wèi)星城，通過便捷的交通網(wǎng)絡(luò)與中心城連接，形成了以中心城為中心點(diǎn)、以衛(wèi)星城為面的輻射型城市網(wǎng)絡(luò)。新加坡歷來推崇的衛(wèi)星市鎮(zhèn)發(fā)展策略，反對攤大餅式的城市規(guī)劃，通過發(fā)展綜合項(xiàng)目和設(shè)置區(qū)域商業(yè)中心，解決人口增長帶來的交通堵塞等問題。新加坡有26個市鎮(zhèn)，80%的新加坡人都在新市鎮(zhèn)里。

在發(fā)展衛(wèi)星城的過程中，英國倫敦和新加坡都沒有忽視衛(wèi)星城的公共服務(wù)設(shè)施和功能建設(shè)，這對于順利轉(zhuǎn)移核心城區(qū)功能和人口意義重大。如倫敦的衛(wèi)星城本身就是和倫敦核心區(qū)平行發(fā)展，具有完善功能和基礎(chǔ)設(shè)施的城市，而新加坡政府大力倡導(dǎo)“垂直城市”的規(guī)劃理念。一個市鎮(zhèn)、社區(qū)或者大的樓宇群，樓上居住，中間是商圈、服務(wù)加餐飲，底層是地鐵和公交，居民的生活需求能夠得到滿足，如學(xué)校、健康、醫(yī)療、公共機(jī)構(gòu)、宗教信仰、休閑運(yùn)動，甚至綠地都有，這就減少了市鎮(zhèn)之間出行的必要，也就減少了車輛或者公共交通的需要。

（三）綠帶政策

英國和新加坡同樣都注重城市邊緣帶的治理，特別是使用綠帶政策（Green Belt）。英國學(xué)者于20世紀(jì)30年代最早使用城市邊緣帶一詞，二戰(zhàn)后，英國在城鄉(xiāng)邊緣帶尋求控制城市規(guī)模和容量的具體措施。其中，綠帶政策已經(jīng)實(shí)施了一個多世紀(jì)。最初的綠帶主要是維護(hù)城鄉(xiāng)邊緣有序發(fā)展，抑制城區(qū)蔓延，后來，演變?yōu)楣δ芏嘣粌H具備抑制城市中心蔓延，阻止臨近城鎮(zhèn)融合，避免鄉(xiāng)村被進(jìn)一步侵占等功能，同時(shí)，兼具保護(hù)小城鎮(zhèn)歷史特色、維護(hù)農(nóng)業(yè)景觀和生態(tài)多向性等功能。新加坡是世界文明的花園城市，綠化覆蓋率在50%左右。在新的衛(wèi)星城（市鎮(zhèn)）四周被快速道環(huán)繞，道路兩側(cè)的綠帶寬達(dá)30米，起到隔離、防噪音以及綠化景觀的作用。

（四）調(diào)整產(chǎn)業(yè)空間布局

倫敦的產(chǎn)業(yè)空間分布實(shí)現(xiàn)“城市中心、內(nèi)城區(qū)、郊外新興商務(wù)區(qū)”的多極化、等級化、功能化的布局。與倫敦城金融中心相對應(yīng)，在西敏寺城區(qū)形成了另一個中央商務(wù)區(qū)，并具有明顯的等級體系：城市中心主要承擔(dān)國際化的高級商務(wù)服務(wù)；內(nèi)城區(qū)和郊外新興商務(wù)區(qū)則面向國內(nèi)和當(dāng)?shù)禺a(chǎn)業(yè)服務(wù)，同時(shí)接受城市中心區(qū)的產(chǎn)業(yè)輻射。新加坡則通過高度集聚和集約化進(jìn)行產(chǎn)業(yè)布局。例如，通過一系列優(yōu)惠政策促進(jìn)CBD的集聚發(fā)展，力爭實(shí)現(xiàn)高效率、高效益的發(fā)展成果，同時(shí)在新市鎮(zhèn)布局完善的商貿(mào)服務(wù)業(yè)。

（五）動態(tài)交通管理

公交優(yōu)先是支持城市有序發(fā)展的重要因素。倫敦的地鐵通車?yán)锍?、車站密度及發(fā)車頻率都居世界前列。英國和新加坡的公共交通體系包擴(kuò)五個部分：城市捷運(yùn)系統(tǒng)（地鐵）、輕軌系統(tǒng)、公共汽車系統(tǒng)、出租汽車系統(tǒng)、城市慢行系統(tǒng)。新加坡為了解決最后一公里問題，新加坡增加建設(shè)自行車車道網(wǎng)絡(luò)，增設(shè)自行車停放架。許多住宅區(qū)，建設(shè)了自己的自行車道等慢行系統(tǒng)。新加坡在新衛(wèi)星城鎮(zhèn)建設(shè)中，就考慮到停車問題，保證基本每一輛車都有停車位。新加坡采取“擁車證”制度，即車輛配額制，用來限制車輛總量。世界上最早收擁堵費(fèi)的國家是新加坡，英國也用采取類似的措施，用于緩解中心城區(qū)繁華地段的交通壓力。

二、“城市病”治理國際經(jīng)驗(yàn)對我國的啟示

（一）加強(qiáng)規(guī)劃的嚴(yán)肅性、科學(xué)性和指導(dǎo)性

我國目前在制定城市規(guī)劃的過程中，征求各個部門以及社會公眾意見方面還不夠深入，不同資源的分割和各自的規(guī)劃導(dǎo)致資源間的分布不協(xié)調(diào)。并且規(guī)劃制定后執(zhí)行的嚴(yán)格程度不夠，規(guī)劃的實(shí)施沒有有力的法律保障，沒有相應(yīng)的監(jiān)督落實(shí)的機(jī)制以及責(zé)任機(jī)制，問責(zé)制度建設(shè)落后。因此，應(yīng)借鑒英國和新加坡的經(jīng)驗(yàn)，把規(guī)劃上升到國家法律層面，在規(guī)劃制定之初充分聽取各職能部門的意見，廣泛征求社會意見。在規(guī)劃頒布之后，則要保障執(zhí)行的嚴(yán)肅性，不允許輕易修改規(guī)劃，如果修改，必須按照規(guī)定的程序提出合理的理由。

（二）逆城市化和城鄉(xiāng)一體化并重緩解中心城區(qū)壓力

對我國城市（如：北京）而言，功能和資源的過于集聚造成人口的過于集聚，并帶來交通、換進(jìn)等問題?？梢越梃b英國的經(jīng)驗(yàn)，適度采取“逆城市化”的措施[2]，將一些功能和資源向周邊新城、衛(wèi)星城轉(zhuǎn)移，其實(shí)質(zhì)就是一種城市“功能疏解”。

當(dāng)然，與逆城市化相對應(yīng)的必然是城鄉(xiāng)一體化，如果城鄉(xiāng)之間差距大，特別是公共服務(wù)設(shè)施和相應(yīng)的生活、生產(chǎn)服務(wù)不足，勢必影響機(jī)構(gòu)和企業(yè)遷出的積極性。因此，應(yīng)當(dāng)將逆城市化和城鄉(xiāng)一體化作為一個整體策略來推進(jìn)。當(dāng)前的難點(diǎn)是如何從單中心變成多中心，把人口疏解出來。[3]當(dāng)前，北京的發(fā)展思路由建衛(wèi)星城轉(zhuǎn)為建新城，試圖實(shí)現(xiàn)職住平衡，是一種有益的嘗試。城市內(nèi)部15公里以內(nèi)區(qū)域以地鐵為主，15～30公里區(qū)域以大站輕軌為主，圍繞30～70公里區(qū)域建衛(wèi)星城，緩解主城區(qū)的壓力。同時(shí)，必須要強(qiáng)化衛(wèi)星城的配套建設(shè)，包括商務(wù)區(qū)、學(xué)校、醫(yī)院等。

（三）通過產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級緩解城市病

加速促進(jìn)產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級，形成經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)不斷優(yōu)化、經(jīng)濟(jì)發(fā)展效率效益不斷提升的新常態(tài)，是解決城市病的重要途徑[4]。創(chuàng)新是城市經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展的重要動力源泉，國際大都市都以創(chuàng)新作為城市發(fā)展的基本原則。促進(jìn)創(chuàng)新發(fā)展主要包括以下措施。第一，從戰(zhàn)略和總體規(guī)劃層面加強(qiáng)創(chuàng)新導(dǎo)向。倫敦發(fā)展局公布《倫敦出席戰(zhàn)略與行動計(jì)劃》，明確提出建成“世界領(lǐng)先的知識經(jīng)濟(jì)”目標(biāo)。新加坡則以“智慧國2015”規(guī)劃了創(chuàng)新、創(chuàng)意城市的總藍(lán)圖。第二，激發(fā)市場創(chuàng)新活力。英國的創(chuàng)新戰(zhàn)略十分重視研發(fā)的作用，針對企業(yè)尤其是中小企業(yè)的研發(fā)投入，出臺相應(yīng)稅收減免政策，促進(jìn)企業(yè)和社會加大研發(fā)力度。第三，促進(jìn)培育創(chuàng)新要素。新加坡除投入大量創(chuàng)新資金以外，還通過發(fā)展教育、吸引國際人才和科研機(jī)構(gòu)等措施，大力開發(fā)并保持研發(fā)人力資本。第四，加強(qiáng)行業(yè)創(chuàng)新。倫敦主要依靠行業(yè)規(guī)則創(chuàng)新、功能創(chuàng)新等保證在金融業(yè)等傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)的優(yōu)勢地位，通過金融工具、金融市場創(chuàng)新和金融保險(xiǎn)技術(shù)創(chuàng)新促進(jìn)金融業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，并在文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)等新興領(lǐng)域獲得新的競爭優(yōu)勢。新加坡則通過信息技術(shù)的應(yīng)用促進(jìn)服務(wù)業(yè)的創(chuàng)新發(fā)展，極大提高了物流效率，鞏固了國際航運(yùn)業(yè)和貿(mào)易業(yè)的優(yōu)勢地位。

（四）完善公共交通體系

完善的公共交通體系是城市發(fā)展的必備內(nèi)容。[5]新加坡和倫敦的共同特點(diǎn)是，都擁有發(fā)達(dá)的路網(wǎng)、充裕的公交車、便捷的軌道交通、多元化的慢行系統(tǒng)等。通過標(biāo)準(zhǔn)化、信息化、人性化、精細(xì)化的交通管理，來提高管理效率、提升通行速度、緩解交通擁堵的有效手段。合理規(guī)劃自行車和汽車的關(guān)系，增加自行車、行人專用道路，增加自行車停放架。停車位和汽車數(shù)量控制相結(jié)合，適當(dāng)考慮擁堵收費(fèi)，這些都是有益的借鑒。

參考文獻(xiàn)：

[1]金經(jīng)元.近現(xiàn)代西方人本主義城市規(guī)劃思想家：霍華德、格迪斯、芒福德[M].北京：中國城市出版社，1998.

[2]韓兆洲，陳文慧.基于分工理論的特大城市發(fā)展模式[J].開放導(dǎo)報(bào)，2016，（02）.

[3]張?jiān)?首都城市可持續(xù)發(fā)展的戰(zhàn)略資源[J].城市管理與科技，2007，（10）.

[4]仇保興.集群結(jié)構(gòu)與我國城鎮(zhèn)化的協(xié)調(diào)發(fā)展[J].城市規(guī)，2003，（06）.

[5]畢娟.城市病背景下北京社會公共服務(wù)發(fā)展路徑探討[J].中國市場，2014，（02）.

作者簡介：

畢娟，北京城市學(xué)院城市發(fā)展研究所特約研究員，管理學(xué)博士。研究方向：城市管理、公共管理、科技管理。

馬愛民，中國國家博物館副研究館員，管理學(xué)博士。研究方向：文化產(chǎn)業(yè)、文化與城市。