基于熵權(quán)TOPSIS模型的城市建設(shè)用地供應(yīng)績效評價及障礙度診斷*
——以西安市為例

王 瑩，王慧敏

(西安建筑科技大學(xué)管理學(xué)院，陜西西安 710055)

0 引言

土地是與人類生存發(fā)展關(guān)系最緊密、矛盾最突出的資源要素。城市建設(shè)用地則是城市開展各類經(jīng)濟(jì)活動的空間載體，是城市形成與發(fā)展的基礎(chǔ)。但近年來隨著城市化進(jìn)程的不斷推進(jìn)和城市土地資本過度投入，很多城市出現(xiàn)了耕地資源量減少、生態(tài)環(huán)境惡化、土地閑置等問題，建設(shè)用地供應(yīng)不但沒有起到助推經(jīng)濟(jì)發(fā)展的作用反而導(dǎo)致了人地矛盾的加劇、土地生態(tài)環(huán)境的破壞。政府作為土地供應(yīng)的主體，一直以來通過土地資源配置來完善城市功能，引導(dǎo)城市發(fā)展方向。因此，對城市建設(shè)用地供應(yīng)進(jìn)行績效評價可以及時掌握土地供應(yīng)效用信息，發(fā)現(xiàn)土地供應(yīng)過程中存在的問題，同時有助于指導(dǎo)政府制訂具有針對性的土地供應(yīng)政策，科學(xué)完善城市土地供應(yīng)管理體系，引導(dǎo)城市合理發(fā)展。

土地績效評價可以看做是土地供應(yīng)效用的綜合、全面體現(xiàn)，學(xué)術(shù)界對此研究也較為廣泛，但研究中還存在一些問題。從研究的地域來看，多集中在省域或是發(fā)達(dá)的中、東部城市，縣域與西北城市研究的較少[1-4]。從研究角度看，熱點(diǎn)研究多集中在土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出的效率評價、土地集約利用、可持續(xù)發(fā)展評價，其他方面較少[5-13]。在指標(biāo)體系上，整體側(cè)重經(jīng)濟(jì)硬指標(biāo)，忽略了其他軟指標(biāo)[14-18]。研究方法上，學(xué)者們多選用德爾菲法、層次分析法、主成分分析法、數(shù)據(jù)包絡(luò)法、綜合指數(shù)模型等[19-25]，一些方法缺少動態(tài)性，如綜合指數(shù)模型。另一些方法對樣本數(shù)量規(guī)模要求較高，且會造成原始數(shù)據(jù)信息一定程度的損失，如主成分分析法。

基于以上的研究梳理總結(jié)，文章在土地績效評價研究方面擬選取土地供應(yīng)主體——政府為切入點(diǎn)，以城市建設(shè)用地為評價對象，在指標(biāo)選擇上不同于以往把土地視為資本的研究所追尋的效率最大化，該文考慮到政府在整體社會中的角色，因此選取軟性指標(biāo)兼顧硬性指標(biāo)，在達(dá)到在評價土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出硬性功能的同時，更多地可以反映出新時代下土地在社會保障、涵養(yǎng)環(huán)境等軟性功能的政府目標(biāo)。在方法上選用熵權(quán)TOPSIS法，該方法屬于系統(tǒng)工程中的多目標(biāo)決策分析，在各領(lǐng)域的績效評價中都有廣泛的運(yùn)用，且TOPSIS法主要優(yōu)點(diǎn)是在指標(biāo)、樣本數(shù)量及數(shù)據(jù)分布方面沒有嚴(yán)格的限制，還能最大程度地避免原始數(shù)據(jù)信息的損失[26]。在研究區(qū)域上，選取了西部地區(qū)評價研究較少的陜西省省會西安市為研究區(qū)域，同時也是考慮到近年來西安憑借重要的戰(zhàn)略交通地理位置，先后成為國務(wù)院批準(zhǔn)的中國第三大國際化大都市，國家中心城市以及絲綢之路經(jīng)濟(jì)帶的龍頭城市，城市化進(jìn)程加快，相應(yīng)的建設(shè)用地供應(yīng)也大幅提升，因此更需及時對建設(shè)用地供應(yīng)績效進(jìn)行測評，找出障礙因子，通過土地供應(yīng)調(diào)整正確引導(dǎo)西安城市發(fā)展方向。

1 城市土地供應(yīng)績效評價指標(biāo)的構(gòu)建

評價指標(biāo)的選取方法一般有部門法、問題法、因果法、范圍法、目標(biāo)法等。部門法不能揭示部門之間的聯(lián)系；問題法往往因問題漫無目標(biāo)、錯綜復(fù)雜等而導(dǎo)致指標(biāo)無法選?。灰蚬ǔ３Ｒ虺鞘袕?fù)合體其內(nèi)部各種現(xiàn)象的聯(lián)系不能實(shí)現(xiàn)；范圍法不能很好地把指標(biāo)直接與城市土地供給目標(biāo)相掛鉤，體現(xiàn)不了績效實(shí)質(zhì)特征。因此，該文采用目標(biāo)法對評價指標(biāo)進(jìn)行選擇。根據(jù)目標(biāo)法的理念，考慮到城市土地供應(yīng)行為主體是政府，所以對政府供應(yīng)行為的績效評價可以轉(zhuǎn)化為對行為目標(biāo)和職責(zé)實(shí)現(xiàn)程度的評價?；谠摻嵌?，政府土地供應(yīng)目標(biāo)首先應(yīng)是平衡社會所有相關(guān)利益群體權(quán)利，加上我國社會發(fā)展進(jìn)入“新時代”，人民的首要追求逐漸從“物質(zhì)”的硬需求轉(zhuǎn)向“美好生活”的軟需求，注重追求生活幸福感與社會公平感，所以政府的土地供應(yīng)行為目標(biāo)重點(diǎn)不單單只是經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出方面，在“新時代”環(huán)境下還應(yīng)多考慮土地供應(yīng)結(jié)構(gòu)管理、土地社會保障功能、土地生態(tài)環(huán)境等方面。

因此，該文在已有的研究基礎(chǔ)上[27-31]，兼顧硬性指標(biāo)與軟性指標(biāo)構(gòu)建指標(biāo)體系，具體可以體現(xiàn)在4個層面：首先，有效率的城市土地供應(yīng)行為要能夠可持續(xù)地滿足城市功能的需要，保證城市功能多樣性； 其次，該行為的配置結(jié)果要能達(dá)到城市發(fā)展所需的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出； 再次，該行為要能最大限度地實(shí)現(xiàn)社會公平。最后，供應(yīng)行為的目標(biāo)實(shí)現(xiàn)不能以犧牲環(huán)境為代價。綜上，分析已有相關(guān)文獻(xiàn)[32-33]，依照全面性與獨(dú)立性原則，選擇結(jié)構(gòu)績效、經(jīng)濟(jì)績效、公平績效、環(huán)境績效4個最能體現(xiàn)政府供應(yīng)行為的目標(biāo)與職責(zé)構(gòu)建指標(biāo)評價體系，且進(jìn)一步采用極大不相關(guān)法[34]，依照子準(zhǔn)則層劃分的8個部分檢測指標(biāo)相關(guān)性，均得出ρi(復(fù)相關(guān)系數(shù))

表1 城市土地供給績效評價的指標(biāo)體系

準(zhǔn)則層子準(zhǔn)則層指標(biāo)層指標(biāo)具體計(jì)算處理過程指標(biāo)說明結(jié)構(gòu)績效土地數(shù)量結(jié)構(gòu)合理化住宅用地比例(%)城市住宅用地面積/城市建設(shè)用地面積×100(%) 土地數(shù)量結(jié)構(gòu)主要是體現(xiàn)建設(shè)用地不同功能地塊數(shù)量,因此依照《城市用地分類與建設(shè)用地規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)》選取城市建設(shè)用地主要供應(yīng)的對象:住宅用地、商服用地、工業(yè)用地,其次考慮到西安未來發(fā)展重點(diǎn)和戰(zhàn)略地理位置,再添上物流倉儲用地及道路交通設(shè)施用地土地空間結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)為兩方面,一是不同功能建設(shè)用地供應(yīng)在空間分布的均勻程度,二是土地供應(yīng)結(jié)果空間利用問題,分別通過建設(shè)用地均勻指數(shù)與房屋空置率來表現(xiàn)商服用地比例(%)城市商服用地面積/城市建設(shè)用地面積×100(%)工業(yè)用地比例(%)城市工業(yè)用地面積/城市建設(shè)用地面積×100(%)物流倉儲用地比例(%)城市物流倉儲用地面積/城市建設(shè)用地面積×100(%)道路交通設(shè)施用地比例(%)城市道路交通設(shè)施用地面積/城市建設(shè)用地面積×100(%)土地空間結(jié)構(gòu)合理化房屋空置率(%)房屋空置面積/商品房竣工面積建設(shè)用地均勻指數(shù)∑ni=1(fi×log2fi)log2(n)×100(%)經(jīng)濟(jì)績效直接收益地均第二產(chǎn)業(yè)增長(元/km2)(當(dāng)年地均第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值—前一年地均第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)/前一年地均第二產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值×100% 建設(shè)用地供應(yīng)客體主要是第二產(chǎn)業(yè)與第三產(chǎn)業(yè),同時建設(shè)用地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓時為政府直接提供了財政收入,因此直接收益主要從二、三產(chǎn)值與土地說收方面的指標(biāo)體現(xiàn)地均第三產(chǎn)業(yè)增長(元/km2)當(dāng)年地均第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值—前一年地均第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值)/前一年地均第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值×100%土地出讓金占財政收入比重(%)土地出讓金額/財政收入總額×100%土地使用稅占財政收入比重(%)土地使用稅總額/財政收入總額×100%間接收益社會消費(fèi)品零售總額(億元)公開年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 間接收益主要體現(xiàn)的是建設(shè)用地供應(yīng)波及效應(yīng),而受影響的主要是內(nèi)部消費(fèi)、外部投資與城市化發(fā)展,因此從以上3方面來選擇典型指標(biāo)城鎮(zhèn)化率%城鎮(zhèn)人口/總?cè)丝谕赓Y增長率%(當(dāng)年城市外資投資總額—前一年的城市外資投資總額)/前一年的城市外資投資總額×100%公平績效社會公平房價收入比平均房價/人均可支配收入 社會公平核心思想是“以人為本”,而人在社會生活中的基本追求是“安居”,“樂業(yè)”及家庭生活水平的提升,因此用典型的住房,就業(yè)及生活水平指標(biāo)來反映社會公平用地公平主要思想是土地在居民社會生活中的服務(wù)功能作用分配的公平性,因此主要選擇建設(shè)用地中具有公共服務(wù)功能的人均土地指標(biāo)表現(xiàn)恩格爾系數(shù)公開年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)用地公平城市失業(yè)率(%)失業(yè)人數(shù)/(從業(yè)人數(shù)+失業(yè)人數(shù))×100%人均公共管理與服務(wù)面積(m2/人)城市公共管理與服務(wù)用地面積/城市非農(nóng)人口人均市政公共設(shè)施面積(m2/人)城市市政公共設(shè)施用地面積/城市非農(nóng)人口人均綠地面積 (m2/人)城市綠地面積/城市非農(nóng)人口環(huán)境績效土地污染水平地均廢水排放量(t/m2)城市污水排放總量/城市建設(shè)用地總面積 環(huán)境污染為土地供應(yīng)效用帶來負(fù)面影響,城市建設(shè)用地污染主體主要來自工業(yè)和生活兩方面,因此這些相關(guān)土地污染水平選取為這方面的典型指標(biāo)地均廢氣排放量(m3/m2)城市廢氣排放量/城市建設(shè)用地總面積地均生活垃圾產(chǎn)生量(t/m2)生活垃圾排放總量/城市建設(shè)用地總面積土地環(huán)境可持續(xù)性建成區(qū)綠化覆蓋率(%)年鑒統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù) 城市建設(shè)用地環(huán)境可持續(xù)性作用是為城市發(fā)展,人們生活提供可持續(xù)資源支撐,主要通過治理成果來表現(xiàn),而城市治理主要是綠化,空氣,循環(huán)利用工業(yè)固體廢棄物綜合利用率(%)工業(yè)固體廢物綜合利用量/(工業(yè)固體廢物產(chǎn)生量+綜合利用往年貯存量)×100%全年環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率(%)空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)天數(shù)/全年天數(shù)×100% 注:fi是第i種類型土地面積所占百分比; n是土地類型數(shù)

2 西安市建設(shè)用地供應(yīng)績效評價實(shí)證研究

2.1 數(shù)據(jù)來源

數(shù)據(jù)主要來自《西安統(tǒng)計(jì)年鑒2011～2015》《中國城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒2011～2015》《中國國土資源統(tǒng)計(jì)年鑒2011～2015》等。

表2 西安市建設(shè)用地供應(yīng)績效指標(biāo)評價體系權(quán)重值

準(zhǔn)則層權(quán)重目標(biāo)層權(quán)重指標(biāo)屬性結(jié)構(gòu)績效0.387 0住宅用地比例X10.054 5正商服用地比例X20.044 6正工業(yè)用地比例X30.071 9正倉儲用地比例X40.037 9正道路交通設(shè)施用地比例X50.029 5正房屋空置率X60.019 6負(fù)建設(shè)用地均勻指數(shù)X70.128 7正經(jīng)濟(jì)績效0.216 7地均第二產(chǎn)業(yè)增長X80.039 5正地均第三產(chǎn)業(yè)增長X90.043 8正土地出讓金占財政收入比重X100.025 8正土地使用稅占財政收入比重X110.035 4正社會消費(fèi)品零售總額X120.027 9正城鎮(zhèn)化率X130.022 3正外資增長率X140.021 8正公平績效0.201 5房價收入比X150.047 9負(fù)恩格爾系數(shù)X160.049 8負(fù)城市失業(yè)率X170.019 7負(fù)人均公共管理與服務(wù)面積X180.028 6正人均市政公共設(shè)施面積X190.025 2正人均綠地面積X200.030 3正環(huán)境績效0.194 8地均廢水排放量X210.024 2負(fù)地均廢氣排放量X220.033 3負(fù)地均生活垃圾產(chǎn)生量X230.053 6負(fù)建成區(qū)綠化覆蓋率X240.032 8正工業(yè)固體廢棄物綜合利用率X250.027 4正全年環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率X260.023 6正

2.2 指標(biāo)權(quán)重的確定

由于德爾菲法、層次分析法等方法帶有一定的主觀性，該文選取熵權(quán)法進(jìn)行客觀賦值，通過計(jì)算指標(biāo)的信息熵，根據(jù)指標(biāo)的相對變化程度對系統(tǒng)整體的影響來決定指標(biāo)的權(quán)重，能在一定程度上避免主觀因素帶來的偏差[35-36]，具體計(jì)算步驟：

(1)采用極值法將初始指標(biāo)規(guī)范化處理：

(1)

(2)

(2)計(jì)算第i個指標(biāo)在第j年的比重pij：

(3)

(3)計(jì)算第i個指標(biāo)的熵值ei：

(4)

(4)計(jì)算第i個指標(biāo)權(quán)重wi：

(5)

具體計(jì)算結(jié)果見表2。

2.3 改進(jìn)的TOPSIS模型評價測算

TOPSIS模型是系統(tǒng)工程中常用的一種決策技術(shù)，一般應(yīng)用于多目標(biāo)決策分析中，可通過評價對象和正、負(fù)理想解間的距離來進(jìn)行評價。而改進(jìn)的TOPSIS模型主要針對評價對象對正，負(fù)理想解的評價公式進(jìn)行了改進(jìn)，具體計(jì)算方法[37]：

(1)指標(biāo)同趨勢化

(2)指標(biāo)規(guī)范化處理

(3)建立加權(quán)規(guī)范化評價矩陣，公式：

V=R′×Wi=(Vij)m×n

(6)

(4)確定正理想解V+與負(fù)理想解V-:

(7)

(8)

(9)

(10)

(6)計(jì)算歷年評價對象與最優(yōu)方案的貼近度Cj(0≤Cj≤1):

(11)

2.4 障礙度模型測算

城市土地供應(yīng)績效評價旨在對城市土地供應(yīng)效用水平進(jìn)行判定，為了制定提高城市土地績效水平的對策和相關(guān)措施，該文運(yùn)用障礙度模型，分析了影響城市土地供應(yīng)績效的障礙度和障礙因子，以便政府對土地供應(yīng)行為和土地政策進(jìn)行針對性地調(diào)整。具體計(jì)算步驟：

(1)確定因子貢獻(xiàn)度Fi，指標(biāo)偏離度Ii

Fi=Wi×Yij

(12)

(13)

(2)計(jì)算第i個指標(biāo)對城市建設(shè)用地供應(yīng)綜合績效的障礙度Oi

(14)

(3)計(jì)算各準(zhǔn)則層指標(biāo)對城市建設(shè)用地供應(yīng)綜合績效的障礙度Uj

Uj=∑Oij

(15)

3 結(jié)果與分析

3.1 西安市建設(shè)用地供應(yīng)績效評價結(jié)果與分析

依據(jù)式(6)～(11)得出表3，進(jìn)一步通過對表3中的綜合績效貼近度值進(jìn)行整理得到圖1。由圖1可以看出2011～2015年西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)綜合績效水平呈波動狀，但波動幅度不大，而總體依舊表現(xiàn)出上升趨勢。績效指數(shù)從2011年的0.410 2上升到2015年的0.586 4，表明了“十二五”期間建設(shè)用地供應(yīng)綜合績效有所提高，但仍然沒改變其處于中級水平階段的狀況。該文從構(gòu)成績效評價指標(biāo)體系的四大目標(biāo)績效方面進(jìn)一步評價分析。

表3 西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)各類績效貼近度及其水平

年份綜合績效結(jié)構(gòu)績效經(jīng)濟(jì)績效公平績效環(huán)境績效貼近度績效水平貼近度績效水平貼近度績效水平貼近度績效水平貼近度績效水平20110.410 2中級0.364 2中級0.660 0良好0.417 6中級0.324 7中級20120.279 8較差0.151 4較差0.587 3中級0.245 3較差0.330 1中級20130.407 6中級0.301 5中級0.345 3中級0.541 6中級0.684 1良好20140.318 9中級0.173 8較差0.354 7中級0.545 8中級0.502 1中級20150.586 4中級0.685 3良好0.343 5中級0.464 5中級0.617 5良好 注:貼近度0～0.30為較差水平, 0.30～0.60為中級水平, 0.60～0.80為良好水平, 0.80～1.00為優(yōu)質(zhì)水平

圖1 2011～2015年西安市建設(shè)用地供應(yīng)綜合績效水平

(1)結(jié)構(gòu)績效

2011～2015年西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)績效評價結(jié)果如圖2，由圖2可以看出西安市結(jié)構(gòu)績效水平走勢與綜合績效水平走勢基本一致，雖有波動但總體上升。結(jié)合表3可知其績效指數(shù)從2011年的0.457 7上升到2015年的0.595 5，績效水平從中級上升至良好。究其原因，這段時間西安處在以土地類型轉(zhuǎn)換帶動產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的過程中，政府不斷對不同類型土地供應(yīng)進(jìn)行調(diào)整，因此難以避免滯后性所帶來的績效水平波動。其中住宅用地、商服用地、道路交通設(shè)施用地供應(yīng)較為穩(wěn)定，無大幅變動。與之相反，工業(yè)用地與倉儲物流用地供應(yīng)年際調(diào)整較大。另外，房屋空置率在此階段也存在明顯變化，最低為9.17%，最高為13.29%。西安一直是北方重要的工業(yè)城市，歷史上的工業(yè)產(chǎn)業(yè)發(fā)展使得工業(yè)、物流用地布局松散，沒有形成產(chǎn)業(yè)集聚。在新時期的城市發(fā)展改造過程中，遺留的工業(yè)企業(yè)及“批發(fā)市場”形式的倉儲占據(jù)主城區(qū)附近優(yōu)質(zhì)土地，阻礙更有經(jīng)濟(jì)效益的第三產(chǎn)業(yè)發(fā)展。還有，西安以往依靠房地產(chǎn)行業(yè)帶動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，雖然具有很強(qiáng)的“波及效應(yīng)”，但由于投機(jī)導(dǎo)致房屋空置率較高。政府針對以上土地結(jié)構(gòu)配置方面的問題積極采取調(diào)整措施，分別在2010年、2011年發(fā)布了《西安市加快工業(yè)和產(chǎn)業(yè)集群發(fā)展實(shí)施方案》和《西安十二五工業(yè)發(fā)展規(guī)劃》，并加緊推動“退二進(jìn)三”政策的實(shí)施，通過關(guān)閉二環(huán)內(nèi)高耗能、重污染、且不符合城市規(guī)劃的企業(yè)去推進(jìn)土地置換，實(shí)現(xiàn)工業(yè)倉儲用地郊區(qū)化布局。同時，政府在2011年出臺了長達(dá)3年多的“限購令”打擊投機(jī)性住宅需求，穩(wěn)定房價并增加保障性住房的供地量。此外，為加快實(shí)現(xiàn)西安國際化大都市建設(shè)的目標(biāo)，政府加大一系列民生項(xiàng)目的推進(jìn)力度，加快城市軌道交通網(wǎng)絡(luò)以及教育、醫(yī)療、養(yǎng)老體系的建設(shè)，并在這段時間接連出臺了《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)土地節(jié)約集約利用的通知》 (2013)、《關(guān)于切實(shí)加強(qiáng)土地管理全面提高土地利用效率的意見》 (2014)、《西安市建設(shè)用地節(jié)約集約利用考核辦法》(2015)等文件促使土地節(jié)約集約利用，因此，西安土地結(jié)構(gòu)績效在調(diào)整波動中趨于優(yōu)化。

(2)經(jīng)濟(jì)績效

2011～2015年西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)經(jīng)濟(jì)績效評價結(jié)果如圖2，可以看出西安市經(jīng)濟(jì)績效水平在2012年達(dá)到最高點(diǎn)但總體呈下降趨勢，結(jié)合表3發(fā)現(xiàn)該項(xiàng)績效指數(shù)從2011年的0.660 0下降到2015年的0.343 5，績效水平從良好下降到中級。在經(jīng)濟(jì)繁榮發(fā)展的當(dāng)下，這似乎是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展衰退的表象，但也不盡然。一方面從評價指標(biāo)來看，多是增長率性質(zhì)的指標(biāo)，其增長幅度逐年降低，但絕對數(shù)據(jù)是增長趨勢。另一方面，從實(shí)際發(fā)展來看，這一時期的西安處于轉(zhuǎn)型發(fā)展的攻堅(jiān)期，戰(zhàn)略機(jī)遇與矛盾并存，經(jīng)濟(jì)發(fā)展放緩并不是壞事但同時也是不爭的事實(shí)，這主要是因?yàn)槲靼苍诮?jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的背景下，政府有意壓制財政投資，引導(dǎo)經(jīng)濟(jì)發(fā)展從依靠物資消耗向依靠居民消費(fèi)、科技進(jìn)步、勞動者素質(zhì)轉(zhuǎn)變。但由于當(dāng)下政府在收入分配制度、社會公共服務(wù)方面的改革不能及時跟進(jìn)； 先進(jìn)的企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展體系正在建立并不成熟，無法大量吸引外來的大型高新投創(chuàng)企業(yè)落戶； 高校雖然集中但人才外流嚴(yán)重，勞動者素質(zhì)水平普遍較低，使得西安處在社會轉(zhuǎn)型的突破期與蓄力期，在此期間經(jīng)濟(jì)增長速度放緩是不可避免的，故而經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度降低，從而影響到經(jīng)濟(jì)績效水平的下降。

圖2 2011～2015年西安市建設(shè)用地供應(yīng)各項(xiàng)績效水平

(3)公平績效

2011～2015年西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)公平績效評價結(jié)果如圖2，可以看出西安市公平績效水平呈波動狀， 2013年有1個上升的峰值，之后有小幅下降，但總體公平績效還是有所提高。同時表3顯示績效指數(shù)從2011年的0.417 6上升到2015年的0.464 5，績效水平仍處于中級。究其原因，一方面，“十二五”期間西安政府加大了公共服務(wù)的財政投入力度，以“十項(xiàng)惠民實(shí)事”為抓手，加快民生工程的建設(shè)，累計(jì)建成保障房33萬套，累計(jì)新增城鎮(zhèn)就業(yè)61.09萬人，社會救助體系不斷完善，基層醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)網(wǎng)絡(luò)基本形成，公共文化投入不斷加大，人均公共用地也在逐年提升，這些全方位的城市服務(wù)功能優(yōu)化使公平在總體上有所提高。但另一方面，這一時期也是西安建設(shè)國際化大都市的快速發(fā)展時期，政府在住宅房價控制方面并不理想，西安的房價收入比一直維持在9%左右，某些年份更是達(dá)到了兩位數(shù)，居民收入增長的幅度不及房價漲幅，大幅影響居民的幸福度。雖然政府在保障性住房建設(shè)供地量上有所增加，但也滿足不了人們對城市住房的需求，故公平績效在此作用下波動上升。

(4)環(huán)境績效

2011～2015年西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)環(huán)境績效評價結(jié)果如圖2，可以看出西安市環(huán)境績效水平呈波動狀，但總體呈上升趨勢，結(jié)合表3發(fā)現(xiàn)績效指數(shù)從2011年的0.324 7上升到2015年的0.617 5，績效水平從中級水平上升至良好水平。其中除地均廢水、廢氣、生活垃圾產(chǎn)生量年際有所波動外，建成區(qū)綠化率與工業(yè)廢棄物綜合利用率都在逐年上升，分別從2011年的39%和90.82%上升至2015年的43%及95.92%，全年環(huán)境空氣質(zhì)量達(dá)標(biāo)率也在85%左右。究其原因，“十二五”期間，西安著力建設(shè)資源節(jié)約型和環(huán)境友好型社會，貫徹“綠色發(fā)展”的發(fā)展理念，在《西安市“十二五”環(huán)境保護(hù)規(guī)劃》(2012)的框架下，先后編制和實(shí)施7個環(huán)保子規(guī)劃和專項(xiàng)工作方案，實(shí)施全方位環(huán)境治理，形成了較為完善的環(huán)境保護(hù)規(guī)劃體系。著重開展了“八水繞西安”工程、秦嶺北麓生態(tài)環(huán)境保護(hù)工程以及森林城市創(chuàng)建工作，完成了渭河、灞河等河流的生態(tài)治理，新增濕地面積933萬hm2，新增城市綠地1 931萬m2，新建成開放公園30個、綠地廣場678個。更是把大氣治理作為環(huán)境治理的“一號工程”，提出“減煤、控車、抑塵、治源、禁燃、增綠”六大措施[38]。同時大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟(jì)，建立覆蓋全市的回收、分揀和加工利用的廢品回收利用網(wǎng)絡(luò)。加強(qiáng)工業(yè)和建筑業(yè)廢棄物的管理和綜合利用，提升無害化水平。經(jīng)過一系列的治理，西安城市環(huán)境狀況有明顯改善，在這5年內(nèi)先后榮獲“國家衛(wèi)生城市”、“國家園林城市”的稱號，故推動環(huán)境績效水平顯著上升。

3.2 障礙度診斷結(jié)果與分析

在績效評價結(jié)果與分析的基礎(chǔ)上，對影響西安市建設(shè)用地供應(yīng)績效的障礙因子進(jìn)行診斷，并列出指標(biāo)層障礙度指數(shù)排名前6的主要障礙因子進(jìn)行分析。

根據(jù)式(12)～ (15)計(jì)算得出表4，由表4可知各個準(zhǔn)則層對建設(shè)用地供應(yīng)績效影響程度各不相同。結(jié)構(gòu)障礙度5年間呈波動下降，年均下降速度為7.15%，但仍是障礙度排名第1位。經(jīng)濟(jì)障礙度5年內(nèi)有所上升，年均上升速度29.70%，障礙度排名從第4位上升到第2位。公平障礙度與環(huán)境障礙度5年內(nèi)都有所下降，年均下降速度分別為2.29%、 7.27%，障礙度排名分別從第2位和第3位，下降到第3位和第4位。從整體來看， 2011～2015年影響西安市建設(shè)用地供應(yīng)績效的首要方面是供應(yīng)結(jié)構(gòu)，平均障礙度達(dá)到58.44%，后面依次是經(jīng)濟(jì)障礙度、公平障礙度和環(huán)境障礙度，均值分別為14.84%、13.66%、11.24%。

表4 西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)績效準(zhǔn)則層障礙度及排名

年份結(jié)構(gòu)障礙度排名經(jīng)濟(jì)障礙度排名公平障礙度排名環(huán)境障礙度排名201157.4118.14417.83216.613201263.3318.71415.27212.683201363.74118.65210.5837.024201466.76115.6828.4338.154201540.98123.03216.19311.784

表5 西安市城市建設(shè)用地供應(yīng)績效指標(biāo)層主要障礙因子障礙度

年份項(xiàng)目指標(biāo)排序1234562011障礙因素X7X1X2X5X23X15障礙度29.0212.519.076.786.195.442012障礙因素X7X3X1X2X23X15障礙度24.7513.859.386.795.194.802013障礙因素X7X3X4X2X9X16障礙度26.9315.819.156.245.925.352014障礙因素X7X3X2X4X8X9障礙度20.1614.039.066.534.494.062015障礙因素X3X4X9X11X6X15障礙度20.919.989.327.607.146.87

在表4的基礎(chǔ)上，該文進(jìn)一步列出了2011～2015年障礙度指數(shù)前6的障礙因子，見表5。由表5總結(jié)得出， 5年內(nèi)障礙因子中反映建設(shè)用地供應(yīng)結(jié)構(gòu)績效的指標(biāo)占60%，反映建設(shè)用地供應(yīng)經(jīng)濟(jì)績效的指標(biāo)占16.66%，反映建設(shè)用地供應(yīng)公平績效的指標(biāo)占13.33%，反映建設(shè)用地供應(yīng)環(huán)境績效的指標(biāo)占6.66%。由此可知結(jié)構(gòu)績效中的評價指標(biāo)占據(jù)了因子障礙度排名前6的大部分，而且土地結(jié)構(gòu)績效的障礙度一直較明顯，表明其對綜合績效影響較大且較持續(xù)。具體分時間段來看， 2011～2012年，結(jié)構(gòu)績效中住宅用地比例X1、商服用地比例X2、工業(yè)用地比例X3、建設(shè)用地均勻指數(shù)X7是出現(xiàn)頻率較高的指標(biāo)且障礙度排名較前。公平績效指標(biāo)中的房價收入比X15與環(huán)境績效指標(biāo)中的地均生活垃圾產(chǎn)生量X23則是在前6排名中出現(xiàn)頻率較高的指標(biāo)。而經(jīng)濟(jì)績效中的指標(biāo)并沒有出現(xiàn)在前6的排名內(nèi)。以上的闡述說明在這個階段，政府在土地供應(yīng)過程中存在土地類型配置不合理，尤其是在住宅用地、商服用地、工業(yè)用地板塊有供應(yīng)失衡的情況出現(xiàn)且土地集約利用程度不高。其次，房價與土地供應(yīng)有著密切關(guān)系，而這個時段有著高房價使市場剛需得不到滿足、民眾幸福感下降的突出問題，表明了政府在公平方面的協(xié)調(diào)不足。另外，這個時段的人口增長造成的生活污染問題較為嚴(yán)重，對整體績效水平有所影響，但土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出對這一時期績效還存在一定貢獻(xiàn)。2013～2015年，結(jié)構(gòu)績效中的指標(biāo)入圍排名個數(shù)有所減少但依舊占有大部分比重，公平績效與環(huán)境績效部分指標(biāo)退出前6，取而代之的是經(jīng)濟(jì)績效指標(biāo)中的地均第二產(chǎn)業(yè)增長X8、地均第三產(chǎn)業(yè)增長X9、土地使用稅占財政收入比重X11排名上升。以上的數(shù)據(jù)變化反映了這一階段，政府在土地資源供應(yīng)結(jié)構(gòu)配置優(yōu)化成果開始體現(xiàn)，但達(dá)到優(yōu)質(zhì)水平仍需時間。產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整升級使得經(jīng)濟(jì)中各種要素不穩(wěn)定地流動，使得土地經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出年際增速下降，社會經(jīng)濟(jì)進(jìn)入低速增長。同時，政府以提升居民生活便利性為主的一系列民生工程和全面的環(huán)境治理舉措成效較大，使得這一時期的公平與環(huán)境對綜合績效障礙度減弱貢獻(xiàn)度上升。

4 結(jié)論與建議

該文通過熵權(quán)TOPSIS模型與障礙度模型對西安市的建設(shè)用地供應(yīng)績效進(jìn)行測算，得出西安市“十二五”期間建設(shè)用地供應(yīng)綜合績效水平有所上升，績效指數(shù)從2011年的0.410 2上升到2015年的0.586 4，年均增速為7.40%，但依舊沒有突破中級水平。該文從四大目標(biāo)績效入手總結(jié)出4點(diǎn)結(jié)論并提出相應(yīng)的建議，為西安市建設(shè)用地供應(yīng)績效達(dá)到優(yōu)質(zhì)水平提供參考。

(1)結(jié)構(gòu)調(diào)整初見成效，但仍是首要障礙因素?！笆濉逼陂g，結(jié)構(gòu)績效指數(shù)從2011年的0.457 7上升到2015年的0.595 5，年均增速5.40%，績效水平從中級上升至良好。結(jié)構(gòu)障礙度指數(shù)從57.41下降到40.98，年均降低6.52%，但依舊是首要障礙。對此，政府未來應(yīng)在已有的城市規(guī)劃與發(fā)展定位的基礎(chǔ)上，繼續(xù)對各功能類型土地進(jìn)行整合?？刂谱≌恋毓?yīng)規(guī)模，提升主城區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展能力。對工業(yè)用地實(shí)施空間上的集中供應(yīng)，實(shí)現(xiàn)產(chǎn)業(yè)集聚。增加基礎(chǔ)設(shè)施用地供應(yīng)量，為城市發(fā)展提供支撐。與此同時，進(jìn)一步加大已供應(yīng)土地利用的深度和廣度，利用先進(jìn)技術(shù)對地上、地表、地下三維空間進(jìn)行開發(fā)，提升城市土地空間組配水平。

(2)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型影響增加，土地經(jīng)濟(jì)貢獻(xiàn)度下降?！笆濉逼陂g，經(jīng)濟(jì)效應(yīng)績效指數(shù)從2011年的0.660 0下降到2015年的0.343 5，年均降速11.98%，績效水平從良好下降到中級。經(jīng)濟(jì)障礙度從8.14上升至23.03。年均增速29.70%，上升為第二障礙。對此，政府未來可以借助土地供應(yīng)轉(zhuǎn)型助推產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級，充分置換城中低產(chǎn)出效益土地，促使落后和低能產(chǎn)業(yè)退出。制訂企業(yè)創(chuàng)新補(bǔ)貼政策，降低土地成本，助力企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展。加大土地持有成本，新增土地閑置稅，盤活城市存量土地，增加潛在土地的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出。

(3)民生工程強(qiáng)度加大，土地公平績效有所增加?！笆濉逼陂g，公平效應(yīng)績效指數(shù)從2011年的0.417 6上升到2015年的0.464 5，年均增速2.15%，雖有增加但仍是中級水平。公平障礙度從17.83下降到16.19，年均降低1.91%，降為第三障礙。對此，政府應(yīng)該在建設(shè)用地供應(yīng)中突出土地社會保障功能地位，進(jìn)一步提升城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)中心的數(shù)量與質(zhì)量。重點(diǎn)針對房地產(chǎn)市場，采取經(jīng)濟(jì)、行政、法律手段調(diào)控房價，增加保障性住房的建設(shè)量，同時加快老舊小區(qū)改造，保證居民的基本住房福利。

(4)環(huán)境治理效果突出，土地環(huán)境水平提升較快?！笆濉逼陂g，環(huán)境績效指數(shù)從2011年的0.324 7上升到2015年的0.617 5，年均增速13.71%，績效水平從中級上升至良好。環(huán)境障礙度從16.61降至11.78，年均降速6.64%，降為第四障礙。對此，政府未來不僅應(yīng)繼續(xù)保持環(huán)境治理的力度，還要建立環(huán)境的監(jiān)控機(jī)制，及時反饋環(huán)境監(jiān)控信息。加大土地污染的事前防范力度，要求企業(yè)安裝配套污染物處理設(shè)施。最重要的是可以開展資源產(chǎn)權(quán)改革的試點(diǎn)工作，實(shí)現(xiàn)環(huán)境貢獻(xiàn)者與環(huán)境受益者的利益的“對稱性”，并賦予公民個人環(huán)境訴訟法律主體資格，提升民眾在環(huán)境保護(hù)中的參與度。

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