城鄉(xiāng)基本公共服務均等化現(xiàn)狀及原因分析

應麗君

【摘要】黨的十六屆五中全會上首次提出“公共服務均等化”后，“公共服務均等化”逐漸成為社會普遍關(guān)注的焦點?；竟卜兆鳛楣卜罩械闹匾獌?nèi)容，其均等化的實現(xiàn)對于實現(xiàn)城鄉(xiāng)公共服務均等化有著重要意義。本文主要就城鄉(xiāng)的基本公共服務均等化現(xiàn)狀和原因進行分析，提出城鄉(xiāng)存在基本公共服務非均等化的原因主要是長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的歷史原因、分稅制改革帶來的中央與地方事權(quán)財權(quán)分配的不均衡、我國特有社會環(huán)境下的政府理性和農(nóng)民理性等，這些分析將為改善城鄉(xiāng)基本公共服務均等化提供理論依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】基本公共服務；均等化；城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

進入21世紀，通貨膨脹與發(fā)展失衡逐漸取代經(jīng)濟的高速增長成為中國的代名詞，中國經(jīng)濟持續(xù)高速發(fā)展逐漸成為歷史。近年來，特別是2007年由美國次貸危機引發(fā)的全球金融危機以來，我國的國民經(jīng)濟遭受了前所未有的巨大壓力和困難。失業(yè)人口不斷龐大、物價不斷上升、群體性事件不斷發(fā)生等等，一系列的事件引發(fā)著國內(nèi)民眾的思考。同樣，這些事件的不斷發(fā)生嚴重影響著我國經(jīng)濟的持續(xù)健康發(fā)展，甚至威脅著我國社會的穩(wěn)定。

中國在發(fā)展道路上的非均衡，即發(fā)展失衡，無疑是我國當今社會發(fā)展面臨巨大威脅的罪魁禍首。而區(qū)域發(fā)展失衡和城鄉(xiāng)發(fā)展失衡正是我國社會發(fā)展失衡最為主要的體現(xiàn)。隨著近年來我國西部大開發(fā)項目的逐漸開展以及國家對西部發(fā)展的政策傾斜，我國區(qū)域間的發(fā)展失衡得到了一定程度的緩解，而由于城鄉(xiāng)二元社會體制等因素的影響，我國城鄉(xiāng)之間的發(fā)展失衡并沒有得到實質(zhì)性的緩解，甚至有繼續(xù)惡化的趨勢。不可否認的是，我國城鄉(xiāng)在公共服務方面的巨大差距正是城鄉(xiāng)發(fā)展失衡無法得到實質(zhì)性緩解的重要根源。基本公共服務作為公共服務中最為重要的內(nèi)容，其均等化的實現(xiàn)對于實現(xiàn)我國城鄉(xiāng)公共服務的均等化，緩解城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)狀有著十分重要的意義。由此可見，只有實現(xiàn)城鄉(xiāng)之間基本公共服務的均等化，我國城鄉(xiāng)發(fā)展失衡的現(xiàn)象才有可能得到緩解，城鄉(xiāng)一體化才會實現(xiàn)，全面小康社會與和諧社會的建設(shè)才能得以實現(xiàn)。

一、基本公共服務均等化

公共服務一詞對于我國來說還是一個新生事物，但是對于西方發(fā)達國家來說確是司空見慣了。公共服務是隨著“新公共管理運動”和“新公共服務”傳人中國的，至今也不過二十余年的時間。至于公共服務的概念，其與公共產(chǎn)品似乎總是有一種“剪不斷，理還亂”的聯(lián)系。目前我國學術(shù)界對于公共服務的理解一般有三種觀點，一種觀點是公共服務就是公共產(chǎn)品，是具有效用的不可分割性、消費的非競爭性和受益的非排他性三個特點的商品和勞務。另一種觀點認為公共服務是公共產(chǎn)品的一部分，是以服務形式存在的公共產(chǎn)品。還有一種觀點，也就是廣義上的公共服務的概念，公共服務不僅包括公共產(chǎn)品，而且還包括其他內(nèi)容，如政府行使社會管理、市場監(jiān)管和經(jīng)濟調(diào)節(jié)的職能。這三種觀點全面地闡述了公共服務的狹義與廣義之分?？傊?，公共服務通常指建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，被社會共同需要或公共需要的，全體公民不論其種族、收入和地位差異如何，都應公平、普遍享有的服務。這就決定著公共服務必須由政府提供。

基本公共服務是公共服務的重要部分，也是其核心內(nèi)容。基本公共服務是指“建立在一定社會共識基礎(chǔ)上，根據(jù)一國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和總體水平，為維持本國經(jīng)濟社會的穩(wěn)定、基本的社會正義和凝聚力，保護個人最基本的生存權(quán)和發(fā)展權(quán)，為實現(xiàn)人的全面發(fā)展所需要的基本社會條件”?；竟卜帐钦疄樯鐣峁┑臐M足社會公眾基本生活需求的公共產(chǎn)品和公共服務。從具體內(nèi)容來看，基本公共服務主要涉及公眾的基礎(chǔ)教育、公共衛(wèi)生、社會保障、生活基礎(chǔ)設(shè)施以及公共安全等方面。由此可見，基本公共服務與公眾的日常生活密切相關(guān)，基本公共服務供給的數(shù)量與質(zhì)量嚴重影響著公眾的生活質(zhì)量，其在城鄉(xiāng)之間的差距也決定著城鄉(xiāng)發(fā)展方面的巨大差距與發(fā)展的不均衡。

二、我國城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的現(xiàn)狀

中國改革開放的30年是新中國發(fā)展最為迅速的時期，雖然在這期間，我國在經(jīng)濟、政治、文化等各方面取得了舉世矚目的成就，但是城鄉(xiāng)之間在基本公共服務方面的巨大差距也隨之產(chǎn)生。

我國城鄉(xiāng)基本公共服務供給方面的巨大差距主要體現(xiàn)在城鄉(xiāng)在基本公共服務的供給能力與供給水平上的巨大差距。城鄉(xiāng)之間的財政能力決定著城鄉(xiāng)對基本公共服務的供給能力。由于我國城鄉(xiāng)二元體制的長期存在以及長久以來形成的城市優(yōu)先發(fā)展的發(fā)展理念，中央財政以及地方財政對于城市的發(fā)展都給予了巨大的財政支持，農(nóng)村基本公共服務的供給受到財政資金的制約無法實現(xiàn)實質(zhì)性的進步。單純依靠農(nóng)民集資來提供基本公共服務是遠遠不夠的。另一方面，城鄉(xiāng)之間基本公共服務的供給水平存在很大的差距。特別是社會保障方面，城鄉(xiāng)之間在社會保障的種類和覆蓋面上差異明顯。具體而言，2007年底，我國城鎮(zhèn)已普遍建立的社會保障項目包括養(yǎng)老、醫(yī)療、工傷、失業(yè)、生育等社會保險制度，老年人、兒童、殘疾人等社會福利制度，低保、災害救助、社會互助、流動乞討人員救助等社會救濟制度，住房公積金、經(jīng)濟適用房、廉價住房等住房保障制度，以及優(yōu)撫安置等，基本涵蓋了社會保障的所有項目。而農(nóng)村社會保障僅包括養(yǎng)老、合作醫(yī)療等社會保險制度，五保供養(yǎng)、低保、特困戶基本生活救助等社會救濟制度，以及優(yōu)撫安置等項目，失業(yè)保險、工傷保險、生育保險、住房保障及不少社會福利項目沒有或基本沒有。通過積極穩(wěn)妥的推進醫(yī)藥衛(wèi)生體制改革，我國逐步全面建立了城鎮(zhèn)居民基本醫(yī)療保險制度和新型農(nóng)村合作醫(yī)療制度，截止2014年，我國新農(nóng)合大病保險已覆蓋的縣（區(qū)、市）數(shù)達1563個，大病保險基金總額達97億元，參加新農(nóng)合人數(shù)有8.33億人之多，新農(nóng)合參合率達到94.2%，同時國務院分別于2009和2011年起開展新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險和城鎮(zhèn)居民社會養(yǎng)老保險的試點后現(xiàn)已經(jīng)基本覆蓋全農(nóng)村。這一系列的舉措雖然對于縮小城鄉(xiāng)之間社會保障方面的巨大差距有著一定的促進作用，但是城鄉(xiāng)之間社會保障上的巨大差別仍然需要我們的持續(xù)努力。從基礎(chǔ)義務教育方面來看，當前我國城鄉(xiāng)之間義務教育的設(shè)施條件、師資力量、資源分配以及教育權(quán)利存在明顯的非均衡性和非平等性。原始自然村落的開放式管理與城市社區(qū)的規(guī)范化管理，使城鄉(xiāng)在基本生活設(shè)施、公共衛(wèi)生與公共安全方面的差距不言而喻。

三、我國城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的原因分析

究其原因，我國城鄉(xiāng)基本公共服務非均等化的現(xiàn)狀主要有以下三方面的原因：

（一）長期存在的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)

新中國成立后，為了恢復國民經(jīng)濟，實現(xiàn)趕超發(fā)達國家的歷史人物，我國采取了重工業(yè)優(yōu)先的發(fā)展戰(zhàn)略，拉開了我國二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的序幕。為實施重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展的趕超戰(zhàn)略，中國建立起了高度集權(quán)的計劃經(jīng)濟體制，其根本目的，就是最大限度的調(diào)動一切社會剩余資源，為重工業(yè)提供資本積累。糧食統(tǒng)購統(tǒng)銷政策的辦不出臺以及農(nóng)村合作化的形成標志著中國城鄉(xiāng)二元經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的初步形成。另一方面，國家為了穩(wěn)定社會秩序，同時為計劃經(jīng)濟體制提供有效地人口數(shù)據(jù)，逐步建立了城鄉(xiāng)分治的戶籍制度。城鄉(xiāng)分治的戶籍制度與人民公社以及照顧城市居民的傾斜政策一起，奠定了我國城鄉(xiāng)二元社會結(jié)構(gòu)的形成。自此，我國獨特的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)形成。改革開放后，在城市優(yōu)先發(fā)展的戰(zhàn)略下，我國城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展的差距不斷拉大，城鄉(xiāng)基本公共服務提供也有兩極化發(fā)展的趨勢。

（二）分稅制改革帶來的中央與地方事權(quán)財權(quán)分配的不均衡

分稅制的主要目的就是為了振興財政，為了挽救“兩個比重”（財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比重和中央財政收入占財政總收入的比重）的下降，我國進行分稅制改革，按稅收劃分中央和地方收入。同時為了實現(xiàn)地區(qū)間人均財政支出均等化的目標，財政轉(zhuǎn)移支付制度與分稅制配套施行。分稅制改革雖然實現(xiàn)了“兩個比重”的迅速上升，但是由此產(chǎn)生的中央與地方事權(quán)與財權(quán)分配的非均衡，使地方政府缺乏足夠的財政能力同時均等化的支持城鄉(xiāng)基本公共服務的供給，鑒于發(fā)展經(jīng)濟的需要，地方政府將大量財政支持城市基本公共服務的供給，從而導致城鄉(xiāng)基本公共服務的非均等化。

伴隨著近年來分稅制的推進和逐步完善，分稅制對地方政府形成了一種“驅(qū)趕”效應：地方政府逐步將財政收入的重點由預算內(nèi)轉(zhuǎn)到預算外、由預算外轉(zhuǎn)到非預算，從收入來源上看，級即從依靠企業(yè)到依靠農(nóng)民負擔和土地征收，從側(cè)重“工業(yè)化”到側(cè)重“城市化”，這種行為模式改變的結(jié)果就是東中西部地區(qū)的財政收入差距預算外比預算內(nèi)更大。分稅制不僅造成東中西區(qū)域間財政收入的不均衡，進而產(chǎn)生東中西區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展以及基本公共服務供給的不均衡，還導致區(qū)域內(nèi)部城鄉(xiāng)之間經(jīng)濟發(fā)展與基本公共服務供給方面的巨大差距。由于地方政府財政收入對農(nóng)民負擔和土地財政的依靠，以及發(fā)展理念從“工業(yè)化”向“城市化”的轉(zhuǎn)變，農(nóng)村社區(qū)化逐漸得到地方政府的推崇。

（三）我國特有社會環(huán)境下的政府理性和農(nóng)民理性

首先，我國特有的政治文化導致地方政府缺乏足夠的動力開展縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距的探索。一方面，我國長期以來形成的“懲差不獎好”的政治文化使地方政府不敢去創(chuàng)新，因為創(chuàng)新就意味著風險和失敗的存在，一旦失敗，必將成為上級政府懲處的典型對象，所以地方政府不敢去探索縮小城鄉(xiāng)基本公共服務差距的途徑。此外，我國從封建時期延續(xù)至今的“臣子”文化，地方政府更多的是聽命于上級政府，缺乏主動性。另一方面，由于地方政府財政能力不足，處于追求政績，實現(xiàn)自我發(fā)展的考慮，地方政府必定將有限的財政收入放在收效快、效果好的城市，而“理性”的放棄農(nóng)村。

其次，我國農(nóng)村長期的小農(nóng)思想仍未改變，同時由于農(nóng)民文化水平有限，對政策的實施缺乏科學的認識，農(nóng)民傾向于接受自己滿意的生活，排斥損失一部分經(jīng)濟利益去提高與自身關(guān)系甚微的集體的生活質(zhì)量。在政府理性與農(nóng)民理性的同時作用下，我國城鄉(xiāng)基本公共服務的差距不斷擴大。但從全國各地的實踐來看，以政府為主導，以公共政策的形式規(guī)定將地域上鄰近的自然村進行統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)，合并自然村落及相應的管理機構(gòu)，使農(nóng)民實現(xiàn)集聚式居住和公共服務的集約化供給，組建農(nóng)村社區(qū)。農(nóng)村社區(qū)化是農(nóng)村向城市轉(zhuǎn)變的過渡階段，開辟了農(nóng)村不用進城入鎮(zhèn)而就地城鎮(zhèn)化發(fā)展的新路徑，可以說農(nóng)村社區(qū)化是實現(xiàn)農(nóng)村城鎮(zhèn)化進而實現(xiàn)農(nóng)村城市化，提高城市化水平的一種模式創(chuàng)新。通過科學合理的規(guī)劃設(shè)計，農(nóng)村社區(qū)化實現(xiàn)了農(nóng)村土地的集約化使用，提高了土地利用率，一方面對于增加地方政府的財政收入，提高了城市化水平，另一方面，實現(xiàn)了農(nóng)村基本公共服務的集約化提供，使農(nóng)民享受改革成果，推動了城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展。