美國災(zāi)害治理體制與災(zāi)害事件的互動變遷歷程
——汶川地震十周年的思考

李明

李明，博士后，中央黨校（國家行政學(xué)院）應(yīng)急管理教研部教授，兼中國應(yīng)急管理學(xué)會理事、清華大學(xué)中國應(yīng)急管理研究基地研究員。曾在北大、清華、國行院從事教學(xué)研究工作，主要研究領(lǐng)域：公共政策、體制改革、公眾溝通、群體性事件等。主持11項國家級和省部級科研項目；出版《公共風(fēng)險與地方治理危機：美國財產(chǎn)稅制變遷分析》《突發(fā)事件與制度變遷動力機制研究》《美國突發(fā)事件與制度變遷》等專著；在《中國行政管理》《財政研究》《改革》等期刊發(fā)表學(xué)術(shù)論文幾十篇。

自汶川特大地震發(fā)生以來，我國在災(zāi)后重建方面取得了舉世矚目的成就，在防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革等方面也取得巨大進步，特別是黨的十八大以來，黨中央、國務(wù)院高度重視防災(zāi)減災(zāi)工作。

2016年7月28日，習(xí)近平總書記在唐山市調(diào)研考察時發(fā)表重要講話，將防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)提升到黨和國家的戰(zhàn)略高度，提出了防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)新理念，為我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)工作指明了方向。2017年1月，中共中央、國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于推進防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革的意見》，對防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制機制改革作出全面部署。2018年3月17日，國務(wù)院機構(gòu)改革方案在十三屆全國人大一次會議表決通過，國務(wù)院新組建應(yīng)急管理部，目的在于推動形成統(tǒng)一指揮、專常兼?zhèn)?、反?yīng)靈敏、上下聯(lián)動、平戰(zhàn)結(jié)合的中國特色應(yīng)急管理體制，提高我國防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

值此汶川地震十周年之際，介紹美國災(zāi)害治理體制的發(fā)展歷程，旨在為我國的災(zāi)害管理體制改革、部門職責(zé)融合等提供思路和借鑒。

美國聯(lián)邦政府逐步介入的災(zāi)害治理體制

災(zāi)害治理制度是人類社會應(yīng)對災(zāi)害的規(guī)范總和，并伴隨著災(zāi)害事件進程，災(zāi)害事件也決定了災(zāi)害治理模式。在北美特定的地理環(huán)境，早期的生產(chǎn)和生活方式，決定了美國災(zāi)害治理以防火、防洪等傳統(tǒng)型災(zāi)害管理為主。獨立建國早期，強勢的州政府，弱勢的聯(lián)邦政府等組織形式，決定了災(zāi)害管理職能主要由州和地方政府承擔(dān)。美國文化源于歐洲傳統(tǒng)，民間慈善公益思想深厚，災(zāi)害救助志愿者組織也成為這個體系的一部分。

圖1 美國地質(zhì)調(diào)查局早期的土地測量工作

當(dāng)前美國許多災(zāi)害治理機構(gòu)都是源于早期機構(gòu)設(shè)置，并隨著災(zāi)害事件狀況不斷調(diào)整職能形成。如美國陸軍工程兵部隊就是在建國前一年成立，當(dāng)時主要承擔(dān)獨立戰(zhàn)爭中的工事構(gòu)筑，后來隨著戰(zhàn)事的結(jié)束，洪水等災(zāi)害事件成為對公眾的新威脅，需要開展大壩建設(shè)和管理，防洪、防災(zāi)設(shè)施建設(shè)等逐步成為這個機構(gòu)的新職能。部隊人數(shù)也由成立時的不到1000人，發(fā)展到現(xiàn)有文職和軍事人員3.7萬人，并駐防全美10個防區(qū)。美國地質(zhì)調(diào)查局隸屬于內(nèi)政部，成立于1879年的美國地質(zhì)調(diào)查局，最早是服務(wù)于西部開發(fā)時的土地測量和探礦（圖1），隨著土地測量的結(jié)束和礦產(chǎn)開發(fā)的減少及轉(zhuǎn)由私人承擔(dān)，其主要工作領(lǐng)域轉(zhuǎn)為研究地震、火山噴發(fā)、泥石流等自然災(zāi)害與其應(yīng)對方法。

美國聯(lián)邦政府層面上，應(yīng)對重大突發(fā)事件的系統(tǒng)化應(yīng)急系統(tǒng)建設(shè)，則是起源于建國初的三起火災(zāi)事件，分別發(fā)生在1802年、1806年、1813年圣誕節(jié)前期，新罕布什爾州的樸次茅斯市火災(zāi)，突出暴露了州和地方政府救援能力缺陷。第一場大火后的1803年，為解決地方政府能力不足問題，美國國會通過法案，由聯(lián)邦政府通過減稅形式，首次向地方政府提供災(zāi)害援助。從火災(zāi)事件至1950年期間，聯(lián)邦政府先后實施128次援助項目，聯(lián)邦、州和地方政府才逐漸形成援助體系。

美國早期的災(zāi)害管理法制建設(shè)，主要源于1844年、1849年和1850年密西西比河下游發(fā)生的三次大洪水，事后聯(lián)邦政府總結(jié)災(zāi)害經(jīng)驗教訓(xùn)，頒布《沼澤地法案》（Swamp Acts of 1849—1850），并在1879年成立密西西比河管委會（Mississippi River Commission）加強河道防洪管理。1927年，密西西比河下游再次發(fā)生特大洪水，沖毀防洪堤，吞噬大量土地，導(dǎo)致上百萬人逃離家園，數(shù)百人死亡。事后，1928年美國國會頒布《洪水控制法案》（Flood Control Act），推行更先進的工程防洪措施，擺脫單純依賴防洪堤的做法。1950 年，美國國會頒布了《聯(lián)邦賑災(zāi)法案》（Federal Disaster Relief Act），首次將賑災(zāi)寫入聯(lián)邦政府的永久性職責(zé)范圍。

基于20世紀(jì)30年代的沙塵暴災(zāi)害與后續(xù)災(zāi)害事件的經(jīng)驗總結(jié)，美國建立了大規(guī)模的救災(zāi)資金投入及賑災(zāi)預(yù)算機制。在長期的無序開墾后，美國南部平原地區(qū)自然環(huán)境遭到嚴(yán)重破壞，發(fā)生了大范圍的干旱和大規(guī)模的沙塵暴。此時正值美國歷史上的大蕭條時期，聯(lián)邦政府出臺了相應(yīng)的災(zāi)后補貼政策，羅斯福總統(tǒng)簽署緊急救災(zāi)撥款法案，預(yù)留48億美元災(zāi)后救助資金，并讓受災(zāi)農(nóng)民參與政府建設(shè)項目。根據(jù)1950年的《賑災(zāi)法案》，每年的賑災(zāi)預(yù)算程序開始確立，救災(zāi)決策由國會轉(zhuǎn)移到白宮，州長向總統(tǒng)提出申請，超出年度預(yù)算國會討論追加。1953年，杜魯門總統(tǒng)簽署行政命令《減災(zāi)管理規(guī)定》，強調(diào)了聯(lián)邦民防局的災(zāi)害救助責(zé)任，也明確了聯(lián)邦救災(zāi)資金援助是旨在補充，而非取代州、地方以及私營部門組織的資源。

災(zāi)害治理體制調(diào)整中的機制建設(shè)

美國早期的應(yīng)急管理模式，以州和地方政府為主，缺乏橫向聯(lián)合，聯(lián)邦政府逐漸介入，但介入次數(shù)有限。20世紀(jì)60年代末以后，災(zāi)害治理體制開始逐步完善，應(yīng)急管理機制也開始建立。

圖2 洪水泛濫的密西西比河

一是災(zāi)害形勢發(fā)生劇烈變化，表現(xiàn)為災(zāi)情復(fù)雜，波及面廣，損失巨大，需要建立全面細(xì)致的州政府間合作機制。如，1973年密西西比河再次發(fā)生特大洪水，波及大范圍區(qū)域，洪災(zāi)持續(xù)了62天，整個災(zāi)害損失達(dá)1.83億美元。同時，加州連續(xù)發(fā)生森林火災(zāi)，僅1970年就達(dá)到773起，遠(yuǎn)高于此前歷史上最多發(fā)時期。這些大火與原來的城市火災(zāi)不同，通常發(fā)生在市區(qū)和荒地接合部。在美國20世紀(jì)60年代郊區(qū)化浪潮下，這些失控野火造成了人員死亡和財產(chǎn)損失。隨著災(zāi)害損失范圍擴大，州和地方政府之間的合作開始建立，聯(lián)邦政府也開始介入。聯(lián)邦政府開始資助建立 “南加州組織化應(yīng)急消防資源” 項目，該項目中提出了兩個新概念，即事件指揮系統(tǒng)和跨部門協(xié)調(diào)系統(tǒng)，成為美國應(yīng)急管理機制完善的第一步。

二是聯(lián)邦政府對普通公眾的直接救助也進入制度規(guī)范范疇。1988年頒布的《斯塔福德賑災(zāi)和應(yīng)急救助法案》（Robert T. Stafford Disaster Relief and Emergency Assistance Act）授權(quán)地方政府，將聯(lián)邦政府資助款的10%用于防災(zāi)減災(zāi)，如用來收購損壞的房屋設(shè)施。1993年密西西比河上游洪災(zāi)影響了美國境內(nèi)1/6的縣，淹沒房屋5萬間，造成損失達(dá)200億美元（圖2）。這次洪災(zāi)開啟了美國災(zāi)害管理史上的新階段，在全國范圍內(nèi)大力推行實施了政府回購項目(buyout program)。聯(lián)邦政府出資，地方政府出力，以災(zāi)前的房價從民眾手中購買災(zāi)損房屋，回購來的房屋一律銷毀，地面上永遠(yuǎn)不允許再建其他建筑物，地塊只能用于綠地、休閑用地或者濕地。

三是美國政府開始逐步由救災(zāi)向防災(zāi)減災(zāi)的方向轉(zhuǎn)化。為做好防災(zāi)減災(zāi)工作，1970年美國建立國家海洋和大氣管理局，作為美國商業(yè)部下屬的科技部門，關(guān)注地球的大氣和海洋變化，提供災(zāi)害天氣預(yù)警，提供海圖和空圖，尤其是對颶風(fēng)進行監(jiān)測預(yù)警。1964年，美國發(fā)生阿拉斯加大地震，1971年圣佛南多到南加利福尼亞地區(qū)發(fā)生地震，加上20世紀(jì)70年代的加州森林火災(zāi)，1979年的三里島核事故等諸多的災(zāi)害事件，終于催生了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，它整合了多個聯(lián)邦政府災(zāi)害治理相關(guān)部門，成為一個集防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)為一體的綜合性部門。2000年美國國會頒布了《防災(zāi)減災(zāi)法》（Disaster Mitigation Act），法案設(shè)立專門項目，為州和地方政府在災(zāi)害發(fā)生前，實施防災(zāi)減災(zāi)措施提供技術(shù)和資金援助。相對于1974年頒布的《聯(lián)邦賑災(zāi)法案》，該法案規(guī)定：地方政府要從聯(lián)邦獲得災(zāi)后援助資金，必須按要求做出全面的災(zāi)前響應(yīng)，制定完備的防災(zāi)減災(zāi)總體規(guī)劃。

四是調(diào)動全社會防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)的積極性。一是保險手段的應(yīng)用，美國國會在1968年頒布《國家洪水保險法案》（National Flood Insurance Act）規(guī)定，為所有建成房屋和在建房屋提供水災(zāi)保險，不考慮房屋權(quán)屬，并為水災(zāi)后恢復(fù)重建提供資金。參保前提是，地方政府必須頒布和執(zhí)行洪泛區(qū)管理條例，在河床內(nèi)不能修建任何設(shè)施，在低洼地帶修建的建筑物必須抬高到100年一遇的基礎(chǔ)洪水線以上。為鼓勵地方政府防災(zāi)減災(zāi)，聯(lián)邦應(yīng)急管理署推出社區(qū)評級體系（Community Rating System），該體系是一個積分系統(tǒng)。系統(tǒng)提供4大系列，共19種積分項目，社區(qū)可選擇適宜實施項目，根據(jù)總積分換取保險費折扣。4大系列為：提供公眾信息服務(wù)、制圖及規(guī)范、防洪減災(zāi)、防洪準(zhǔn)備等防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)范疇。

從災(zāi)害應(yīng)急管理到國土安全保障

2001年，美國發(fā)生“9·11”恐怖襲擊事件，美國由此全面進入了以國土安全為代表的全面國家安全時代。安全代替應(yīng)急、救災(zāi)等概念，成為備受推崇的概念。

一是國土安全體系初步建立。“9·11” 報告和事后政府和公眾對事件的反思，將機構(gòu)內(nèi)外部門之間溝通不暢、情報搜集分析不足、武裝力量無用武之地、應(yīng)急預(yù)案過時、應(yīng)急反應(yīng)滯后等一系列具有普遍性的問題總結(jié)、凸顯出來。針對這些問題，從國土安全機構(gòu)、情報制度、武裝部隊?wèi)?zhàn)區(qū)劃分、聯(lián)邦政府可持續(xù)制度等方面，進行了一系列的體制和制度創(chuàng)新。國土安全制度建設(shè)迅速進入公眾議程，聯(lián)邦政府機構(gòu)迅速進行了改組，建立國土安全部（Department of Homeland Security）。

二是國土安全制度的逐步深化調(diào)整。2005年的卡特里娜颶風(fēng)（Hurricane Katrina）是美國歷史上死亡人數(shù)第三位，經(jīng)濟損失最大的的颶風(fēng)災(zāi)害事件，也是美國進入21世紀(jì)以來最大的自然災(zāi)害事件（圖3）。這個事件所產(chǎn)生的經(jīng)驗教訓(xùn)，使美國對以反恐為核心的應(yīng)急管理制度進行了調(diào)整和變革?？ㄌ乩锬蕊Z風(fēng)是美國應(yīng)急管理制度變遷史上的一個標(biāo)志性事件，實際上也是對緊急狀態(tài)下形成的應(yīng)急管理制度的糾偏過程。同時，卡特琳娜颶風(fēng)對新奧爾良的巨大破壞，使得防洪堤和防洪墻等工程防洪措施無效，美國各界逐步認(rèn)識到，土地利用規(guī)劃、分區(qū)規(guī)劃、限制洪泛區(qū)的土地利用和水災(zāi)保險等規(guī)劃角度的防災(zāi)減災(zāi)比工程防災(zāi)更有效。

三是完善國土安全細(xì)節(jié)規(guī)定。在2013年的桑迪颶風(fēng)事件中，東北部的印第安人受災(zāi)嚴(yán)重，提出了部落政府的災(zāi)害救助權(quán)限問題和不足。因此，聯(lián)邦政府又頒布了《2013年桑迪恢復(fù)改進法案》（Sandy Recovery Improvement Act of 2013），授權(quán)部落政府直接向總統(tǒng)要求宣布緊急或重大災(zāi)害狀態(tài)。同時，頒布《斯塔福德法案》（Stafford Act），旨在對州、部落、地方政府和救災(zāi)組織的可用資源不足提供必要的幫助。

四是美國應(yīng)急管理體制確立后發(fā)生的事件，促進了美國現(xiàn)代國土安全與應(yīng)急管理制度進一步完善，也為其他國家提供了借鑒。美國聯(lián)邦應(yīng)急管理署把災(zāi)害管理劃分為4個階段：防災(zāi)減災(zāi)、備災(zāi)、應(yīng)急和恢復(fù)重建。以災(zāi)害發(fā)生時間為分界點，防災(zāi)減災(zāi)和備災(zāi)是災(zāi)前的2個階段，應(yīng)急和恢復(fù)重建是災(zāi)后的2個階段。另外還可以用時間的長短來劃分這4個階段：防災(zāi)減災(zāi)和恢復(fù)重建是長期過程；備災(zāi)和應(yīng)急是短期過程。這種應(yīng)急管理制度也是在大框架基本建立的基礎(chǔ)上，不斷地根據(jù)突發(fā)事件中的問題和經(jīng)驗，進行科學(xué)地評估后使其凸顯，并固定為制度性的規(guī)定，從而取得漸進式的制度變遷和進步。

災(zāi)害管理體制的發(fā)展趨勢

權(quán)力分散是美國政治結(jié)構(gòu)的主要特征，通過國家結(jié)構(gòu)的聯(lián)邦制，實行各級政府縱向上分立；通過政治體制的議會制，實行政府部門橫向上分權(quán)。但其災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急管理體制演化卻呈現(xiàn)了相反趨勢，即政府間縱向上權(quán)力集中，部門間橫向上權(quán)力整合，通過以下4個方面的“綜合化”，著力于提升國家綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)能力。

首先，災(zāi)害應(yīng)急管理事權(quán)綜合化。災(zāi)害應(yīng)急管理逐步由單純的地方事務(wù)，向地方為主、多層級政府綜合管理、共同參與方向轉(zhuǎn)換。在19世紀(jì)早期，美國災(zāi)害應(yīng)急管理屬純粹地方事務(wù)，州和聯(lián)邦政府完全不介入。直到新罕布什爾州樸茨茅斯市連續(xù)3年3場全市性圣誕節(jié)大火，使該市自身力量難以有效應(yīng)對，州和聯(lián)邦政府開始通過提供援助方式介入，這通常被認(rèn)為美國政府應(yīng)急管理體制形成的開端。到“9·11”事件后，美國災(zāi)害應(yīng)急管理體制完全納入全國性的國土安全體制之中，呈現(xiàn)一種大綜合的管理模式。但自然災(zāi)害類應(yīng)急事務(wù)仍以地方為主，只有地方政府提出申請后，聯(lián)邦和州政府才能介入。

其次，災(zāi)害應(yīng)急管理對象綜合化。美國災(zāi)害應(yīng)急管理逐步由單一災(zāi)害向多災(zāi)種，由專注“救災(zāi)”到“防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)”全過程的綜合管理方向變化。在19世紀(jì)末的鍍金時代，美國工業(yè)產(chǎn)值首次超過農(nóng)業(yè)，城市人口首次超過農(nóng)業(yè)人口，國民生產(chǎn)總值也躍居世界第一位。工業(yè)化、城市化使災(zāi)害種類日益增加，工業(yè)事故、公共衛(wèi)生事件頻率遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過了原有單一的火災(zāi)、洪水、颶風(fēng)等。各級政府逐漸將各類自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、公共衛(wèi)生等事件，納入災(zāi)害應(yīng)急管理范疇?！?·11”事件后又將恐怖襲擊事件，近年來又將槍擊事件，紛紛納入政府應(yīng)急管理范疇。

再次，災(zāi)害應(yīng)急管理和救援機構(gòu)的綜合化。由專業(yè)部門管理向綜合部門管理轉(zhuǎn)換，專業(yè)救援隊伍逐漸讓位于綜合救援隊伍，但專業(yè)部門和救援隊伍仍承擔(dān)重要職責(zé)。在1979年三里島核事故以后，美國聯(lián)邦政府鑒于核監(jiān)管機構(gòu)應(yīng)對災(zāi)害上的綜合能力欠缺，整合了多個災(zāi)害管理部門，建立了聯(lián)邦應(yīng)急管理署，統(tǒng)管各類災(zāi)害和突發(fā)事件?！?·11”事件后，更是整合了25個聯(lián)邦機構(gòu)，組建了美國國土安全部，成為統(tǒng)管各類突發(fā)事件的綜合部門。救援隊伍綜合化最主要體現(xiàn)在城市消防機構(gòu)職能變化上，尤其是紐約、芝加哥等大城市的消防局由原來的滅火職能逐漸向綜合救援方面轉(zhuǎn)換，承擔(dān)滅火任務(wù)普遍不到15%，其余的全部是多種災(zāi)害救援工作。

最后，民事防御和應(yīng)急管理的綜合化。冷戰(zhàn)時期，世界主要國家普遍建立了耗資巨大的防空管理體系，以防范敵國的空中入侵，保護民事目標(biāo)和公眾。隨著冷戰(zhàn)的結(jié)束和現(xiàn)代戰(zhàn)爭新態(tài)勢的形成，美國、俄羅斯、德國、法國等國紛紛將其轉(zhuǎn)換成為應(yīng)急管理體系。美國在民防體系的5個民事防御區(qū)基礎(chǔ)上，改編為10個應(yīng)急管理區(qū)，作為應(yīng)急管理署的分支機構(gòu)，集中應(yīng)對災(zāi)害突發(fā)事件。聯(lián)邦應(yīng)急管理署還對各區(qū)內(nèi)的軍、政、民三方面應(yīng)急力量進行全面整合，初步形成了政府綜合應(yīng)急管理機構(gòu)主導(dǎo)下的聯(lián)邦軍隊、州國民警衛(wèi)隊、企業(yè)、保險機構(gòu)、社會組織、志愿者等共同參與的，備災(zāi)備戰(zhàn)一體化的綜合性格局。

美國災(zāi)害應(yīng)急管理體制日益綜合化的發(fā)展趨勢，是對現(xiàn)代災(zāi)害突發(fā)事件應(yīng)急管理的內(nèi)在規(guī)律的適應(yīng)，以及對美國政府管理弊端的反思。這一趨勢變遷的內(nèi)在驅(qū)動力量來自于以下4方面發(fā)生的變化。

一是災(zāi)害突發(fā)事件越來越多樣化。全球風(fēng)險社會的形成，使災(zāi)害突發(fā)事件日益形成互生、次生、衍生等復(fù)雜的災(zāi)害鏈。如美國卡特里娜颶風(fēng)事件，引發(fā)了海水倒灌、市區(qū)火災(zāi)、停電事故；洪水、火災(zāi)引發(fā)了電力中斷事故，并導(dǎo)致了市區(qū)出現(xiàn)搶劫和騷亂事件；颶風(fēng)、電力中斷、石油供應(yīng)中斷，并引發(fā)經(jīng)濟危機事件等。這些突發(fā)事件錯綜復(fù)雜地聯(lián)系在一起，必須依靠提高政府綜合性防災(zāi)減災(zāi)能力才能有效應(yīng)對。

二是災(zāi)害突發(fā)事件的社會感知越來越敏感化。公眾以往主要關(guān)注身邊的災(zāi)害突發(fā)事件，關(guān)心這些事件是否會給自身帶來實際損害。網(wǎng)絡(luò)社會則將更大量的災(zāi)害事件推送到面前，把更全面的災(zāi)害損失后果展示到眼前，人們最終主觀感知的災(zāi)害是綜合的、全方位的、多樣化的。這種變化使公眾對政府應(yīng)急管理需求也必然是綜合的，綜合防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)體制建設(shè)，也是成立網(wǎng)絡(luò)社會條件下回應(yīng)公眾需求的必然結(jié)果。

三是現(xiàn)代社會民眾的災(zāi)害應(yīng)對能力弱化。與以往簡單的火災(zāi)事故、洪澇災(zāi)害不同，現(xiàn)代很多災(zāi)害突發(fā)事件往往是個體無法獨自應(yīng)對的。像核電廠事故、化工產(chǎn)品泄漏、環(huán)境污染事故等，其產(chǎn)生機理、處置措施復(fù)雜，必須依靠專業(yè)力量才能有效應(yīng)對。如美國在洛杉磯光化學(xué)霧污染事件后，先后動用了農(nóng)業(yè)、森林、環(huán)保、化工、機械、地理等全方位的、綜合性的專業(yè)力量，去查找原因、分析對策，最終提出問題解決方案。

四是災(zāi)害應(yīng)急管理權(quán)力集中化。災(zāi)害應(yīng)急管理分預(yù)防準(zhǔn)備、監(jiān)測預(yù)警、應(yīng)急處置和恢復(fù)重建4個階段，由于時間緊迫、資源有限，權(quán)力集中統(tǒng)一是相對高效的管理模式。美國政府常態(tài)管理中強調(diào)民主、分權(quán)原則，但應(yīng)急狀態(tài)下的行動強調(diào)集中統(tǒng)一，統(tǒng)一指揮、信息共享、統(tǒng)一行動等。在美國三里島核事故、“9·11”事件、卡特里娜颶風(fēng)災(zāi)害中，均暴露出美國政府缺乏統(tǒng)一指揮，缺少信息共享帶來的弊端，這也是美國應(yīng)急管理體制逐步綜合化的內(nèi)在動力之一。

我國改革開放40年以來，唐山、汶川、蘆山三次特重大地震，2008年南方冰凍雨雪災(zāi)害，1998年全流域洪水的應(yīng)對模式，分別反映了不同時期災(zāi)害管理制度的變遷歷程。也從側(cè)面反映了災(zāi)害制度變遷的時代背景、管理制度、政府間關(guān)系、責(zé)任劃分、公眾參與等方面的制度變遷的規(guī)律。

在我們紀(jì)念汶川地震十周年之際，我們應(yīng)當(dāng)全面評估重特大災(zāi)害，總結(jié)防災(zāi)減災(zāi)救災(zāi)經(jīng)驗教訓(xùn)，以推動災(zāi)害治理制度深化完善。