關(guān)于推進(jìn)城市室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)的思考
——寫在汶川8.0級(jí)地震十周年之際

宋立軍

宋立軍，新疆維吾爾自治區(qū)地震局辦公室主任、副研究員，中國(guó)地震局地震災(zāi)害損失高級(jí)評(píng)估師，自治區(qū)突發(fā)事件自然災(zāi)害專家組成員，自治區(qū)地震災(zāi)害損失評(píng)定委員會(huì)委員，曾長(zhǎng)期擔(dān)任新疆地震局應(yīng)急處處長(zhǎng)，多次參與我國(guó)破壞性地震的震害評(píng)估工作。作為第一作者發(fā)表論文10余篇，主持或參與修編11項(xiàng)國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)及行業(yè)規(guī)范，參與編著《地震災(zāi)害損失評(píng)估》《中國(guó)新疆巴楚— 伽師6.8級(jí)地震圖集》《云南魯?shù)?.5級(jí)地震傾斜攝影震害圖集》《場(chǎng)地液化震害圖集》等；科研成果先后獲中國(guó)地震局防震減災(zāi)優(yōu)秀成果二等獎(jiǎng)1項(xiàng)，三等獎(jiǎng)1項(xiàng)；自治區(qū)科技進(jìn)步二等獎(jiǎng)1項(xiàng)，三等獎(jiǎng)1項(xiàng)。

引言

2008年5月12日14時(shí)28分，我國(guó)發(fā)生了震驚世界的汶川8.0級(jí)特大地震，震中烈度達(dá)到Ⅺ度，災(zāi)區(qū)面積達(dá)50萬(wàn)平方千米，主要涉及6個(gè)省（自治區(qū)、直轄市）的237個(gè)縣（市、區(qū)），共4667個(gè)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）、48810個(gè)村（社區(qū)）。地震共造成69227人死亡、17923人失蹤、374643人不同受傷，近2000萬(wàn)人失去住所，地震造成8523億元人民幣直接經(jīng)濟(jì)損失。

地震就是命令，中國(guó)地震局啟動(dòng)Ⅰ級(jí)響應(yīng)，全國(guó)地震系統(tǒng)廣大干部職工第一時(shí)間投入到抗震救災(zāi)之中。中國(guó)地震局從全國(guó)抽掉780名專家組成國(guó)家地震現(xiàn)場(chǎng)應(yīng)急工作隊(duì)，分赴四川、甘肅、陜西、重慶、云南、寧夏等地，會(huì)同地方政府和相關(guān)行業(yè)部門分成100多個(gè)災(zāi)害調(diào)查小組，對(duì)6個(gè)?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）災(zāi)區(qū)的房屋、生命線系統(tǒng)、水利設(shè)施、企業(yè)等破壞情況進(jìn)行了調(diào)查，行程達(dá)80余萬(wàn)千米，歷時(shí)24天完成了2500個(gè)調(diào)查點(diǎn)，1570多個(gè)抽樣點(diǎn)的震害調(diào)查和損失評(píng)估工作，重點(diǎn)調(diào)查了14個(gè)大中城市、630項(xiàng)生命線工程、350個(gè)企業(yè)，圓滿完成了工作任務(wù)。

集中安置點(diǎn)

筆者有幸參加了汶川地震現(xiàn)場(chǎng)震害調(diào)查和損失評(píng)估工作，深感責(zé)任重大，使命光榮。在綜合死亡和失蹤人數(shù)、房屋震害系數(shù)、烈度影響系數(shù)、經(jīng)濟(jì)損失和地震地質(zhì)災(zāi)害危害程度等因素，現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)以災(zāi)害指數(shù)對(duì)災(zāi)區(qū)縣級(jí)行政區(qū)地震災(zāi)害等級(jí)進(jìn)行劃分，劃分出了極重災(zāi)區(qū)、重災(zāi)區(qū)、較重災(zāi)區(qū)和一般災(zāi)區(qū)，為災(zāi)區(qū)各級(jí)政府分輕重緩急投入抗震救災(zāi)力量提供了依據(jù)；對(duì)災(zāi)區(qū)237個(gè)縣（市、區(qū)）的地震災(zāi)害程度進(jìn)行了排序，為國(guó)家制訂恢復(fù)重建規(guī)劃提供了依據(jù)。地震現(xiàn)場(chǎng)工作隊(duì)科學(xué)嚴(yán)謹(jǐn)、緊張有序、快速高效地履行職責(zé)，為取得抗震救災(zāi)偉大勝利做出了默默無(wú)聞的貢獻(xiàn)。

地震現(xiàn)場(chǎng)討論評(píng)估報(bào)告

10年來(lái)，隨著我國(guó)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展和進(jìn)一步改革開放，防震減災(zāi)事業(yè)有了長(zhǎng)足的進(jìn)步。我國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入了新時(shí)代，地震部門認(rèn)真領(lǐng)會(huì)貫徹落實(shí)習(xí)近平總書記提出的關(guān)于防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)“兩個(gè)堅(jiān)持”“三個(gè)轉(zhuǎn)變”的重要論述，并針對(duì)城市災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)隨經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展不斷增加的現(xiàn)狀，從城市應(yīng)急管理角度出發(fā)，提出實(shí)施韌性城鄉(xiāng)工程，韌性城鄉(xiāng)所具有的韌性除了包括自然生態(tài)韌性外，還包括基礎(chǔ)設(shè)施韌性和社會(huì)韌性?；A(chǔ)設(shè)施韌性強(qiáng)調(diào)交通、通信、電力供應(yīng)、給排水等城市基礎(chǔ)設(shè)施要有足夠的牢固性和容量，以保證城市具有一定災(zāi)害承載力，在緊急避災(zāi)和救災(zāi)時(shí)暢通使用。筆者認(rèn)為應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)，有效減輕地震災(zāi)害，韌性城鄉(xiāng)建設(shè)必須考慮室內(nèi)避難場(chǎng)所的規(guī)劃和建設(shè)，以提高城市減輕地震災(zāi)害風(fēng)險(xiǎn)能力和水平。

我國(guó)地震應(yīng)急避難場(chǎng)所現(xiàn)狀

眾所周知，我國(guó)位于世界兩大地震帶——環(huán)太平洋地震帶與歐亞地震帶的交會(huì)部位，受太平洋板塊、印度板塊和菲律賓板塊的擠壓，地震斷裂帶十分發(fā)育。我國(guó)地震活動(dòng)具有頻度高、強(qiáng)度大、震源淺、分布廣的特點(diǎn)，是一個(gè)震災(zāi)嚴(yán)重的國(guó)家。隨著我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，人民生活水平不斷提高，群眾對(duì)安全的需求越來(lái)越高，廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的公共安全需求與現(xiàn)階段我國(guó)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體系不健全的矛盾日益突出。黨中央、國(guó)務(wù)院歷來(lái)高度重視防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作，堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，正確處理人和自然的關(guān)系，正確處理防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的關(guān)系，明確要“落實(shí)責(zé)任、完善體系、整合資源、統(tǒng)籌力量” “加強(qiáng)災(zāi)害應(yīng)急處置與恢復(fù)重建功能建設(shè)”“加強(qiáng)工程防災(zāi)減災(zāi)能力建設(shè)”“加強(qiáng)區(qū)域和城鄉(xiāng)基層防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力建設(shè)”……

作為城市管理者，災(zāi)后如何選取安全處所安置災(zāi)民，為其提供生活必需的物資，度過(guò)災(zāi)后最為艱難的前幾天，成為現(xiàn)今各級(jí)政府急迫需要解決的問(wèn)題。為此，推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)是各級(jí)政府的一項(xiàng)重要的工作任務(wù)之一。本世紀(jì)以來(lái)，各地都結(jié)合本地實(shí)際，陸續(xù)建設(shè)了具有各自特色的應(yīng)急避難場(chǎng)所。為指導(dǎo)各地應(yīng)急避難場(chǎng)所設(shè)計(jì)，地震部門編制出臺(tái)了國(guó)家標(biāo)準(zhǔn)《地震應(yīng)急避難場(chǎng)所——場(chǎng)址及配套設(shè)施》（GB 21734—2008），截至2015年年底，全國(guó)共建有各級(jí)各類地震應(yīng)急避難場(chǎng)所1.3萬(wàn)余座，總面積4.7億平方米，可容納約1.5億人，其中按照一類標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的應(yīng)急避難場(chǎng)所占少數(shù)，部分應(yīng)急避難場(chǎng)所是按照二類標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)的，絕大多數(shù)是剛剛達(dá)到或者根本沒(méi)有達(dá)到三類應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)的，更有相當(dāng)部分場(chǎng)所僅僅是掛牌沒(méi)有配套相關(guān)的保障設(shè)施。此外，北京、河北、山西、福建、山東、廣東、廣西等地還出臺(tái)了地震應(yīng)急避難場(chǎng)所規(guī)劃、標(biāo)志、設(shè)施、等級(jí)等相關(guān)地方標(biāo)準(zhǔn)和地方性法規(guī)，來(lái)規(guī)范本地應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)。

各地為應(yīng)對(duì)地震災(zāi)害事件，充分利用現(xiàn)有的公園、廣場(chǎng)、綠地和操場(chǎng)等空曠場(chǎng)地，配備基本生活保障設(shè)備，努力推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)，成效是明顯的。然而，我們的應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)基本都是露天的，對(duì)于臨時(shí)避難和短期安置還可以接受，但時(shí)間一長(zhǎng)，就暴露出許多不足，加之投入不夠，相當(dāng)數(shù)量的應(yīng)急避難場(chǎng)所達(dá)不到使用標(biāo)準(zhǔn)，一旦發(fā)生嚴(yán)重地震災(zāi)害事件，其應(yīng)急避難功能將大打折扣。從社會(huì)發(fā)展和群眾對(duì)生活質(zhì)量的要求越來(lái)越高的著眼點(diǎn)出發(fā)，以目前的建設(shè)模式推進(jìn)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)是一個(gè)值得商榷的問(wèn)題！

日本避難所簡(jiǎn)介及我國(guó)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)存在的問(wèn)題

2011年3月11日，日本近海發(fā)生9.0級(jí)地震。地震造成13013人死亡、14608人失蹤。在地震災(zāi)情嚴(yán)重的宮城縣有7929人遇難，在巖手縣有3811人遇難。地震發(fā)生后，日本社會(huì)穩(wěn)定，秩序井然，社會(huì)應(yīng)急準(zhǔn)備凸顯成效。這除了與日本的“災(zāi)害文化”、持續(xù)不懈的防災(zāi)宣傳教育、重視專業(yè)和志愿者隊(duì)伍的建設(shè)息息相關(guān)外，與其重視避難所建設(shè)有很大的關(guān)系。日本避難所建設(shè)主要是利用學(xué)校、公共建筑、體育場(chǎng)館等，這些場(chǎng)所的建筑物抗震能力均高于普通民居，且具備一定物資儲(chǔ)備、基礎(chǔ)設(shè)施和生活設(shè)施。

日本3·11地震后，地震波及區(qū)域立即啟用和臨時(shí)征用了很多應(yīng)急避難所，用來(lái)進(jìn)行災(zāi)民安置。高峰時(shí)，日本共使用避難所2600余處，高峰時(shí)安置人員超過(guò)50萬(wàn)人。巖手縣的避難人數(shù)占全縣總?cè)丝诘谋壤诟叻鍟r(shí)高達(dá)10%以上。這些避難所分布在全日本的每一個(gè)村鎮(zhèn)。多數(shù)避難所能提供基本生活設(shè)施和服務(wù)，儲(chǔ)備有必要的生活物資并能及時(shí)更新。盡管有些重災(zāi)區(qū)避難所為災(zāi)民提供的物資不能滿足需求，甚至有食物嚴(yán)重缺乏問(wèn)題，但不可否認(rèn)大量的室內(nèi)避難所在災(zāi)民安置工作中發(fā)揮了重要作用。我們?cè)诿襟w上沒(méi)有看到成規(guī)模的救災(zāi)帳篷區(qū)及災(zāi)民臨時(shí)搭建室外防震棚等情況。

回顧看我國(guó)發(fā)生的汶川特大地震、玉樹地震以及國(guó)內(nèi)其他地區(qū)中強(qiáng)地震，媒體上最常見(jiàn)到的就是震后迅速搭建成片的救災(zāi)帳篷和災(zāi)民自建防震棚的景象。它作為臨時(shí)的避難場(chǎng)所對(duì)災(zāi)民是非常及時(shí)和必要的，但長(zhǎng)時(shí)間就會(huì)引發(fā)一系列的問(wèn)題，包括飲食起居困難、衛(wèi)生防疫難度大、公共安全存在隱患以及社會(huì)生產(chǎn)生活秩序難以恢復(fù)等等。汶川特大地震在恢復(fù)重建完成之前，為了大量災(zāi)民過(guò)冬還搭建了大量組合臨時(shí)房屋，占用了大量人力、物力和財(cái)力；從媒體上可以看到玉樹地震救災(zāi)帳篷使用較長(zhǎng)時(shí)間，一些災(zāi)民在救災(zāi)帳篷中度過(guò)了震后第一個(gè)漫長(zhǎng)的冬天……

推進(jìn)城市室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所的幾點(diǎn)思考

我國(guó)幅員遼闊，南北氣候差異很大，露天應(yīng)急避難場(chǎng)所在冬季的北方是非常不適宜的；即使在南方，如果遇到低溫雨雪等惡劣天氣，在長(zhǎng)時(shí)間露天生活也是不適宜的。所以，借鑒日本3·11地震災(zāi)民安置的情況，在未來(lái)推進(jìn)我國(guó)應(yīng)急避難場(chǎng)所建設(shè)中，尤其是城市地區(qū)，應(yīng)該大力推進(jìn)室內(nèi)避難場(chǎng)所的規(guī)劃和建設(shè)，這樣既經(jīng)濟(jì)又實(shí)用，特別是應(yīng)對(duì)大震巨災(zāi)，考慮到災(zāi)民要在臨時(shí)避難所里生活半年甚至更長(zhǎng)一段時(shí)間，直至災(zāi)區(qū)恢復(fù)重建完成。

在推進(jìn)城市室內(nèi)避難場(chǎng)所的規(guī)劃建設(shè)中，建議應(yīng)該重點(diǎn)做好以下幾方面的工作。

2011年，巖手縣大冢高中避難所

1.關(guān)于室內(nèi)避難場(chǎng)所建設(shè)的法規(guī)與標(biāo)準(zhǔn)

盡快研究出臺(tái)室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所的相關(guān)國(guó)家、地方標(biāo)準(zhǔn)和地方性法規(guī)，規(guī)范室內(nèi)避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)。根據(jù)相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)，先期可以對(duì)目前已有建筑物進(jìn)行安全性鑒定、排查，對(duì)符合室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所的建筑物進(jìn)行登記、造冊(cè)，適時(shí)公示其基本信息，包括位置、可安置災(zāi)民人數(shù)、可提供生活用品數(shù)量等等，方便群眾就近疏散和安置。

2.關(guān)于室內(nèi)避難場(chǎng)所的使用制度

汶川特大地震后，各地陸續(xù)出臺(tái)政策，對(duì)現(xiàn)有學(xué)校、醫(yī)院進(jìn)行全面加固，對(duì)新建的學(xué)校、醫(yī)院、體育館等公用建筑提高一個(gè)等級(jí)進(jìn)行抗震設(shè)防，這些建筑物抗震能力均高于其他建筑，適合于作為室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所。對(duì)這些建筑作為室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所的啟用和征用應(yīng)該盡快進(jìn)行謀劃。

3.科學(xué)開展規(guī)劃工作

做好城鎮(zhèn)、特別是大中城市避難場(chǎng)所規(guī)劃建設(shè)，加大政府財(cái)政資金投入。在城市規(guī)劃中，從街區(qū)功能規(guī)劃出發(fā)，要制定選擇合適的新建建筑工程作為室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所的制度，充分利用和整合資源，在建設(shè)規(guī)劃審批時(shí)把關(guān)，一旦確定要為其成為合格的室內(nèi)避難場(chǎng)所提高抗震設(shè)防水平所增加的成本政府要買單。

4.加強(qiáng)公眾防災(zāi)減災(zāi)教育

加強(qiáng)防災(zāi)減災(zāi)宣傳教育，使群眾具有強(qiáng)烈的危機(jī)意識(shí)和自救意識(shí)，樹立在災(zāi)難來(lái)臨時(shí)首先依靠自己和鄰居互救互助的理念。出臺(tái)政策和法規(guī)，使群眾儲(chǔ)備必要的救生物品。各地區(qū)結(jié)合本地災(zāi)害特點(diǎn)組織演練，使群眾在參加演練的同時(shí)，強(qiáng)化避災(zāi)自救能力，熟悉周圍的環(huán)境，清楚附近的室內(nèi)應(yīng)急避難場(chǎng)所以及疏散路線。

5.加強(qiáng)應(yīng)急志愿者建設(shè)

重視社區(qū)應(yīng)急救援志愿者隊(duì)伍建設(shè)，對(duì)志愿者進(jìn)行專業(yè)訓(xùn)練，具備一定的專業(yè)技能。志愿者平時(shí)向居民開展防災(zāi)、減災(zāi)教育；災(zāi)后，在避難所發(fā)揮組織、協(xié)調(diào)的作用，協(xié)助政府開展生活物資等救災(zāi)物資的分發(fā)和避難所的日常維護(hù)管理工作。