建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收法律制度分析

鄭浩鑫

摘 要：本文從建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度的特點(diǎn)入手，分析我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度存在的問(wèn)題，并基于我國(guó)國(guó)情提出完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度的措施。

關(guān)鍵詞：建設(shè)項(xiàng)目；竣工驗(yàn)收；法律制度

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)“三同時(shí)”制度與環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度共同構(gòu)成建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理的兩項(xiàng)基本制度。為保證經(jīng)審查批準(zhǔn)的環(huán)境影響報(bào)告書(shū)（表）中所確定的環(huán)境保護(hù)措施能夠得到落實(shí)，必須嚴(yán)格執(zhí)行“三同時(shí)”制度，因此，“三同時(shí)”制度的實(shí)施是環(huán)境影響評(píng)價(jià)制度最終得以落實(shí)的重要保障。然而，當(dāng)前許多建設(shè)項(xiàng)目已經(jīng)能做到開(kāi)工前依法進(jìn)行環(huán)境影響評(píng)價(jià)，即“先買票后上車”；但是，很多建設(shè)項(xiàng)目并不能做到按照環(huán)評(píng)的要求，落實(shí)相關(guān)的環(huán)境污染防治設(shè)施。這樣，不僅違反了“三同時(shí)”制度，同時(shí)也使得環(huán)境影響評(píng)價(jià)大打折扣，帶來(lái)了一系列的環(huán)境問(wèn)題

1建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度的特點(diǎn)

建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度屬于事前預(yù)防類法律制度。建設(shè)項(xiàng)目在正式投產(chǎn)或使用前，建設(shè)單位必須向負(fù)責(zé)審批的環(huán)境保護(hù)部門提交環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收的報(bào)告。只有經(jīng)驗(yàn)收合格并發(fā)給相應(yīng)的合格證后，該環(huán)境保護(hù)設(shè)施方可正式投產(chǎn)使用。而且，非經(jīng)審批部門的許可，不得擅自停止運(yùn)行或拆除環(huán)保設(shè)施。可見(jiàn)，環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度具有事先性和預(yù)防性的特征，是在建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)前實(shí)施的，旨在預(yù)防建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)后超標(biāo)排污造成環(huán)境污染的一項(xiàng)措施。因此，該制度實(shí)施的時(shí)機(jī)上，一定是在建設(shè)項(xiàng)目正式投產(chǎn)前，任何未經(jīng)驗(yàn)收即投入生產(chǎn)或正式生產(chǎn)后補(bǔ)充驗(yàn)收的行為都是違法的。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度是預(yù)防原則在環(huán)境立法中的具體體現(xiàn)和具體適用。環(huán)境污染和破壞的潛伏性和治理的復(fù)雜性決定了針對(duì)環(huán)境問(wèn)題的應(yīng)當(dāng)“立足于防，防患于未然”。

2我國(guó)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度存在的問(wèn)題

2.1忽視驗(yàn)收調(diào)查的表現(xiàn)

相關(guān)法律規(guī)定發(fā)展較為緩慢，造成驗(yàn)收調(diào)查實(shí)踐長(zhǎng)期處于混亂、無(wú)章可循的境地。早在 2000 年國(guó)家環(huán)境保護(hù)總局就發(fā)布了《關(guān)于建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)管理有關(guān)問(wèn)題的通知》，制定了《建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)技術(shù)要求（試行）》，對(duì)監(jiān)測(cè)的范圍、引用標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測(cè)方案和監(jiān)測(cè)報(bào)告的編制、監(jiān)測(cè)的具體內(nèi)容和相關(guān)技術(shù)要求以及監(jiān)測(cè)質(zhì)量的保證等都作了詳細(xì)規(guī)定，為環(huán)境監(jiān)測(cè)提供了具體的、可操作的指導(dǎo)。生態(tài)影響型建設(shè)項(xiàng)目的竣工環(huán)保驗(yàn)收工作開(kāi)展較晚，長(zhǎng)期以來(lái)沒(méi)有統(tǒng)一的調(diào)查管理規(guī)定。因此從法律規(guī)范的角度，驗(yàn)收調(diào)查的發(fā)展較為緩慢；

2.2忽視非監(jiān)測(cè)性事項(xiàng)的重要性

環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)就是對(duì)污染物排放情況的監(jiān)測(cè)，這是對(duì)建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的狹義理解，廣義的監(jiān)測(cè)事項(xiàng)包括：建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)設(shè)施運(yùn)行效率測(cè)試、污染物達(dá)標(biāo)排放檢測(cè)、環(huán)境影響檢測(cè)等。建設(shè)項(xiàng)目竣工環(huán)境保護(hù)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的內(nèi)容主要包括監(jiān)測(cè)和檢查兩大部分。檢查是指對(duì)環(huán)境管理的檢查，具體包括：檢查建設(shè)項(xiàng)目從立項(xiàng)到試生產(chǎn)各階段執(zhí)行國(guó)家環(huán)境管理制度的情況；環(huán)保設(shè)施實(shí)際完成及運(yùn)行的情況；環(huán)境保護(hù)審批手續(xù)及環(huán)境保護(hù)檔案管理的情況；環(huán)保組織機(jī)構(gòu)及規(guī)章管理制度是否健全；環(huán)境保護(hù)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)、人員和儀器設(shè)備的配置情況；應(yīng)急監(jiān)測(cè)措施的制定；施工期、試運(yùn)期擾民現(xiàn)象的調(diào)查和公眾輿論調(diào)查等。以上的運(yùn)行效率測(cè)試、檢測(cè)、環(huán)境管理檢查等事項(xiàng)統(tǒng)稱為非監(jiān)測(cè)性事項(xiàng)。

3.3監(jiān)測(cè)站的管理和選擇混亂

環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的機(jī)構(gòu)為各級(jí)環(huán)境監(jiān)測(cè)站，環(huán)境監(jiān)測(cè)站的角色定位不清，造成環(huán)境監(jiān)測(cè)中監(jiān)測(cè)站的管理和選擇出現(xiàn)混亂。主要表現(xiàn)如下：

第一，作為環(huán)保部門的下屬事業(yè)單位，接受環(huán)保部門的委托進(jìn)行驗(yàn)收監(jiān)測(cè)，全面檢查建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境管理情況、法律法規(guī)政策的落實(shí)情況、污染防治設(shè)施的建設(shè)和運(yùn)行情況等，是一種行政行為。這種情況下環(huán)境監(jiān)測(cè)很容易受地方政府的干預(yù)，尤其是地方政府包辦的項(xiàng)目或所謂的地方政府“保駕護(hù)航”的重大投資項(xiàng)目和招商引資項(xiàng)目，監(jiān)測(cè)站對(duì)此類建設(shè)項(xiàng)目的驗(yàn)收監(jiān)測(cè)獨(dú)立性必將受到影響。

第二，接受建設(shè)單位的委托，為建設(shè)單位提供技術(shù)服務(wù)，并直接與委托企業(yè)協(xié)商，收取監(jiān)測(cè)費(fèi)用，此時(shí)的環(huán)境監(jiān)測(cè)站扮演的是提供技術(shù)服務(wù)的市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)組織。因?yàn)閷?duì)環(huán)境監(jiān)測(cè)站管理和收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)缺乏相應(yīng)的規(guī)定，造成實(shí)踐中出現(xiàn)以下問(wèn)題：首先，從監(jiān)測(cè)站的角度，監(jiān)測(cè)站將驗(yàn)收監(jiān)測(cè)作為其創(chuàng)收的手段，一方面為賺取更多的費(fèi)用，故意減少監(jiān)測(cè)頻次節(jié)省開(kāi)支；另一方面監(jiān)測(cè)站之間為了得到更多的賺錢機(jī)會(huì)，利用價(jià)格手段惡心競(jìng)爭(zhēng)，必然影響監(jiān)測(cè)質(zhì)量。其次，從委托企業(yè)的角度，部分企業(yè)會(huì)為了降低驗(yàn)收的成本，主動(dòng)要求監(jiān)測(cè)單位減少監(jiān)測(cè)的項(xiàng)目和頻次，甚至有少數(shù)企業(yè)以監(jiān)測(cè)費(fèi)為要挾的手段，不通過(guò)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)就拒付監(jiān)測(cè)費(fèi)用。

3完善建設(shè)項(xiàng)目環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收制度的措施

3.1完善驗(yàn)收調(diào)查規(guī)定

我國(guó)關(guān)于驗(yàn)收調(diào)查的規(guī)定起步較晚，目前關(guān)于驗(yàn)收調(diào)查的規(guī)定也不全面，驗(yàn)收調(diào)查的研究討論也不足，究其主要原因在于其缺乏一個(gè)專門的責(zé)任機(jī)構(gòu)，缺乏專門的技術(shù)人員對(duì)驗(yàn)收調(diào)查進(jìn)行研究和完善。因此，完善驗(yàn)收調(diào)查規(guī)定，因先從這兩個(gè)方面入手：首先設(shè)置專門的驗(yàn)收調(diào)查機(jī)構(gòu)，專門的驗(yàn)收調(diào)查機(jī)構(gòu)是環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收調(diào)查的核心力量。設(shè)置專門的驗(yàn)收調(diào)查機(jī)構(gòu)，一方面，能保證驗(yàn)收調(diào)查責(zé)任的落實(shí)和追究，提高對(duì)驗(yàn)收調(diào)查的重視度；另一方面，可以為驗(yàn)收調(diào)查配備其應(yīng)有的技術(shù)設(shè)施和專業(yè)人員以及資金力量，保證驗(yàn)收調(diào)查的有序開(kāi)展。驗(yàn)收調(diào)查在驗(yàn)收重點(diǎn)和驗(yàn)收手段上也有很強(qiáng)的技術(shù)性，因此設(shè)立專門的驗(yàn)收調(diào)查機(jī)構(gòu)，也有利于驗(yàn)收調(diào)查技術(shù)的研究和提高。其次豐富調(diào)查手段，目前，驗(yàn)收調(diào)查的手段主要有資料收集、現(xiàn)場(chǎng)勘查和訪問(wèn)調(diào)查。

3.2突出非監(jiān)測(cè)性事項(xiàng)的重要性

設(shè)施長(zhǎng)期正常運(yùn)行的重要保障。因此，要提高環(huán)境管理檢查的重視度，首先要增加環(huán)境管理檢查的投入，配備相應(yīng)的檢查人員，保證環(huán)境管理檢查的順利開(kāi)展；其次，必須增加驗(yàn)收檢查結(jié)果對(duì)監(jiān)測(cè)結(jié)果的影響。實(shí)踐中，監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)對(duì)環(huán)保設(shè)施是否能投入正常使用起著決定作用，而其他非監(jiān)測(cè)事項(xiàng)也只是走走過(guò)場(chǎng)，即使存在問(wèn)題，也只要限期補(bǔ)充、更改即可，對(duì)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的結(jié)果并無(wú)實(shí)質(zhì)的影響。這是環(huán)境管理檢查通常受忽視的重要原因，因此，要想提高環(huán)境管理檢查在驗(yàn)收監(jiān)測(cè)中的地位，根本途徑是，要增強(qiáng)驗(yàn)收調(diào)查結(jié)果對(duì)驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的影響。對(duì)于部分監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)正常，但環(huán)境管理檢查有問(wèn)題的建設(shè)項(xiàng)目不能批準(zhǔn)正式生產(chǎn)。

3.3加強(qiáng)監(jiān)測(cè)站的管理

監(jiān)測(cè)單位的監(jiān)督和管理不僅要從其自身素質(zhì)的提高著手，還要借助第三方監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)對(duì)其監(jiān)測(cè)行為進(jìn)行監(jiān)督。首先，要加強(qiáng)監(jiān)測(cè)人員的技術(shù)培訓(xùn)和職業(yè)道德教育，對(duì)監(jiān)測(cè)過(guò)程中有違法違規(guī)操作行為的檢測(cè)人員嚴(yán)懲不貸；其次，引入第三方監(jiān)測(cè)監(jiān)督制度，環(huán)境保護(hù)行政主管部門和建設(shè)單位在委托監(jiān)測(cè)單位進(jìn)行監(jiān)測(cè)時(shí)必須選中兩家具有相應(yīng)資質(zhì)的監(jiān)測(cè)單位，一家作為監(jiān)測(cè)單位，主要負(fù)責(zé)建設(shè)項(xiàng)目竣工驗(yàn)收監(jiān)測(cè)工作，另一家作為監(jiān)測(cè)監(jiān)督單位，重點(diǎn)監(jiān)督監(jiān)測(cè)單位監(jiān)測(cè)行為的規(guī)范性和監(jiān)測(cè)結(jié)果的準(zhǔn)確性，并對(duì)監(jiān)測(cè)不足的地方及時(shí)進(jìn)行補(bǔ)充；最后，對(duì)于監(jiān)測(cè)監(jiān)督過(guò)程中發(fā)現(xiàn)的違法監(jiān)測(cè)單位，或其他有過(guò)錯(cuò)的監(jiān)測(cè)單位要進(jìn)行相應(yīng)的處罰，可以罰款、降低資質(zhì)，情況嚴(yán)重的還可以取消其驗(yàn)收監(jiān)測(cè)的資格。

4展望

環(huán)境破壞具有長(zhǎng)期性和隱蔽性，驗(yàn)收調(diào)查也不像驗(yàn)收監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)一樣具有直觀性。某種程度上驗(yàn)收調(diào)查更加復(fù)雜，需要把握好調(diào)查的重點(diǎn)和手段才能正確反映建設(shè)項(xiàng)目對(duì)生態(tài)環(huán)境的影響。正因?yàn)?，生態(tài)環(huán)境破壞具有長(zhǎng)期性和隱蔽性，驗(yàn)收調(diào)查就更加依賴于資料分析、環(huán)境影響評(píng)估分析、現(xiàn)場(chǎng)勘察、公眾調(diào)查等調(diào)查手段。希望通過(guò)本文的分析為實(shí)際的工作提供一定的幫助。

參考文獻(xiàn)：

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[2]張勇：《事后驗(yàn)收在建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境保護(hù)管理中的作用》，載《中國(guó)科技縱橫》，2013年第14期