元治理視域下體育多元治理面臨的挑戰(zhàn)及其超越

吳杰忠

摘 要：運(yùn)用文獻(xiàn)資料法和歸納分析法對(duì)體育治理中多元主體的參與機(jī)制間存在的相互矛盾和實(shí)踐困境進(jìn)行分析，從元治理視角討論我國(guó)體育多元治理創(chuàng)新路徑，旨在為我國(guó)多元主體參與體育治理能力現(xiàn)代化提供參考。分析認(rèn)為：處理好體育治理創(chuàng)新中多元主體協(xié)同參與及其作用機(jī)制的相互銜接與匹配問(wèn)題是構(gòu)建多元體育治理體系的關(guān)鍵。研究提出通過(guò)政府權(quán)能重構(gòu)，為多元主體參與創(chuàng)造條件；通過(guò)體育社會(huì)組織獨(dú)立與自主，促成多主體協(xié)同互構(gòu)；通過(guò)政策供給建立合作機(jī)制，為社會(huì)主體參與提供渠道；通過(guò)堅(jiān)持體育法治建設(shè)和文化培育，為社會(huì)主體參與提供保障。

關(guān)鍵詞：元治理；體育多元治理；協(xié)調(diào)機(jī)制；創(chuàng)新路徑

中圖分類(lèi)號(hào)：G811.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1006-2076（2018）01-0038-07

Abstract：In order to provide reference for the modernization of plural subjects participation in governance of Chinese sports public service， this research analyzed the realistic contradiction in multiple participation mechanism and the difficulties in collaborative governance by document research and logical analysis， and discussed the innovation path of sports multiple governance in China. It shows that the interconnection and match of each subject and mechanism are the key points in the construction of multiple sports management system. The research suggests that we should create conditions for multiple subjects to participate in construction by reconstruction of government power； form a pattern of multiple subjects cooperative participation by making the sports social organization self-governing； provide social subject channels of participation by constructing a cooperation mechanism； provide guarantee for social subject's participation by law construction and culture cultivation.

Key words：meta-governance； sports multiple governance； coordinating mechanism； innovation path

自從體育領(lǐng)域掀起一股“治理”熱潮以來(lái)，理論界已形成了一些理論共識(shí)和價(jià)值判斷，從當(dāng)前形勢(shì)指出多元治理主體協(xié)同發(fā)展是體育治理創(chuàng)新的趨勢(shì)和方向。但這種以一種“應(yīng)然”面貌呈現(xiàn)的學(xué)術(shù)研究，難以闡釋體育治理中多元主體間參與的相互協(xié)調(diào)機(jī)制和實(shí)踐困境的原因；對(duì)具體的政策安排和創(chuàng)新路徑討論也略顯不足，不能形成有效的解釋力。體育系統(tǒng)在整個(gè)改革過(guò)程中，需要上至政府下至民眾等各方面體制機(jī)制的相互銜接與匹配才能推進(jìn)。但是，鑒于我國(guó)特有的社會(huì)環(huán)境和制度文化，以及體育社會(huì)組織力量薄弱等問(wèn)題，多元治理的成效面臨很大挑戰(zhàn)。事實(shí)上，注重國(guó)家在治理中的重要作用的“元治理”理論更符合當(dāng)前中國(guó)“強(qiáng)政府”的基本國(guó)情和偏好科層治理的歷史慣性[1-2]。因此，“元治理”理論應(yīng)當(dāng)成為當(dāng)前體育治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程中一個(gè)值得考量和認(rèn)真關(guān)注的問(wèn)題。為此，筆者試圖先剖析目前我國(guó)體育多元治理的現(xiàn)實(shí)困境和癥結(jié)，再借助于“元治理”理論的研究視角，討論我國(guó)體育多元治理創(chuàng)新路徑選擇問(wèn)題。

1 體育治理相關(guān)理論概述

1.1 體育多元治理研究概述

總結(jié)近年來(lái)學(xué)者對(duì)體育治理的相關(guān)分析[3-11]，可以簡(jiǎn)略地將這些理論共識(shí)概括為：1）已有研究大多都強(qiáng)調(diào)體育治理主體的多樣性，指出多元治理結(jié)構(gòu)正由傳統(tǒng)的體育管理層級(jí)制結(jié)構(gòu)，轉(zhuǎn)向“政府、市場(chǎng)、社會(huì)多元合作的網(wǎng)絡(luò)治理結(jié)構(gòu)，這對(duì)體育事業(yè)整體發(fā)展具有重要意義。2）通過(guò)體育多主體治理提高公共體育服務(wù)，滿足社會(huì)大眾多元化、差異化的體育需求，以實(shí)現(xiàn)體育治理有效性為最高目標(biāo)。3）在推進(jìn)體育治理改革過(guò)程中，須主動(dòng)回應(yīng)建立起服務(wù)型政府的時(shí)代要求，通過(guò)政府職能轉(zhuǎn)變，建立“以政府引導(dǎo)為主的多元職能”模式，實(shí)現(xiàn)官方與民間各治理主體合作與良性互動(dòng)的網(wǎng)絡(luò)治理格局。

1.2 面向體育多元治理實(shí)踐的認(rèn)知瓶頸

上述理論共識(shí)闡述了我國(guó)體育治理正在經(jīng)歷由一元治理向多元參與協(xié)同治理的轉(zhuǎn)型時(shí)期。學(xué)者們從各個(gè)研究視角在宏觀上試圖構(gòu)建政府、市場(chǎng)、社會(huì)間良性關(guān)系體育治理框架，形成了一些理論共識(shí)和價(jià)值判斷，并指出了未來(lái)的發(fā)展趨勢(shì)。普遍認(rèn)為多元治理理論是化解中國(guó)治理失序的“終結(jié)者”，似乎只要政府、市場(chǎng)與社會(huì)間建構(gòu)良性的合作關(guān)系，治理困境即可迎刃而解。但問(wèn)題是： 已有論述對(duì)多元主體之間良性互動(dòng)關(guān)系形成的條件、背景和路徑的討論不足，這種“應(yīng)然”面貌呈現(xiàn)的闡釋忽略了“治理失靈”和我國(guó)的基本國(guó)情。因?yàn)椋嘀黧w的合作治理并非是自我運(yùn)作的，它們各自偏好的治理模式、組織和管理結(jié)構(gòu)不同、運(yùn)行機(jī)制相互排斥，必然面臨著多方面的巨大挑戰(zhàn)。再則，現(xiàn)有理論不具備有效的解釋力。具體表現(xiàn)在：第一，尚未從微觀機(jī)制層面解釋多元主體治理格局建設(shè)的結(jié)構(gòu)性困境。當(dāng)前轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，多元化的混合治理主體正由下而上地生長(zhǎng)，這為體育多元治理格局提供了參與治理的社會(huì)環(huán)境和發(fā)展機(jī)遇。但在實(shí)踐操作層面正面臨著諸多現(xiàn)實(shí)困境，多元治理模式的混合，存在著沖突。傳統(tǒng)的體育管理機(jī)制及結(jié)構(gòu)排斥多元主體的進(jìn)入，管理部門(mén)試圖保住“既得利益”，致使傳統(tǒng)管理體制不斷自我實(shí)現(xiàn)強(qiáng)化機(jī)制，限制多元主體參與的可能，更別說(shuō)形成多主體協(xié)同共治的治理網(wǎng)絡(luò)體系；“路徑依賴(lài)”以及職業(yè)體育改革的結(jié)構(gòu)性弊病等問(wèn)題始終困擾難解。顯然，這與政府在治理中失職和角色定位不準(zhǔn)不無(wú)關(guān)系，處于相互利益博弈的多元主體缺少監(jiān)督和激勵(lì)機(jī)制，致使多中心治理陷入困境。

第二，我國(guó)在此領(lǐng)域頂層設(shè)計(jì)尚沒(méi)有出臺(tái)，現(xiàn)有理論對(duì)如何走出當(dāng)前體育治理模式困境和體育管理改革創(chuàng)新，沒(méi)有提出建設(shè)性的思路和可操作性的步驟。如，體育社會(huì)組織缺乏參與治理的制度性身份、多主體無(wú)法達(dá)成協(xié)同等制約因素，致使這種新型治理結(jié)構(gòu)和模式不盡人意；目前及今后都將會(huì)處于培育和發(fā)展階段；而解決困境的核心理念就是培育體育社會(huì)組織和力量，充實(shí)治理主體和實(shí)現(xiàn)多元治理主體之間良好的協(xié)同關(guān)系?？梢?jiàn)這些理論研究都是基于“應(yīng)然”層面的價(jià)值判斷，類(lèi)似這樣的“循環(huán)解釋”，既無(wú)法厘清現(xiàn)有實(shí)踐困境及其背后的復(fù)雜機(jī)理，也無(wú)法針對(duì)當(dāng)前體育管理改革面臨的困境提出化解之道或創(chuàng)新路徑，面對(duì)在可操作性層面上的缺失，無(wú)疑難為推進(jìn)我國(guó)體育治理體系與治理能力現(xiàn)代化實(shí)踐作出貢獻(xiàn)。

1.3 元治理理論對(duì)體育多元治理的啟示

由上可知，多元主體之間的這種混合治理模式產(chǎn)生了協(xié)同互補(bǔ)，但更存在著相互的對(duì)立與沖突。正是在這些對(duì)治理范式的深刻反思中，“元治理”理論應(yīng)運(yùn)而生?！霸卫怼备拍畹拈_(kāi)創(chuàng)者杰索普說(shuō)，“元治理”即是作為“治理的治理”[1]，元治理旨在把國(guó)家科層治理、市場(chǎng)治理和民間社會(huì)網(wǎng)絡(luò)治理等形式、力量或機(jī)制進(jìn)行一種宏觀安排，通過(guò)三種治理模式（工具）的完美明智的綜合運(yùn)用，保持協(xié)同，以使新型體育治理效益最大化[1，12]?？梢?jiàn)，“元治理”作為一種“新的治理需求”，旨在消除三種治理主體之間產(chǎn)生的對(duì)立沖突，促進(jìn)三種治理模式之間產(chǎn)生協(xié)同互補(bǔ)。

“元治理”與多元、多中心治理有本質(zhì)的不同。多中心治理的注意力集中于將政治組織從政府中脫離出來(lái)，“元治理”主張將國(guó)家（ 政府）請(qǐng)回體育治理中心的位置，強(qiáng)調(diào)在體育治理體系構(gòu)建的中軸角色，擁有對(duì)體育治理機(jī)制的開(kāi)啟、關(guān)閉、調(diào)整和另行建制的權(quán)力，是體育市場(chǎng)治理和社會(huì)組織治理的管理者。元治理的實(shí)踐指向依然是依托于政府的良好制度安排和政策導(dǎo)向，通過(guò)國(guó)家理性與市場(chǎng)力量之間的協(xié)商連接，力圖消除政府、市場(chǎng)、社會(huì)三種治理模式之間存在的失調(diào)、對(duì)立與沖突，從而構(gòu)建出更為有效的社會(huì)治理機(jī)制。但必須說(shuō)明的是，這種將政府請(qǐng)回體育治理中心的思想更加側(cè)重于責(zé)任而非權(quán)力，強(qiáng)調(diào)政府不能隨分權(quán)而推脫責(zé)任和義務(wù)。從這種意義上，政府是體育多元治理主體“同輩中的長(zhǎng)者”，但并不是“長(zhǎng)輩”[1-2]。政府作為元治理的主導(dǎo)，旨在為三種混合體育治理模式承擔(dān)制度設(shè)計(jì)、提出遠(yuǎn)景規(guī)劃，通過(guò)不同治理手段的開(kāi)合來(lái)搭建不同策略環(huán)境，促成社會(huì)組織的有序發(fā)展，構(gòu)筑多元主體協(xié)同共進(jìn)等治理責(zé)任，政府對(duì)體育治理失靈負(fù)責(zé)。

“元治理”探索了政府權(quán)力如何通過(guò)體育治理結(jié)構(gòu)重新進(jìn)行表達(dá)和闡述。其意義在于通過(guò)體育治理中元主體創(chuàng)新供給機(jī)制，通過(guò)不斷制度創(chuàng)新和組織創(chuàng)新維持體育環(huán)境改善，與其他多元治理主體實(shí)現(xiàn)共生。元治理者的新角色意味著要重塑政府角色，通過(guò)政府職能的適應(yīng)性變化，力求為各種治理模式的最佳組合與協(xié)作，或在一定程度上幫助我們改善對(duì)復(fù)雜治理問(wèn)題的認(rèn)識(shí)和政策設(shè)計(jì)導(dǎo)向上提供思路。

2 我國(guó)當(dāng)前體育多元治理面臨的挑戰(zhàn)

多主體的協(xié)同治理必然要依賴(lài)于國(guó)家在制度建設(shè)上提供各種相應(yīng)配套機(jī)制來(lái)實(shí)現(xiàn)。但對(duì)于發(fā)展中的中國(guó)，多元治理范式無(wú)論從當(dāng)前我國(guó)制度環(huán)境和實(shí)踐都面臨一個(gè)明顯的困境，現(xiàn)實(shí)的邏輯意味著多元治理模式的發(fā)展是一個(gè)漫長(zhǎng)而復(fù)雜的進(jìn)程。

2.1 制度困境：多元治理不適合國(guó)情

雖然在社會(huì)轉(zhuǎn)型期，體育多元治理理論承載著我國(guó)民眾實(shí)現(xiàn)對(duì)獲取優(yōu)質(zhì)公共體育資源的希望，但是基于歷史和現(xiàn)實(shí)的考量，無(wú)論國(guó)家、體育社會(huì)組織，還是民眾與西方國(guó)家在各個(gè)層面都有較大的差距。

首先，政治文明尚有差距。沒(méi)有健全的法治體系，就沒(méi)有良好治理局面的出現(xiàn)。西方國(guó)家無(wú)論是基于何種治理的出現(xiàn)與實(shí)現(xiàn)，均是以此為保障和依托而展開(kāi)；而我國(guó)在法治建設(shè)上雖有部分法規(guī)出臺(tái)，但體系程度仍顯不夠。其次，社會(huì)結(jié)構(gòu)的差異。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的良好發(fā)展有利于培育公民的社會(huì)治理意識(shí)、優(yōu)化治理環(huán)境，促成配套法治體系的形成。成熟的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)可以為體育治理提供政府以外的其他途徑，即通過(guò)市場(chǎng)治理發(fā)揮社會(huì)治理應(yīng)有的效益。在西方體育社會(huì)組織是體育治理實(shí)踐的重要力量，而我國(guó)體育資源的行政壟斷，公共體育服務(wù)并未形成有效市場(chǎng)，政府對(duì)社會(huì)組織缺乏信任和監(jiān)管的現(xiàn)象依然制約著改革的進(jìn)程，且由于制度供給缺失、社會(huì)組織發(fā)育不成熟，民間組織常常缺乏承擔(dān)社會(huì)責(zé)任的意識(shí)，以及受傳統(tǒng)管控思維的盛行和強(qiáng)大的制度慣性導(dǎo)致非政府主體參與意識(shí)不強(qiáng)；民眾對(duì)于參與體育治理的訴求還處于起步階段，并且容易形成僅從自身利益出發(fā)和對(duì)政府主體的依賴(lài)的雙重問(wèn)題，客觀上的身份限制了其參與治理的實(shí)踐[9-11]。

綜上，基于歷史和現(xiàn)實(shí)的考量，社會(huì)體育組織總體上發(fā)展的滯后性，在當(dāng)前自然也就無(wú)法擔(dān)當(dāng)公共體育治理的核心主體和發(fā)揮社會(huì)治理的效能。生硬地將體育多元治理理論應(yīng)用于中國(guó)顯然不合時(shí)宜，需要中國(guó)化和本土化的發(fā)展道路和有效路徑等問(wèn)題，才能真正推進(jìn)體育治理能力的提升。而對(duì)我國(guó)而言，強(qiáng)調(diào)國(guó)家在體育公共治理中的重要作用的元治理理論，較之于體育多元治理理論更符合中國(guó)“強(qiáng)政府”的現(xiàn)狀和對(duì)科層治理偏好的傳統(tǒng)，強(qiáng)有力的國(guó)家也許比社會(huì)組織治理更重要和更符合國(guó)情[1-2，8]。這是體育市場(chǎng)治理實(shí)踐的要求，也是體育治理理論的內(nèi)在要求。

2.2 實(shí)踐困境：縱向結(jié)構(gòu)與橫向秩序難以匹配造成治理難以有效

政府、社會(huì)、個(gè)人等多元主體參與體育治理體系的構(gòu)建，關(guān)鍵是實(shí)現(xiàn)各主體之間資源有效整合和互動(dòng)。而當(dāng)前體育治理改革面臨的挑戰(zhàn)，實(shí)質(zhì)就是如何實(shí)現(xiàn)政府縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合機(jī)制與多主體橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制之間相互匹配及有效協(xié)同的問(wèn)題，但在具體實(shí)踐中存在以下困境。

2.2.1 縱向主體結(jié)構(gòu)性失衡造成沖突

當(dāng)前我國(guó)公共體育服務(wù)“總量不足”“結(jié)構(gòu)失衡”等問(wèn)題，都可以從治理結(jié)構(gòu)上找到根源[9]。現(xiàn)實(shí)中，縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合機(jī)制與橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制很難實(shí)現(xiàn)有效匹配，由于兩種機(jī)制之間各自暗含著一些相互矛盾的訴求，并在各自運(yùn)行的領(lǐng)域中自發(fā)地排斥另一套機(jī)制的進(jìn)人[10]；如若受制于治理主體間的權(quán)力失衡與壓迫，該體制結(jié)構(gòu)必然會(huì)出現(xiàn)協(xié)調(diào)偏差，這種結(jié)構(gòu)性沖突阻礙了雙方良性互動(dòng)的進(jìn)程。

縱觀我國(guó)體育治理模式主要呈現(xiàn)出：以政府縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合集機(jī)制，即是建立在體育行政管理部門(mén)垂直的、自上而下的體育資源配置系統(tǒng)和“分散的集權(quán)主義”的單向度、統(tǒng)治型的“塔式”治理結(jié)構(gòu)。這種統(tǒng)治型治理模式由于政府與其他治理主體之間的地位存在不平等；以及市場(chǎng)與社會(huì)力量的缺失，行政慣性、利益瓜葛等不可避免會(huì)出現(xiàn)政府權(quán)利濫用和市場(chǎng)機(jī)制失靈，從而使其陷入治理失敗的困境。而體育多主體參與的橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制，則是一種建立在多中心基礎(chǔ)上的開(kāi)放式協(xié)調(diào)機(jī)制，它依賴(lài)于各個(gè)參與主體之間的信息交換、協(xié)商和談判，實(shí)現(xiàn)協(xié)同以構(gòu)建跨利益群體、跨組織的多方一致的秩序。在權(quán)力運(yùn)行環(huán)境方面，縱向秩序?qū)蛹?jí)化整合機(jī)制是在一個(gè)嚴(yán)密且隸屬關(guān)系清晰的科層制組織結(jié)構(gòu)和行政管理架構(gòu)下，利用一元化的行政權(quán)力以命令執(zhí)行的方式實(shí)現(xiàn)自上而下的運(yùn)行與協(xié)調(diào)，這種相對(duì)封閉的組織環(huán)境所涉及的范圍以政府權(quán)力所能企及的領(lǐng)域?yàn)檫吔?。而橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制則要求在開(kāi)放的環(huán)境中，實(shí)現(xiàn)多主體之間的有效溝通和協(xié)調(diào)，治理的權(quán)力更多是平行的，追求的是一種權(quán)力和利益的均衡，所涉及的范圍則以公共體育領(lǐng)域?yàn)檫吔??？梢钥吹秸畬蛹?jí)化的縱向秩序整合機(jī)制與社會(huì)網(wǎng)絡(luò)化協(xié)調(diào)機(jī)制所需的組織條件和作用機(jī)制是相互排斥的，相互矛盾的訴求致使兩者很難達(dá)成利益的共識(shí)和集體的行動(dòng)，無(wú)疑會(huì)導(dǎo)致在各自運(yùn)行的領(lǐng)域中自發(fā)地排斥另一套機(jī)制的進(jìn)入，必然引發(fā)體育多元治理的脆弱性。所以，化解政府與社會(huì)之間的潛在矛盾與沖突，是推進(jìn)多主體良性互動(dòng)的重要前提，也是體育治理現(xiàn)代化建設(shè)中的重要挑戰(zhàn)。

2.2.2 橫向協(xié)調(diào)機(jī)制缺失造成運(yùn)行程序不暢

我國(guó)“強(qiáng)政府、弱社會(huì)”的現(xiàn)實(shí)，決定了社會(huì)主體在體育治理過(guò)程中的關(guān)鍵性因素是大力發(fā)展社會(huì)主體，增強(qiáng)政府與市場(chǎng)之外第三部門(mén)的力量。但當(dāng)前我國(guó)社會(huì)主體發(fā)展還存在諸多挑戰(zhàn)。

第一，縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合機(jī)制及其慣性擠壓了橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制的發(fā)展空間。面對(duì)當(dāng)前存在的體育行政主管部門(mén)職能相對(duì)滯后，政府內(nèi)各部門(mén)協(xié)調(diào)困難；“官辦，官管”現(xiàn)象嚴(yán)重，致使“權(quán)利轉(zhuǎn)圈”。以及既得利益集團(tuán)對(duì)現(xiàn)存制度的強(qiáng)烈需求，已成為阻礙我國(guó)體育治理現(xiàn)代化進(jìn)程的主要障礙。如社會(huì)和公眾呼吁多年的全國(guó)性體育單項(xiàng)協(xié)會(huì)實(shí)體化、與行政機(jī)關(guān)“脫鉤”等，仍然處于“試點(diǎn)”階段。不可否認(rèn)，當(dāng)前社會(huì)體育組織開(kāi)始參與和發(fā)揮對(duì)體育事物治理的作用，但缺乏自身獨(dú)立生存和成長(zhǎng)的空間，距離“活力社會(huì)”目標(biāo)還有很大的距離。而我國(guó)政府未能對(duì)社會(huì)組織參與體育治理事務(wù)的能力進(jìn)行有效培育，造成當(dāng)前社會(huì)組織治理能力不足和接盤(pán)困難的局面，致使非政府主體未被充分利用和發(fā)揮出應(yīng)有的補(bǔ)充與共享之效益，嚴(yán)重阻滯著體育治理的橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制的形成。

第二，橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制的制度性缺位。國(guó)家雖然在法律層面提倡和支持社會(huì)主體參與到市場(chǎng)的治理過(guò)程，但政府缺乏專(zhuān)業(yè)性、全局性、制度性的頂層設(shè)計(jì)與規(guī)范等，無(wú)論整體運(yùn)行效率、資源投入力度還是供給模式選擇、監(jiān)管評(píng)估方式等均存有不同程度的缺陷；現(xiàn)有制度環(huán)境對(duì)于激勵(lì)市場(chǎng)和社會(huì)多主體參與體育治理，以及統(tǒng)籌和推進(jìn)多部門(mén)有效協(xié)作等方面的全局性制度設(shè)計(jì)明顯不足，束縛和影響著多元主體參與的積極性。在體育專(zhuān)門(mén)法律建設(shè)上，如法規(guī)、法律監(jiān)管等缺位現(xiàn)象較為明顯、問(wèn)責(zé)機(jī)制等缺失嚴(yán)重，“人治”“以權(quán)代法”“潛規(guī)則”仍有市場(chǎng)，這些失衡現(xiàn)象和狀態(tài)滯后于體育治理改革的實(shí)踐探索。無(wú)疑相對(duì)強(qiáng)勢(shì)的政府而言，必然難以克制行政力量的無(wú)限自我強(qiáng)化以及排斥社會(huì)性參與的沖動(dòng)；處于弱勢(shì)群體的社會(huì)主體在利益沖突面前，往往權(quán)益就難以得到有效的保護(hù)。造成的結(jié)果就是，縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合機(jī)制與橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制間不可能實(shí)現(xiàn)有效匹配。可見(jiàn)，健全的法律制度不僅有利于保障社會(huì)力量參與市場(chǎng)治理，而且，有利于社會(huì)力量成長(zhǎng)為制約政府、市場(chǎng)的有效力量。

第三，縱、橫秩序整合機(jī)制的結(jié)構(gòu)性斷裂。我國(guó)在實(shí)踐中各治理主體呈現(xiàn)出碎片化的分割模式，呈現(xiàn)出一幅各自為政的矛盾圖景。如體育行政管理主體之間普遍的權(quán)責(zé)分割不清和功能重疊，體育行政部門(mén)內(nèi)部相互割裂問(wèn)題，致使系統(tǒng)運(yùn)行過(guò)程和效率難以?xún)?yōu)化。再如，體育社會(huì)組織與體育行政管理部門(mén)之間關(guān)系斷裂問(wèn)題。我國(guó)在治理模式由傳統(tǒng)的高度集權(quán)體制走向政府主導(dǎo)下多元化治理模式進(jìn)程中，必須重新調(diào)整與建構(gòu)各治理主體間的關(guān)系。由于體育社會(huì)組織的主體性沒(méi)有得到確定，缺乏參與治理的制度性身份、以及參與治理能力低等因素，體育社會(huì)治理的正式和非正式網(wǎng)絡(luò)尚未建立，體育社會(huì)組織與政府的新型合作關(guān)系也無(wú)法建立，繼而產(chǎn)生了縱、橫秩序整合機(jī)制的結(jié)構(gòu)性斷裂。

2.2.3 治理有效性?xún)呻y

毋庸置疑，當(dāng)前，多元主體治理有效性尚橫亙著巨大的障礙。治理機(jī)制有效性不足、治理行動(dòng)整合困難與沖突，協(xié)調(diào)偏差等問(wèn)題，就會(huì)出現(xiàn)體育治理失敗。參與治理有效性面臨多種兩難選擇。例如，如何協(xié)調(diào)公共體育服務(wù)目標(biāo)的“政府性”和“市場(chǎng)性”，“私有性”和“公共性”等之間的沖突？如何劃定各治理主體的權(quán)責(zé)界限？如何協(xié)調(diào)參與治理過(guò)程中的各主體對(duì)政策決策的民主性和國(guó)家主導(dǎo)性的關(guān)系？面對(duì)政府放權(quán)、購(gòu)買(mǎi)服務(wù)、去行政化等多樣治理方式，各治理主體如何選擇參與方式并最終達(dá)成治理利益的共享？這些問(wèn)題難以協(xié)調(diào)。同時(shí)，參與式治理的積極作用與治理成功很大程度上取決于文化和地區(qū)背景等多重因素影響。例如，利益契合程度可以解釋為多元參與治理效果和集體行動(dòng)的必要條件，但同時(shí)，還受到治理有利條件嵌入式的影響，比如，政府體育職能理念的轉(zhuǎn)變，以及非政府主體自下而上的生長(zhǎng)等其他有利條件，即具備越多有利條件，參與治理的集體行動(dòng)的治理效果越優(yōu)，反之效果則差。所以，體育治理改革的理論研究亟需回答不同的協(xié)作機(jī)制如何有效銜接與匹配問(wèn)題。

3 元治理視域下體育多元治理創(chuàng)新的路徑選擇

實(shí)現(xiàn)體育治理改革創(chuàng)新，需要政府對(duì)我國(guó)治理架構(gòu)進(jìn)行合理的調(diào)整，實(shí)現(xiàn)縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合機(jī)制與橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制間有效銜接與匹配，形成有效政府、有序市場(chǎng)、活力社會(huì)的狀況[13-14]。意味著要進(jìn)行政府權(quán)能的再造，重新塑造政府與社會(huì)的關(guān)系。因此，元治理作為國(guó)家治理的理論架構(gòu)和參照，可以與我國(guó)當(dāng)前的體育管理創(chuàng)新相結(jié)合，創(chuàng)新發(fā)展路徑實(shí)現(xiàn)我國(guó)體育治理能力的提升。

3.1 政府權(quán)能重構(gòu)：為多元主體參與創(chuàng)造條件

如前所述，多元主體參與體育治理的條件尚不完全具備。而政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織等主體在體育治理體系中互為關(guān)聯(lián)的要素，其作用的發(fā)揮互為進(jìn)退。作為強(qiáng)勢(shì)地位的政府唯有推進(jìn)“自我革命”和“放權(quán)讓利”，各類(lèi)社會(huì)力量才有發(fā)揮作用的機(jī)會(huì)。這就要求對(duì)政府自身及社會(huì)權(quán)能重構(gòu)，即通過(guò)簡(jiǎn)政放權(quán)改革，優(yōu)化權(quán)力配置，實(shí)現(xiàn)賦權(quán)于社會(huì)的改革理念，構(gòu)建服務(wù)型政府。政府逐步退出直接參與體育資源配置，發(fā)揮政府主導(dǎo)作用的同時(shí)，限制政府權(quán)力范圍。

1）加強(qiáng)政府體育服務(wù)職能轉(zhuǎn)變的頂層設(shè)計(jì)，明確體育公共服務(wù)理念及政策制定的決策目標(biāo)，建立健全公共體育服務(wù)運(yùn)行體系的法規(guī)依據(jù)，從多方面保障好體育發(fā)展的制度供給、引導(dǎo)協(xié)調(diào)、法律監(jiān)管等公共服務(wù)的職能；促成運(yùn)行機(jī)制的富有成效，克服轉(zhuǎn)型過(guò)程中的體制性阻力、維護(hù)社會(huì)體育公平正義轉(zhuǎn)變。 2）政府必須做好“元治理”的角色，把做好宏觀上的政策規(guī)劃作為體育行政職能轉(zhuǎn)變的工作目標(biāo)。角色定位于“主導(dǎo)協(xié)調(diào)”，通過(guò)下放、轉(zhuǎn)移兩條路徑轉(zhuǎn)變政府體育職能，實(shí)現(xiàn)體育行政管理部門(mén)向社會(huì)和市場(chǎng)“讓利”，將政府部門(mén)“讓渡”出來(lái)的各項(xiàng)職能，配置到企業(yè)、體育社會(huì)組織中去，實(shí)現(xiàn)有效銜接。如健全體制、完善監(jiān)察、督查以及績(jī)效評(píng)估機(jī)制、規(guī)范和引導(dǎo)體育社會(huì)組織自身建設(shè)，處理好公共體育服務(wù)財(cái)政支出及生產(chǎn)供給的執(zhí)行效率，體育部門(mén)與民政部門(mén)應(yīng)建立協(xié)同機(jī)制，構(gòu)建總體實(shí)施的監(jiān)管評(píng)估機(jī)制。進(jìn)一步理順政府之間內(nèi)外部的職能關(guān)系、以及政府、市場(chǎng)與社會(huì)相互之間的關(guān)系，做好相關(guān)組織在體育治理中的職能界定和職權(quán)轉(zhuǎn)移，通過(guò)加強(qiáng)業(yè)務(wù)指導(dǎo)和組織管理，利用并發(fā)揮財(cái)政、稅收、價(jià)格政策的導(dǎo)向作用，引導(dǎo)、鼓勵(lì)和扶持各類(lèi)體育社會(huì)組織的發(fā)展，積極培育其參與體育事務(wù)的治理能力，通過(guò)定期對(duì)各類(lèi)體育組織評(píng)估促進(jìn)他自我完善；并與各類(lèi)社會(huì)體育組織構(gòu)建起良好的合作伙伴關(guān)系，切實(shí)支持并維護(hù)其他多元治理主體的權(quán)益。

總之，通過(guò)整合、加強(qiáng)兩條路徑，促使政府切實(shí)做好自己的職責(zé)。通過(guò)向社會(huì)授權(quán)，為市場(chǎng)發(fā)揮決定性作用釋放空間，為其他社會(huì)主體參與體育治理創(chuàng)造條件和搭建平臺(tái)，為我國(guó)多元體育治理的良性運(yùn)行提供現(xiàn)實(shí)保障。

3.2 體育社會(huì)組織獨(dú)立與自主：促成多主體協(xié)同互構(gòu)

社會(huì)組織的大量興起并承擔(dān)必要的服務(wù)職能是現(xiàn)代化進(jìn)程的顯著特征。體育社會(huì)組織已經(jīng)成長(zhǎng)為政府依靠的重要主體，為此，實(shí)踐中政府要賦權(quán)予社會(huì)，賦予社會(huì)組織更多的權(quán)力和發(fā)展空間，給予它們政策上的支持和法律上的保護(hù)，激活它們?cè)隗w育供給制上的效率與優(yōu)勢(shì)，釋放其在體育治理方面的正向潛能，最終實(shí)現(xiàn)政府與社會(huì)在體育服務(wù)方面的合理分工和相互促進(jìn)。

而要形成多元主體參與體育治理的格局，發(fā)揮社會(huì)體育組織承接政府部門(mén)“讓渡”出來(lái)的權(quán)職的能力，凸顯它們的時(shí)代角色；關(guān)鍵是要確定體育社會(huì)組織在體育治理中的主體地位，并確保各類(lèi)體育社會(huì)組織獨(dú)立運(yùn)作。沒(méi)有活躍的體育社會(huì)組織、發(fā)達(dá)的社會(huì)體育部門(mén)等為前提，社會(huì)組織就不可能做好群眾體育訴求的反饋以及實(shí)現(xiàn)對(duì)政府監(jiān)督，協(xié)助政府提升公共服務(wù)治理能力，這樣多元主體之間的協(xié)調(diào)機(jī)制就面臨存系危機(jī)。首先，對(duì)傳統(tǒng)體育協(xié)會(huì)組織改造，堅(jiān)決推進(jìn)運(yùn)動(dòng)項(xiàng)目協(xié)會(huì)脫鉤進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)項(xiàng)目協(xié)會(huì)實(shí)體化和“去行政化”。以政府減政放權(quán)為主線，對(duì)政府、市場(chǎng)和社會(huì)的邊界進(jìn)行重構(gòu)，確立體育社會(huì)組織在國(guó)家體育治理中的主體地位。只有確保社會(huì)體育組織的“獨(dú)立性”和獨(dú)立運(yùn)作，這些組織才可以通過(guò)組織化促進(jìn)理性表達(dá)，通過(guò)自發(fā)機(jī)制及時(shí)反應(yīng)訴求，通過(guò)多方對(duì)話搭建協(xié)商平臺(tái)，通過(guò)參與機(jī)制達(dá)成矛盾調(diào)解，通過(guò)自治機(jī)制進(jìn)行危機(jī)預(yù)警，建立與社會(huì)組織規(guī)律相容的法治自治現(xiàn)代社會(huì)秩序，以實(shí)現(xiàn)建立起多元組織之間、多元組織與行政管理部門(mén)之間的溝通與協(xié)調(diào)的目標(biāo)[13，15]。

其次，除了體育行政管理部門(mén)的“賦權(quán)”和“給予發(fā)展空間”以外，還需要形成一個(gè)社會(huì)體育組織及橫向協(xié)調(diào)機(jī)制的自我支持和發(fā)展系統(tǒng)，即通過(guò)橫向的聯(lián)系、相互協(xié)作和支持，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織自我發(fā)展能力的提高和協(xié)調(diào)能力的完善。一方面，政府、社會(huì)、市場(chǎng)三者形成利益共同體、發(fā)展共同體，在滿足各主體目標(biāo)需求前提下，堅(jiān)持求同存異、平衡融合形成共識(shí)性目標(biāo)。另外，建立完善的各項(xiàng)法規(guī)、制度，促進(jìn)自我管理、自我約束機(jī)制，實(shí)現(xiàn)依法治理水平的提升；并通過(guò)市場(chǎng)規(guī)律和市場(chǎng)機(jī)制引導(dǎo)體育資源配置，促進(jìn)共同發(fā)展，從而致力于體育協(xié)同治理的實(shí)現(xiàn)。

3.3 建立合作機(jī)制：為社會(huì)主體參與提供渠道

供給主體的參與程度是由本土實(shí)際情況而定的。根據(jù)當(dāng)前體育發(fā)展的環(huán)境，完全的依靠政府和社會(huì)組織都是力不從心的，實(shí)質(zhì)上他們表現(xiàn)出相互權(quán)利依賴(lài)的特點(diǎn)；唯有拓展各類(lèi)主體參與體育治理的渠道，建立合作機(jī)制才能破解當(dāng)前難題。而行之有效的途徑就是政府、市場(chǎng)、社會(huì)組織、個(gè)人等共同納人到一個(gè)協(xié)同治理的橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序的框架之中，即通過(guò)建立多元主體合作關(guān)系，推進(jìn)多層次、多維度，相互貫通的協(xié)同治理的良性互動(dòng)機(jī)制構(gòu)建。

政府主體在參與體育治理的集體行動(dòng)中應(yīng)發(fā)揮元治理角色，始終處于主導(dǎo)作用，要明確自身、市場(chǎng)和社會(huì)在體育事業(yè)發(fā)展進(jìn)程中各自的職能與定位。為此，可以充分利用市場(chǎng)創(chuàng)造的激勵(lì)機(jī)制和民間組織的靈活性等特點(diǎn)，采取新型的組合方式，保證公共體育服務(wù)供給效益。一方面，通過(guò)法規(guī)和政策供給的方式構(gòu)建起政府與社會(huì)組織間的新型合作關(guān)系。主要包括： 政府要在宏觀和中觀層面加以引導(dǎo)，明確體育行政管理部門(mén)的監(jiān)督職責(zé)、并發(fā)揮監(jiān)管職能，對(duì)體育公共服務(wù)設(shè)施投資建設(shè)、運(yùn)營(yíng)標(biāo)準(zhǔn)等制定相應(yīng)的工作細(xì)則，完善政府購(gòu)買(mǎi)體育公共服務(wù)政策措施等，引導(dǎo)和培育市場(chǎng)和非營(yíng)利性體育組織積極參與體育治理能力、并對(duì)其進(jìn)行考核，通過(guò)一系列政策保障來(lái)提升體育社會(huì)組織的公共服務(wù)能力。

再則，轉(zhuǎn)變政府職能和構(gòu)建服務(wù)型政府關(guān)鍵是處理好政府與市場(chǎng)關(guān)系，減少對(duì)社會(huì)和市場(chǎng)的行政干預(yù)，這也是提升體育社會(huì)組織的公共服務(wù)能力的舉措。充分發(fā)揮市場(chǎng)在資源配置中盤(pán)活存量的作用，把適合市場(chǎng)化和社會(huì)化的體育服務(wù)事項(xiàng)，交由市場(chǎng)上具備勝任力的體育社會(huì)組織等來(lái)完成。讓市場(chǎng)在體育領(lǐng)域發(fā)揮更大的作用，離不開(kāi)科學(xué)有效的政府監(jiān)管。這就要求政府通過(guò)對(duì)于市場(chǎng)活動(dòng)參與者的行為和預(yù)期進(jìn)行規(guī)范和管制，營(yíng)造良好的體育市場(chǎng)環(huán)境，實(shí)現(xiàn)社會(huì)組織功能和長(zhǎng)處的發(fā)揮，最終實(shí)現(xiàn)資源的最優(yōu)配置。面對(duì)體育社會(huì)組織可能面臨的發(fā)育遲緩和資金匱乏等困境，應(yīng)建立持續(xù)性的財(cái)政投入規(guī)模和機(jī)制，探索創(chuàng)新扶持和培育模式。如通過(guò)加大政府體育公共服務(wù)購(gòu)買(mǎi)力度等手段引導(dǎo)其轉(zhuǎn)型發(fā)展，進(jìn)一步健全政府購(gòu)買(mǎi)體育服務(wù)體制機(jī)制。其意義就在于促使政府和體育社會(huì)組織二者之間成為相互依賴(lài)，各自形成比較優(yōu)勢(shì)的分工關(guān)系；體育社會(huì)組織通過(guò)承接公共體育服務(wù)的生產(chǎn)，獲得了政府資金、技術(shù)等方面的支持，提高了供給的質(zhì)量和財(cái)政資金的效益，得到了社會(huì)的認(rèn)可和尊重；而政府則實(shí)現(xiàn)供給主體和方式的多元化，促進(jìn)公共體育服務(wù)優(yōu)化增量惠及普通民眾，達(dá)成了公共體育利益的目標(biāo)，通過(guò)各盡職責(zé)，良性互動(dòng)的關(guān)系、實(shí)行交換資源以謀求共贏，進(jìn)而逐步構(gòu)建起多層次、多方式的體育服務(wù)供給與保障體系和多元體育治理格局。

3.4 堅(jiān)持法治和文化培育：為社會(huì)主體參與提供保障

理性的制度設(shè)計(jì)和建設(shè)是元治理展開(kāi)的前提和基礎(chǔ)，也是其有序運(yùn)行的主要實(shí)現(xiàn)路徑。唯有通過(guò)創(chuàng)造法治、問(wèn)責(zé)制等作為制度保障才能限制政府權(quán)力，才能夠?yàn)槭袌?chǎng)和各類(lèi)體育社會(huì)治理主體的發(fā)展與發(fā)育提供機(jī)會(huì)和創(chuàng)造條件。多元主體才會(huì)在政府主導(dǎo)的治理中充分表達(dá)意見(jiàn)、平等參與決策，逐漸形成各自在社會(huì)建設(shè)中的角色預(yù)期。唯有法治才能限制和淡化縱向協(xié)調(diào)機(jī)制的自我強(qiáng)化，并在多元主體的互動(dòng)機(jī)制中轉(zhuǎn)變權(quán)力運(yùn)行失序的狀態(tài)，完成縱向和橫向協(xié)調(diào)機(jī)制間協(xié)同配合結(jié)構(gòu)的構(gòu)筑和發(fā)揮社會(huì)主體的能動(dòng)性，進(jìn)而朝著體育治理體系的現(xiàn)代化圖景邁進(jìn)。

首先，加強(qiáng)體育管理體制改革的頂層設(shè)計(jì)及體育服務(wù)過(guò)程中的法治法規(guī)建設(shè)。用法律的剛性手段界定政府與市場(chǎng)各自的行為邊界，劃清權(quán)利界限，實(shí)現(xiàn)政府管理責(zé)權(quán)的法定化，以及政府與多元主體關(guān)系的定型化、制度化。這既能有效規(guī)避政府權(quán)利濫用等不當(dāng)行為，又能夠激發(fā)社會(huì)活力。面對(duì)既得利益者的權(quán)力與利益，無(wú)疑會(huì)遭遇到重重阻力。唯有以法律的剛性手段推進(jìn)體育法治，確保政府權(quán)力在規(guī)定范圍內(nèi)的有效履行和行使方式的理性自覺(jué)，才能夠杜絕和限制政府對(duì)資源的掠奪性，實(shí)現(xiàn)多元主體對(duì)體育治理法規(guī)的普遍認(rèn)同和遵從；政府和社會(huì)對(duì)于體育治理的參與、關(guān)注、投人更加積極主動(dòng)，才能最大限度地激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)的活力。另外，要在借鑒國(guó)內(nèi)已成熟領(lǐng)域的改革經(jīng)驗(yàn)和參考國(guó)外體育治理理念的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步規(guī)范體育市場(chǎng)秩序，完善體育社會(huì)組織運(yùn)營(yíng)的制度法規(guī)建設(shè)，切實(shí)維護(hù)各方的合法權(quán)益，構(gòu)建具有中國(guó)特色的發(fā)展路徑。

其次，通過(guò)健全綜合監(jiān)督體系，完善我國(guó)政府的體育監(jiān)管職能和監(jiān)管能力。運(yùn)用法治的手段來(lái)規(guī)范體育市場(chǎng)的運(yùn)轉(zhuǎn)，做到政府監(jiān)管的法治化；再則，加強(qiáng)政府對(duì)于體育市場(chǎng)強(qiáng)有力的監(jiān)管力度，提升政府監(jiān)管活動(dòng)的執(zhí)行力，對(duì)體育行政管理部門(mén)外部監(jiān)督、問(wèn)責(zé)，才能夠發(fā)揮政府實(shí)際的約束效用。此外，還要充分整合和發(fā)揮包括體育行政管理部門(mén)、社會(huì)體育組織對(duì)體育訴求的反饋，以及構(gòu)建起對(duì)體育治理行為的多元立體的監(jiān)督體系，讓市場(chǎng)發(fā)揮更大的作用。

最后，多中心體育治理體系離不開(kāi)治理組織和治理結(jié)構(gòu)的完善，更須重視體育治理文化等軟件建設(shè)。這就需要政府層面積極的文化宣傳和有力舉措，營(yíng)造和培育一種有益于實(shí)現(xiàn)主體多元化的政策與制度環(huán)境。同時(shí)還需要政府在體育社會(huì)組織的文化培育上加強(qiáng)重視，通過(guò)培養(yǎng)各主體和全民的主體參與意識(shí)，使其能夠在這個(gè)治理過(guò)程中重塑自身的價(jià)值觀和認(rèn)識(shí)模式[11，16]。除外，加強(qiáng)對(duì)社會(huì)組織中專(zhuān)業(yè)人員自我發(fā)展的能力和素質(zhì)培訓(xùn)，提高體育社會(huì)組織的可持續(xù)發(fā)展能力。

4 結(jié)語(yǔ)

創(chuàng)新體育發(fā)展方式，解決多元主體治理困境，根本思路在于構(gòu)建多元主體參與治理的協(xié)同機(jī)制。這就需要改革傳統(tǒng)的體育行政部門(mén)一元主導(dǎo)的自上而下的縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合機(jī)制和治理模式，政府及相關(guān)體育事業(yè)單位須做好元治理的角色，發(fā)揮主導(dǎo)和宏觀把控作用，積極協(xié)調(diào)好政府、市場(chǎng)、社會(huì)各主體之間的共生問(wèn)題，彼此產(chǎn)生聯(lián)動(dòng)效應(yīng)等。處理好縱向?qū)蛹?jí)化秩序整合機(jī)制與橫向網(wǎng)絡(luò)化秩序協(xié)調(diào)機(jī)制之間的相互銜接與匹配問(wèn)題，是體育治理體系建設(shè)和治理能力提升的主要途徑。所以，在已有關(guān)于體育治理研究的基礎(chǔ)上，從元治理理論視角下探索體育多元治理創(chuàng)新的路徑選擇問(wèn)題，具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐意義。當(dāng)然，在體育治理改革實(shí)踐中日益呈現(xiàn)出高度的復(fù)雜性和不確定性等問(wèn)題，體育治理改革的研究任重而道遠(yuǎn)。

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