汶川巨災(zāi)十周年之安全城鄉(xiāng)思考

金磊

金磊，北京市建筑設(shè)計(jì)研究院教授級(jí)高級(jí)工程師、天津大學(xué)建筑學(xué)院特聘教授，兼任北京市人民政府專家顧問、住建部科技委減災(zāi)委員會(huì)委員、住建部抗震減災(zāi)規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)委員會(huì)委員、中國災(zāi)害防御協(xié)會(huì)副秘書長、北京減災(zāi)協(xié)會(huì)副會(huì)長、中國城市規(guī)劃學(xué)會(huì)防災(zāi)與安全專業(yè)委員會(huì)副主任、第29 屆北京奧運(yùn)會(huì)安全顧問等職。長期致力于城市防災(zāi)研究與傳播，曾主持《北京城市總體規(guī)劃：防災(zāi)篇（2004—2020 年）》、北京“十一五”“十二五”《城市綜合減災(zāi)應(yīng)急規(guī)劃》、市科委《北京城市綜合減災(zāi)指標(biāo)體系研究》《中國科協(xié)減災(zāi)白皮書》（1999—2005 各年度城市專項(xiàng)）等減災(zāi)戰(zhàn)略規(guī)劃編制；出版《中國城市綜合減災(zāi)對(duì)策》（1992年版）、《城市災(zāi)害學(xué)原理》（1997 年版）、《中國城市減災(zāi)與可持續(xù)發(fā)展戰(zhàn)略》（2000 年版）、《奧運(yùn)安全論》（2003 年版）、《災(zāi)后重建論》（2008 年版）、《城市安全減災(zāi)管理讀本》（2016年版）等減災(zāi)專著10余部，合作主編《北京減災(zāi)年鑒》（共四卷）。

時(shí)光總在流淌，人們咀嚼痛苦，但并未沉溺于痛楚中，十年間，青青草木已覆蓋了破碎的山河，昔日的兒童長大成人。在汶川地震十周年之際，筆者先后應(yīng)邀參加了一系列會(huì)議和活動(dòng)，多與十周年紀(jì)念相關(guān)，與各界專家學(xué)者共同回望汶川地震十年來防災(zāi)減災(zāi)進(jìn)展，思量頗多，歸納如下，旨在探究中國城鄉(xiāng)如何迎來安全新局面。

思考一：“汶川祭”重在提升國民防災(zāi)文化素質(zhì)

面對(duì)汶川地震十年改變了什么一系列話題，可歌可議的題材很多，恰逢2018年5月12日又值國家第十個(gè)“防災(zāi)減災(zāi)日”（5月7日—5月13日是防災(zāi)減災(zāi)宣傳周），面對(duì)“行動(dòng)起來，減輕身邊的災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)”的主題，我們最應(yīng)做的是紀(jì)念與防災(zāi)演練都不應(yīng)該“走過場”。我國40多年前的唐山大震、蘇聯(lián)30多年前的切爾諾貝利核電事故帶給人們的傷痛，陰影仍未抹去。因此，災(zāi)后的“心理重建”是災(zāi)后重建的重要工作，應(yīng)急心理學(xué)家早已強(qiáng)調(diào)，災(zāi)后心理援助是長遠(yuǎn)之計(jì)，至少要堅(jiān)持20年以上。心理的治愈并不是忘卻悲傷，而是能為未來的生活賦予能量和希望。

2018年5月9日，來自全國十多個(gè)團(tuán)體的紀(jì)念活動(dòng)在北川縣啟動(dòng)，這些活動(dòng)重在總結(jié)十年來社會(huì)力量參與救災(zāi)減災(zāi)經(jīng)驗(yàn)，探討未來持續(xù)減災(zāi)新方向，同時(shí)舉辦了全國社會(huì)救援力量技能競賽等。無疑這是將防災(zāi)減災(zāi)日與汶川地震紀(jì)念日結(jié)合在一起的好方式。

日本自主防災(zāi)會(huì)開展綜合防災(zāi)訓(xùn)練

日本名古屋大學(xué)的專家曾說“災(zāi)害文化是推進(jìn)減災(zāi)事業(yè)的基礎(chǔ)，在接受了災(zāi)害存在的事實(shí)后，公眾就會(huì)考慮災(zāi)害一旦來臨應(yīng)該做什么以及能夠做什么”。日本強(qiáng)調(diào)從小培養(yǎng)公眾安全文化，要求孩子們從小就理解“認(rèn)識(shí)災(zāi)害→正確避難→快速逃生”假設(shè)與途徑，知道在災(zāi)害將臨時(shí)，如何將果斷決定變成行動(dòng)的ABC步驟。日本以社區(qū)為主體組建自主防災(zāi)會(huì)，不僅平時(shí)開展防災(zāi)、減災(zāi)教育，災(zāi)后還可開展救援，是聯(lián)系社區(qū)與中小學(xué)校的重要橋梁。自主防災(zāi)會(huì)每年在法定的全國防災(zāi)日（9月1日）舉辦演練，各地還結(jié)合本地區(qū)特點(diǎn)舉行防災(zāi)演練。其防災(zāi)演練一般有會(huì)場型、隨機(jī)型及圖上訓(xùn)練型三種。最有效的是隨機(jī)型演練，因?yàn)槭孪炔⒉贿x定災(zāi)種，訓(xùn)練時(shí)臨時(shí)決定，非常有助于提高參訓(xùn)人員的應(yīng)急反應(yīng)與處置能力。

國家與城市要韌性設(shè)計(jì)，家庭與個(gè)人也要學(xué)會(huì)有韌性之思的防災(zāi)理念。對(duì)此，建議國家應(yīng)急管理部在調(diào)研分析基礎(chǔ)上，組織編制可真正起到規(guī)范指導(dǎo)國民安全素質(zhì)提升作用的《國民安全文化建設(shè)教育規(guī)劃》（年度版）。

思考二：汶川重建校園質(zhì)量居先

在2008年“5·12”汶川大地震中，損失最大的是校園和醫(yī)院。汶川地震三年后的2011年5月，四川省納入國家災(zāi)后恢復(fù)重建總規(guī)的29692個(gè)項(xiàng)目已完工94%，完成投資7965億元，占概算總投資的92%，當(dāng)時(shí)需恢復(fù)重建的3001所學(xué)校已完工96.9%，1362個(gè)醫(yī)療衛(wèi)生和康復(fù)機(jī)構(gòu)已完工90.7%。汶川災(zāi)區(qū)流傳：“災(zāi)區(qū)最漂亮的是民居，最安全的是學(xué)校，最現(xiàn)代的是醫(yī)院，最滿意的是老百姓?！钡卣馂?zāi)難讓建筑師、規(guī)劃師們反思：如何才叫為生命而設(shè)計(jì)？什么建筑是校園最需要的？建筑規(guī)范如何修訂才能因地制宜保障校園安全？如何整合資源才能體現(xiàn)為生命設(shè)計(jì)的當(dāng)代觀念等。

可貴的是，汶川校園災(zāi)后重建，建筑師們邊設(shè)計(jì)、邊研究建筑新規(guī)范，以保證新建校園質(zhì)量安全。國家《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》（GB50099-2011）于2012年1月1日由住建部批準(zhǔn)實(shí)施，為校園安全設(shè)計(jì)注入了與安全制度和應(yīng)急機(jī)制相聯(lián)系的內(nèi)容。在《中小學(xué)校設(shè)計(jì)規(guī)范》條文說明中有了“安全第一”的含義，即學(xué)校建設(shè)必須執(zhí)行的基本原則。校園建筑設(shè)計(jì)不僅要考慮地震災(zāi)害，還要考慮洪水、火災(zāi)、擁擠踐踏、恐怖襲擊等災(zāi)害事故中的安全。校園安全設(shè)計(jì)必須認(rèn)真細(xì)致地處理每個(gè)細(xì)節(jié)，應(yīng)特別關(guān)注普通教室與各種專用教室之間、教室與廁所及開水間之間、教室內(nèi)從座位到門口、到樓梯口、到樓梯間及到樓門口的通道通暢。其中以下三個(gè)方面的安全設(shè)計(jì)體現(xiàn)了系統(tǒng)化的思路。

（1）清晰界定安全設(shè)計(jì)的概念與內(nèi)容。安全設(shè)計(jì)是指在滿足國家規(guī)范涉及的場地設(shè)計(jì)、無障礙設(shè)計(jì)、疏散空間設(shè)計(jì)、消防設(shè)計(jì)、抗震設(shè)計(jì)、防雷設(shè)計(jì)等具體內(nèi)容的基礎(chǔ)上，對(duì)校園教學(xué)及生活方面的安全保障和對(duì)易發(fā)生災(zāi)害事故的防范所進(jìn)行的綜合防御設(shè)計(jì)。

（2）強(qiáng)化校園本質(zhì)安全的內(nèi)涵。以建筑環(huán)境中物質(zhì)基本性質(zhì)為基礎(chǔ)，在與人群密切聯(lián)系的有關(guān)特征方面，校園環(huán)境及學(xué)校建筑應(yīng)對(duì)師生實(shí)現(xiàn)安全保障。本質(zhì)安全設(shè)計(jì)是從根源上避免可能發(fā)生的潛在危險(xiǎn)，這是與傳統(tǒng)安全最重要的區(qū)別，不僅內(nèi)在系統(tǒng)不易發(fā)生事故，還具有在災(zāi)害中自主調(diào)節(jié)、自我保護(hù)的能力。

（3）校園安全疏散通道設(shè)計(jì)。如教學(xué)用房的門均應(yīng)向疏散方向開啟，梯段寬度必須達(dá)到人流寬度的整數(shù)倍，同時(shí)從結(jié)構(gòu)安全上強(qiáng)化了避免連續(xù)倒塌的“設(shè)計(jì)補(bǔ)強(qiáng)”策略。

思考三：國家應(yīng)加強(qiáng)地震預(yù)警技術(shù)研發(fā)和政策支持

2018年4月17日 至18日第二屆亞洲科技減災(zāi)大會(huì)在北京召開，會(huì)議圍繞“如何推動(dòng)減災(zāi)領(lǐng)域科技創(chuàng)新發(fā)展”和“如何促進(jìn)科技在減災(zāi)中更好應(yīng)用”兩個(gè)議題，交流分享亞洲和世界各國的經(jīng)驗(yàn)做法，進(jìn)一步加強(qiáng)亞洲各國政府和專家學(xué)者在科技減災(zāi)方面的合作，推進(jìn)《聯(lián)合國仙臺(tái)減災(zāi)框架》在亞洲區(qū)域的實(shí)施。會(huì)議提議要加強(qiáng)在科技預(yù)防未來風(fēng)險(xiǎn)區(qū)域合作，特別提出針對(duì)減災(zāi)科技的六條倡議，其中第一條即為：加強(qiáng)災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)科學(xué)、技術(shù)及政策間的跨學(xué)科研發(fā)，如要支持“創(chuàng)新高精度災(zāi)害預(yù)測、預(yù)警和應(yīng)急響應(yīng)技術(shù)”等。按照聯(lián)合國對(duì)預(yù)警系統(tǒng)建設(shè)的倡議及2006年9月發(fā)布的《全球預(yù)警系統(tǒng)調(diào)查》報(bào)告五方面要點(diǎn)，今后應(yīng)特別關(guān)注：開發(fā)全球綜合性預(yù)警系統(tǒng)；構(gòu)建全國性“以人為本”的預(yù)警系統(tǒng)；彌合全球預(yù)警能力存在的差距；為預(yù)警建立扎實(shí)的科學(xué)和數(shù)據(jù)基礎(chǔ)；為全球預(yù)警系統(tǒng)的建設(shè)提供制度基礎(chǔ)等。

令人可喜的是我國地震預(yù)警技術(shù)已有長足進(jìn)步，并取得減災(zāi)實(shí)效。減輕地震災(zāi)害，顯然重在兩頭：一是筑起抗災(zāi)防線，建設(shè)隔震減震的彈性建筑，另一方面要敢于問津“天災(zāi)難測”之路，搶先發(fā)布可靠的“地震預(yù)警”。這些不僅需要國家對(duì)人才的重視，更需要有科技創(chuàng)新機(jī)制生態(tài)土壤的政策支持，有政策就有中國減災(zāi)科技做出新貢獻(xiàn)的“春天”。

思考四：文化重建對(duì)災(zāi)區(qū)發(fā)展有特殊之力

天地萬物是領(lǐng)悟世界的源頭活水，災(zāi)后的文化重建成為災(zāi)區(qū)發(fā)展振興的最好答卷。“5·12”汶川巨災(zāi)讓世界文化遺產(chǎn)都江堰慘遭重創(chuàng)，四川地理標(biāo)志之一的二王廟損毀高達(dá)90%，其保護(hù)搶救工程受到國家高度重視，災(zāi)后文化重建在二王廟“挖下第一鋤頭”。災(zāi)后重建使四川文化遺產(chǎn)迅速實(shí)現(xiàn)了提檔升級(jí)：2009年5月12日，茂縣羌族博物館奠基重建；2011年4月21日，二王廟在大地震3年后首次向世人開放；2013年5月9日，“5·12”汶川特大地震紀(jì)念館（北川地震紀(jì)念館）正式對(duì)社會(huì)開放，這些文化地標(biāo)重新矗立于巴蜀大地，向世界昭示國家傳承歷史文脈、保護(hù)世界遺產(chǎn)的強(qiáng)大行動(dòng)力，同時(shí)體現(xiàn)了文化惠民、文化富民、文化樂民的精神。

汶川大地震時(shí)任國家文物局局長現(xiàn)為故宮博物院院長的單霽翔，在為“5·12”汶川大地震十周年撰寫回憶文章時(shí)，總結(jié)了六點(diǎn)災(zāi)后文化重建的經(jīng)驗(yàn)：大力發(fā)揚(yáng)國家集中力量辦大事的優(yōu)勢；災(zāi)后文化遺產(chǎn)保護(hù)要尊重保護(hù)工作的規(guī)律；扎實(shí)做好文化遺產(chǎn)保護(hù)事業(yè)基礎(chǔ)工作是關(guān)鍵；強(qiáng)化應(yīng)急管理能力建設(shè)，可最大限度地減少突發(fā)事件對(duì)文化遺產(chǎn)造成的危害；提高文化遺產(chǎn)部門對(duì)自然災(zāi)害的綜合防范和抵御能力，需密切與災(zāi)害防御相關(guān)部門的聯(lián)系與交叉研究；文化遺產(chǎn)根植于特定的人文與自然環(huán)境，民生為先且滿足災(zāi)區(qū)精神文化和情感需求至關(guān)重要。

2018年5月先后在北京和上海展出的“城影相間——汶川十年、規(guī)劃行動(dòng)”影像展，不少作品通過汶川地震對(duì)城市的摧毀告訴觀眾：幾十年來，依托城市化的大發(fā)展，城市建設(shè)以“一年一個(gè)樣，三年大變樣”的速度，“人定勝天”般地改造著自然，對(duì)自然界破壞加大，城市生態(tài)安全意識(shí)淡漠。汶川地震這場驚天大災(zāi)帶給我們啟示，首先要敬畏自然，城市不能無限制擴(kuò)張；其次要敬畏歷史，地震中大部分倒塌的建筑都是改革開放以后，甚至近二三十年建的，但是許多歷史古建筑反倒幸存下來；最后，在追求社會(huì)發(fā)展的同時(shí)，要敬畏生命，保障生命的安全。這正是用攝影文化之力對(duì)以汶川巨災(zāi)為代表的城市生態(tài)安全現(xiàn)狀的揭示留給我們的啟示。

汶川十周年的規(guī)劃成果展覽

思考五：防災(zāi)減災(zāi)要矚目國際新趨勢

40年前的唐山大地震缺乏國際合作救援的教訓(xùn)至今記憶猶新，而“5·12”汶川巨災(zāi)的嚴(yán)重?fù)p失，提醒國人要充分重視減災(zāi)科技和國際合作在抗震救援中的巨大作用?！翱臻g和重大災(zāi)害國際憲章”即“在自然或技術(shù)災(zāi)害中協(xié)調(diào)利用空間設(shè)施合作憲章”（中國2007年5月24日加入），是歐洲航天局和法國國家空間研究所在1999年7月發(fā)起的減災(zāi)合作機(jī)制。旨在通過授權(quán)用戶向遭受自然或人為災(zāi)害的地區(qū)提供統(tǒng)一的空間數(shù)據(jù)獲取和交付系統(tǒng)。每個(gè)成員機(jī)構(gòu)都承諾提供資源支持憲章條款，并幫助減輕災(zāi)害對(duì)人類生命和財(cái)產(chǎn)的影響。汶川地震后一小時(shí)，中國國家航天局正式啟動(dòng)國際減災(zāi)合作機(jī)制，向《空間和重大災(zāi)害國際憲章》相關(guān)成員提出衛(wèi)星數(shù)據(jù)申請(qǐng)，獲得多國機(jī)構(gòu)向中國無償提供衛(wèi)星數(shù)據(jù)的技術(shù)支持。如果說，十年汶川地震改變了什么？凝聚科技進(jìn)步國際力量的無私援助也是重要寫照，為此我們建言要將國際最前沿的“重建得更好”即BBB（Built Bake Better，簡稱BBB）的理念在中國推廣，其含義是使災(zāi)前的脆弱性不再出現(xiàn)，將減輕災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)等理念納入開發(fā)計(jì)劃中，使國家、城市和社區(qū)具有抗災(zāi)能力（韌性）。當(dāng)今對(duì)中國最重要的減災(zāi)合作“點(diǎn)”是，加強(qiáng)減災(zāi)信息的共享與交流；加強(qiáng)減災(zāi)特殊人才的國際視野培訓(xùn)；打通資金、技術(shù)、物資、快速出訪的國際合作無障礙之路。

此外，強(qiáng)化社會(huì)應(yīng)急動(dòng)員機(jī)制建設(shè)更是國際之思。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“5·12”震后40天內(nèi)，有超過130萬人次的中外志愿者在災(zāi)區(qū)工作，當(dāng)然由于缺乏統(tǒng)一的協(xié)調(diào)管理，有“一擁而上”的混亂局面。事實(shí)上，從2008年汶川地震、2013年蘆山地震再到2017年九寨溝地震以來，社會(huì)應(yīng)急動(dòng)員組織參與重特大事件救援不管是規(guī)模上還是能力上及規(guī)范化管理方面都有明顯提升。在國外應(yīng)急管理績效評(píng)介中，應(yīng)急社會(huì)動(dòng)員力量的有效參與是關(guān)鍵的指標(biāo)之一，社會(huì)動(dòng)員力量是指非政府組織NGO、社區(qū)公民個(gè)人等社會(huì)團(tuán)體力量。國外不少政府機(jī)構(gòu)雖有應(yīng)急體系，但面對(duì)突發(fā)事件對(duì)關(guān)鍵系統(tǒng)的摧毀，也迫切需要社會(huì)民間之力彌補(bǔ)政府的缺位。如1999年土耳其瑪爾瑪拉地區(qū)7.4級(jí)地震，超過1.7萬人喪生，政府一度癱瘓，而40個(gè)非政府組織統(tǒng)籌成立“公眾社會(huì)地震協(xié)調(diào)委員會(huì)”，為超過25萬災(zāi)民提供各類物資，搭建帳篷，此類事件亦發(fā)生在2010年巴基斯坦大洪水受災(zāi)民眾的救援上。美國的《災(zāi)害救助法》尤其重視民間組織、企業(yè)與個(gè)人在災(zāi)害中的作用，以2009年的美國官方統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)為例，16歲以上美國人中共有6340萬人約26.5%參與了社區(qū)志愿服務(wù)。從2002年到2009年，全國平均志愿者參與率均在26.5%以上，這是樹立應(yīng)急管理人本理念與社會(huì)責(zé)任意識(shí)的關(guān)鍵。政府的應(yīng)急管理提供的產(chǎn)品是公共安全，那么強(qiáng)化中國城鄉(xiāng)社會(huì)應(yīng)急動(dòng)員能力建設(shè)乃當(dāng)務(wù)之急。

思考六：組建應(yīng)急管理部將提升國家綜合減災(zāi)能力和水平

應(yīng)急管理部成立意味著中國特色應(yīng)急管理體制正式組成，按照國務(wù)院賦予的職責(zé)，應(yīng)急管理部的主要任務(wù)：綜合減災(zāi)的管理、常態(tài)化為先的應(yīng)急部署、統(tǒng)一協(xié)調(diào)的防災(zāi)減災(zāi)機(jī)制，這是真正意義上各界呼吁近三十載的綜合減災(zāi)的實(shí)現(xiàn)，重在將安全常態(tài)減災(zāi)與應(yīng)急資源“擰成一股繩”。應(yīng)急管理部至少在如下方面對(duì)中國安全減災(zāi)起到推動(dòng)作用：（1）真正意義上的綜合減災(zāi)政策的制定與立法，其中包括全災(zāi)情的管理、全風(fēng)險(xiǎn)的認(rèn)知、綜合而非單一災(zāi)害的處置、歷史與未來的回溯與前瞻分析等；（2）真正意義應(yīng)急與常態(tài)相結(jié)合的管理。大量個(gè)案說明，如果常態(tài)化管理不到位，會(huì)導(dǎo)致應(yīng)急事件爆發(fā)時(shí)的管理陷入“亡羊補(bǔ)牢”的“怪圈”，乃至給正常的應(yīng)急管理“添亂”；（3）應(yīng)急管理部還重在協(xié)調(diào)綜合減災(zāi)管理機(jī)制。

歷史地看，2007年11月1日施行的國家《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》，是我國應(yīng)急管理領(lǐng)域第一部基本法，它雖然在2008年冰雪之災(zāi)、2008年汶川大地震乃至2008年北京奧運(yùn)會(huì)、2010年上海世博會(huì)等國際大事件上發(fā)揮了作用，但由于其過于宏觀（包括反恐安全等），在防災(zāi)減災(zāi)綜合應(yīng)急管理體系上還需提升專業(yè)化、協(xié)同化與針對(duì)性。為此，借鑒諸發(fā)達(dá)國家均有《國家減災(zāi)基本法》的成功例子，建議我國應(yīng)專門組織編研綜合減災(zāi)與常態(tài)應(yīng)急相融合的《國家減災(zāi)基本法》。需要注意的是：綜合減災(zāi)法律的含義在當(dāng)下有變化，它不僅是一種手段，更成為一種有序狀態(tài)的保障，法律秩序優(yōu)于放任行動(dòng)，會(huì)給社會(huì)與城市帶來穩(wěn)定與安全，可以從容地應(yīng)對(duì)各類災(zāi)難的處置管理，使體制與機(jī)制有位、有為的發(fā)揮其作用。