論我國行政復(fù)議制度的問題及完善

朱婉露

【摘要】我國行政復(fù)議制度經(jīng)歷了不斷發(fā)展的過程，在依法治國和行政法治化的進(jìn)程中發(fā)揮著重要的作用。然而，我國現(xiàn)有的行政復(fù)議體制日益呈現(xiàn)出與新形勢、新任務(wù)不相適應(yīng)的新的問題，行政復(fù)議時間工作中暴露出的缺陷和不足說明了我國行政復(fù)議制度已經(jīng)不能完全適應(yīng)行政復(fù)議實(shí)踐的需要，亟待進(jìn)行改革，行政復(fù)議制度的完善迫在眉睫。完善行政復(fù)議制度，對于推動社會主義民主政治建設(shè)，加強(qiáng)行政機(jī)關(guān)內(nèi)部監(jiān)督管理，維護(hù)社會經(jīng)濟(jì)秩序和社會穩(wěn)定，從制度上遏制和消除腐敗具有不可替代的作用。

【關(guān)鍵詞】行政復(fù)議；問題；制度完善

一、行政復(fù)議制度在我國的發(fā)展?fàn)顩r

行政復(fù)議是我國一項重要的行政救濟(jì)制度，也是行政系統(tǒng)內(nèi)部自我糾正錯誤的重要監(jiān)督制度。行政復(fù)議制度建立的二十多年以來，糾正了一大批違法的或不當(dāng)?shù)木唧w行政行為，發(fā)揮了其應(yīng)有的作用。我國的行政復(fù)議制度取得了很大成績，各級復(fù)議機(jī)關(guān)先后受理案件120余萬件，化解了大量行政糾紛，較好地維護(hù)了當(dāng)事人的合法權(quán)益。但是，隨著中國社會進(jìn)入轉(zhuǎn)型期，官民糾紛日益增多，行政復(fù)議制度運(yùn)行過程中的矛盾和問題也不斷反映出來，要求行政復(fù)議法修改的呼聲也隨之高漲，在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和能力現(xiàn)代化建設(shè)法治中國的大背景下，我國行政復(fù)議制度究竟應(yīng)該發(fā)揮什么樣的作用以及應(yīng)該如何充分發(fā)揮作用，引起了社會各界的密切關(guān)注。

二、行政復(fù)議制度出現(xiàn)的問題

（一）行政復(fù)議機(jī)構(gòu)缺乏獨(dú)立性，復(fù)議資源未得到優(yōu)化配置

依據(jù)我國《行政復(fù)議法》第3條規(guī)定，我國行政復(fù)議機(jī)構(gòu)是復(fù)議機(jī)關(guān)內(nèi)設(shè)的具體從事復(fù)議工作的辦事機(jī)構(gòu)。復(fù)議機(jī)構(gòu)沒有獨(dú)立的復(fù)議權(quán)限，不能以獨(dú)立名義從事對外活動，復(fù)議機(jī)構(gòu)承擔(dān)法律、法規(guī)賦予的職能、職責(zé)，但復(fù)議機(jī)構(gòu)只是接受復(fù)議機(jī)關(guān)的委托來從事活動，復(fù)議決定只能以復(fù)議機(jī)關(guān)的名義作出。從表面來看，法制工作機(jī)構(gòu)不同于機(jī)關(guān)內(nèi)部的其他執(zhí)法機(jī)構(gòu)，較之其他業(yè)務(wù)部門和機(jī)構(gòu)則相對獨(dú)立，從而在復(fù)議審查中作為主持人與執(zhí)法者身份分離，超脫于審查對象之外，體現(xiàn)出了法律審查中的公平公正的原則。然而，事實(shí)上來看，其在組織關(guān)系上與其他內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)并無二致，因而在具體承辦事項時難免由于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部的上下級領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系而受部門利益或者偏私的影響，其復(fù)議活動實(shí)際上無法獨(dú)立進(jìn)行，從而無法保證在復(fù)議審查中的公正、中立的立場。由于復(fù)議機(jī)構(gòu)設(shè)置過于分散，長期與復(fù)議機(jī)關(guān)存在隸屬關(guān)系，不具備獨(dú)立性且經(jīng)常受到政府法制工作的沖擊，進(jìn)而導(dǎo)致其復(fù)議決定出公正性容易受到公眾質(zhì)疑，必然導(dǎo)致復(fù)議的公信力下降，由此復(fù)}義案件數(shù)量也自然呈下降趨勢。復(fù)議案件數(shù)量的逐年遞減，導(dǎo)致原本就無專業(yè)人員負(fù)責(zé)的復(fù)議案件工作人員更加懈怠，復(fù)議工作由此形成惡性循環(huán)，因此要充分發(fā)揮行政復(fù)議職能，完善行政復(fù)議機(jī)構(gòu)及人員設(shè)置就顯得尤為重要。

（二）行政復(fù)議程序存在缺陷

《行政復(fù)議法》出臺的立法精神實(shí)質(zhì)上是主張非司法化，從而追求效率優(yōu)先，其目的在于方便人們?nèi)罕姴槐亟?jīng)過繁瑣的司法程序，高效解決所遇到的法律問題。由此可見，正是出于對行政復(fù)議“司法化”的誤解和過分擔(dān)心，《行政復(fù)議法》刻意規(guī)避了一些必要的程序性制度，依據(jù)《行政復(fù)議法》第22條之規(guī)定，行政復(fù)議原則上采取書面審查的辦法，但是申請人提出要求或者行政復(fù)議機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)法制工作的機(jī)構(gòu)認(rèn)為有必要時，可以向有關(guān)組織和人員凋查情況，聽取申請人、被申請人和第三人的意見。由此我們可以看出，不管案件的簡單活著復(fù)雜都統(tǒng)一適用程序，而相對于例如與案件利害關(guān)系的承辦人的回避制度，凋查取證的規(guī)定，當(dāng)事人之間的互相質(zhì)證、辯論等這些必要規(guī)定并沒有囊括其中。實(shí)際上，這些帶有“司法化”傾向的程序性制度是在長期的糾紛解決實(shí)踐中反復(fù)適用而最終形成的，它們早己超越司法的范疇而在更為廣闊的法律領(lǐng)域得到適用。另外，在實(shí)踐中，復(fù)議程序往往過于行政化，復(fù)議案件通常會經(jīng)過多道程序進(jìn)行，這種“官僚化”的層層送審程序辦理復(fù)議案件違背了行政復(fù)議法所倡導(dǎo)的高效便民的立法宗旨，割裂了復(fù)議申請人與整個復(fù)議過程的聯(lián)系，為暗箱操作、行政干預(yù)以及官官相護(hù)提供了滋生的溫床，這是有悖立法初衷的吧。

（三）行政復(fù)議法的受案范圍狹窄

根據(jù)《行政復(fù)議法》第6條之規(guī)定，作為行政行為的受案范圍包括行政處罰行為、行政強(qiáng)制行為、不當(dāng)?shù)男姓S可行為等。此外，還將國家行為、涉及民事關(guān)系的行為、行政系統(tǒng)內(nèi)部行為以及獨(dú)立的抽象行政行為排除在《行政復(fù)}義法》的受案范圍之外。通過對我國《行政復(fù)議法》相關(guān)法律條文的列舉分析，我們不難看出其受案范圍與《行政訴訟法》的受案范圍十分相似。在行政復(fù)議的過程中，行政爭議是由行政機(jī)關(guān)來解決的，而在行政訴訟中則通過人民法院來解決行政爭議。兩種爭議的解決手段不同，但是范圍卻驚人的相似，原本不適用行政訴訟解決的糾紛可能通過行政復(fù)議解決，卻因受案范疇一致的原因而得不到相應(yīng)的處理。因此在我看來，現(xiàn)行《行政復(fù)議法》的問題之一便是改善受案范圍過于狹窄的問題，修改相關(guān)法律條文來達(dá)到擴(kuò)大行政復(fù)議受案范圍的目的。

三、完善行政復(fù)議制度的思考

（一）設(shè)置相對獨(dú)立的政府行政復(fù)議機(jī)構(gòu)

依據(jù)歷史經(jīng)驗(yàn)表明：糾紛解決的公正性與糾紛解決機(jī)構(gòu)自身的獨(dú)立性和權(quán)威性休戚相關(guān)。我國的行政復(fù)議制度是行政層級監(jiān)督的一種，是獨(dú)立于司法審查外的行政機(jī)關(guān)的內(nèi)部糾錯機(jī)制。這種定位的要求，決定了我國的復(fù)議制度無法走“準(zhǔn)司法”的途徑，不能照搬英美法系的獨(dú)立行政法官的設(shè)置。事實(shí)上，通過建立統(tǒng)一的行政復(fù)議委員會可以確保主事機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與權(quán)威性，為復(fù)議案件的公正審理提供組織保障。也就是說，在盡可能保證復(fù)議機(jī)構(gòu)獨(dú)立性、居中裁決性的前提下，仍應(yīng)該按照現(xiàn)行的行政管理模式，設(shè)置與各級政府相配套的行政復(fù)議委員會，取消政府組成部門層級設(shè)置的復(fù)議機(jī)構(gòu)，僅在某些管理重要公共事務(wù)的特殊部門保留專門的行政復(fù)議委員會，比如專利復(fù)審委員會等。通過這樣的設(shè)置保證行政復(fù)議機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性與專業(yè)性，促使復(fù)議人員隊伍的專業(yè)化，從而打破以往按部門層級設(shè)置的零碎不成體系的缺陷。

（二）建立和完善行政復(fù)議程序

行政復(fù)議要樹立權(quán)威，追求效率，必須通過程序化來體現(xiàn)其規(guī)范化。實(shí)踐中，《行政復(fù)議法》中對具體程序如何操作并沒有做出詳細(xì)的規(guī)定，如接受申請、審查立案、案件的審查、凋查取證、證據(jù)的采納、案件的執(zhí)行等。誠然，這些都需要建立一套嚴(yán)謹(jǐn)?shù)囊?guī)范程序。筆者認(rèn)為，在行政復(fù)議案件的調(diào)查核證上，應(yīng)當(dāng)堅持兩名以上行政復(fù)議工作人員參加；重大疑難案件要召開聽證會。在審查形式上，很有必要將書面審查原則修改為公開審查原則，逐步推行聽證制度，如此一來，對于增加審查透明度，密切政府與群眾聯(lián)系，樹立政府形象，維護(hù)政府權(quán)威有推動作用。

我國的《行政訴訟法》在一定程度上作出了改善，筆者認(rèn)為，《行政復(fù)議法》亦可在借鑒域外行政復(fù)議有益規(guī)定、吸收學(xué)界理論研究相關(guān)成果的基礎(chǔ)上對其進(jìn)行修改完善。在現(xiàn)代行政活動中，僅僅依憑壓制性的權(quán)力作用是不夠的，行政權(quán)作用的結(jié)果必須有一種正當(dāng)性證明。事實(shí)表明，這種正當(dāng)性只能來源于行政權(quán)力行使者對程序的遵守，即“通過程序獲得正當(dāng)”。因此，可以在現(xiàn)行《行政復(fù)議法》增設(shè)基本程序制度。通過建章立制來保證統(tǒng)一規(guī)范的實(shí)現(xiàn)。首先，可以增設(shè)回避制度。具體涵括回避的緣由、范圍、程序以及違反該制度要求所作出復(fù)議決定的效力等內(nèi)容。其次，行政復(fù)議的證據(jù)是行政復(fù)議的核心問題之一。我們認(rèn)為，要根據(jù)行政復(fù)議的性質(zhì)和特點(diǎn)，參照行政訴訟舉證責(zé)任的規(guī)定，強(qiáng)凋應(yīng)由被申請人承擔(dān)舉證責(zé)任的法定要求，即提供作出具體行政行為的事實(shí)依據(jù)和法律依據(jù)，以證明其所作出的具體行政行為決定的合法性和合理性。因此，應(yīng)當(dāng)借鑒《最高人民法院關(guān)于行政行政訴訟證據(jù)的若干規(guī)定》中的有益做法，對行政復(fù)議證據(jù)的種類、舉證責(zé)任的分擔(dān)、舉證的具體要求、當(dāng)事人之間的質(zhì)證等作出具體明確的規(guī)定，依次提高認(rèn)證的透明度，進(jìn)一步建立和完善行政復(fù)議證據(jù)制度。

（三）適當(dāng)拓寬行政復(fù)議的受案范圍

可以適當(dāng)擴(kuò)大對抽象行政行為的審查范疇。目前我國不能對單獨(dú)的抽象行政行為進(jìn)行復(fù)議，只能是由行政相對人對具體行政行為提起行政復(fù)議時，附帶對部分抽象行政行為提起復(fù)議，這樣不利于對公民、法人及其它經(jīng)濟(jì)組織進(jìn)行行之有效的保護(hù)。事實(shí)上，抽象行政行為的不當(dāng)實(shí)施，會對行政相對人帶來更加嚴(yán)重的損失。因此，只要將規(guī)范國家行為的抽象行政行為如國防、外交等排除在行政復(fù)議范疇之外，大可將行政法規(guī)、規(guī)章在內(nèi)的抽象行政行為納入到行政復(fù)議范疇，倒是現(xiàn)實(shí)而又必要的。

可以將內(nèi)部行政行為適當(dāng)納入行政復(fù)議范疇。內(nèi)部行政行為主要是存在于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部，不對行政相對人的權(quán)益產(chǎn)生影響，一般指行政機(jī)關(guān)的人事任免及行政獎懲等行政行為。行政復(fù)議的受案范疇之所以未把內(nèi)部行政行為納入其中，是考慮到內(nèi)部行政行為屬于行政機(jī)關(guān)內(nèi)部建設(shè)不適宜由其上級機(jī)關(guān)進(jìn)行復(fù)議。另外，對于國家行政機(jī)關(guān)工作人員來說，人事變動及獎懲是對其行政工作的評價，并未損害其作為公民的合法權(quán)益。但是在實(shí)踐中，針對國家機(jī)關(guān)工作人員處分或辭退并沒有有效的救濟(jì)手段，即便是《公務(wù)員法》也沒有形成相關(guān)的救濟(jì)體系，這樣勢必有損其合法權(quán)益。因?yàn)楣珓?wù)員除去其工作身份外，作為自然人其合法權(quán)益同樣需要維護(hù)，所以將內(nèi)部行政行為納入行政復(fù)議范疇是十分必要的。

四、結(jié)論

現(xiàn)行行政復(fù)議制度存在諸多缺陷，行政復(fù)議的應(yīng)有功能無法完全發(fā)揮，更無法實(shí)現(xiàn)依法保護(hù)公民、法人和其他組織合法權(quán)益的目標(biāo)。行政復(fù)議制度是適應(yīng)社會主義市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的法律規(guī)范，必須本著與時俱進(jìn)的科學(xué)態(tài)度，在總結(jié)過去的經(jīng)驗(yàn)與不足的基礎(chǔ)上，借鑒國外相關(guān)制度的成功典范，結(jié)合我國國情，順應(yīng)現(xiàn)代行政法的發(fā)展方向，進(jìn)行必要的改革，建立更具開放性的、便于公眾參與的、更趨于合理的復(fù)議程序和審理方式，減少行政審批環(huán)節(jié)，提高辦案效率和質(zhì)量，保障全社會實(shí)現(xiàn)公平正義，維護(hù)法律公正，維護(hù)法制統(tǒng)一，以此推進(jìn)依法行政的進(jìn)程。

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