“城中村”改造中的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)

湯馨怡 楊晴燁 袁鳳林

【摘要】在我國(guó)城市化、工業(yè)化進(jìn)程中，巨大的體制轉(zhuǎn)型和經(jīng)濟(jì)社會(huì)變遷使得城市空間結(jié)構(gòu)不斷演化，城中村改造中經(jīng)常出現(xiàn)政府、開發(fā)商、運(yùn)營(yíng)單位與農(nóng)民之間的矛盾，其中農(nóng)民權(quán)益受損現(xiàn)象頻繁出現(xiàn)，作為弱勢(shì)地位的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)不僅影響政府與民眾之間的關(guān)系，也影響社會(huì)的安定。文章以蘇州城中村改造為例，分析了農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的現(xiàn)狀，強(qiáng)調(diào)了農(nóng)民權(quán)益的保障在城市化進(jìn)程中的重要性，揭示了城中村改造中農(nóng)民權(quán)益受損的表現(xiàn)，最后提出加強(qiáng)城中村改造中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的對(duì)策，以為類似規(guī)模城市的城中村治理提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】城中村改造；農(nóng)民權(quán)益保護(hù)；城市發(fā)展

城中村是城鎮(zhèn)化建設(shè)進(jìn)程中出現(xiàn)在城市中的一塊“夾縫地”，具有城市與農(nóng)村雙重特征，同中國(guó)的城鄉(xiāng)二元體制、以及土地所有制度等多種因素有關(guān)。城中村通常出現(xiàn)一系列社會(huì)現(xiàn)象，人口由村民、市民和流動(dòng)人口混合構(gòu)成，治安形勢(shì)嚴(yán)峻，由于城市規(guī)劃滯后，違章建筑集中，基礎(chǔ)設(shè)施條件太差，政府相關(guān)部門實(shí)施城中村改造的日的就是要改變城中村這些狀況，推動(dòng)城中村與城市的融合，促進(jìn)城中村農(nóng)民生存環(huán)境的改變，但城中村的改造建設(shè)是群眾利益的一次大的調(diào)整，勢(shì)必造成各種矛盾的沖突，其中農(nóng)民權(quán)益受損的情況時(shí)有出現(xiàn)。文章在凋研蘇州市城中村改造的基礎(chǔ)上，分析了農(nóng)民權(quán)益受損的情況，并提出了促進(jìn)城中村改造農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的建議，以更好地促進(jìn)城市的健康發(fā)展。

一、蘇州城中村改造現(xiàn)狀

蘇州市位于長(zhǎng)江三角洲中部，毗鄰上海，經(jīng)濟(jì)發(fā)展迅速，城市化進(jìn)程加快，“城中村”問(wèn)題也逐漸顯現(xiàn)出來(lái)。通過(guò)文獻(xiàn)研究和實(shí)踐調(diào)查，蘇州城中村呈現(xiàn)出以下特點(diǎn)：數(shù)量多且分散、居住環(huán)境臟亂差、人口復(fù)雜、治安問(wèn)題突出、規(guī)劃方案較混亂。而目前蘇州城中村改造方案主要有結(jié)合新建城區(qū)一同改造，必須拆除，規(guī)劃為商用、居住等，老舊新村改造改善等等。由于蘇州各區(qū)政府、縣政府、鎮(zhèn)政府在城中村改造過(guò)程中要考慮多方因素，如資金、市容市貌、基建情況等，各城中村改造結(jié)果大不相同。文中列舉了位于蘇州高新區(qū)的樹山村、蘇州吳中區(qū)的前墳村后墳村和蘇州相城區(qū)的鶴涇村，呈現(xiàn)了蘇州不同地區(qū)城中村改造現(xiàn)狀以及涉及的農(nóng)民權(quán)益保護(hù)問(wèn)題。

二、城中村村民權(quán)益受侵害的表現(xiàn)

（一）失去穩(wěn)定的生活來(lái)源

城中村的村民可以輕松地為大量涌入的流動(dòng)人口提供便利的房屋出租，為了更大地取經(jīng)濟(jì)效益，城中村樓層建筑較高，房間眾多，這樣穩(wěn)定可觀的房租因?yàn)槌侵写宓母脑於獾狡茐?。另外，從一個(gè)居住地搬到另一個(gè)居住地，農(nóng)民需要盡快的適應(yīng)新的環(huán)境，帶來(lái)的不僅僅是心理的挑戰(zhàn)，而且還有嚴(yán)峻的就業(yè)問(wèn)題。居民的觀念落后、不愿意就業(yè)或者創(chuàng)業(yè)、就業(yè)技能單一、勞動(dòng)公共機(jī)構(gòu)不完善等都會(huì)制約其就業(yè)。

（二）補(bǔ)償款不符合預(yù)期

根據(jù)我國(guó)土地管理的規(guī)定，農(nóng)民沒(méi)有對(duì)土地的定價(jià)權(quán)，無(wú)權(quán)決定補(bǔ)償金額。如果對(duì)開發(fā)商給出的補(bǔ)償金額存在很大的不滿，又不會(huì)合法地維護(hù)自身的權(quán)益，農(nóng)民也是有心無(wú)力，很可能面臨強(qiáng)拆，造成一系列的悲劇。

（三）人身權(quán)益的侵犯

第一，開發(fā)商沒(méi)有取得拆遷許可證書，便通過(guò)政府渠道或者其他違規(guī)渠道獲得該地區(qū)公民的身份和家庭信息。第二，強(qiáng)拆似乎已經(jīng)成為了促進(jìn)拆遷順利進(jìn)行的有效手段，拆遷人利用政府的背景和后臺(tái)，在拆遷工作中對(duì)被拆遷人進(jìn)行威脅、恐嚇，甚至非經(jīng)過(guò)同意進(jìn)入民宅、走訪其所在單位或者私下進(jìn)行跟蹤，更有甚者還動(dòng)用黑社會(huì)拆遷等違法手段。

（四）沒(méi)有完備的社會(huì)保障

在中國(guó)，土地是村民生活的重要物質(zhì)基礎(chǔ)，是賴以生產(chǎn)生活的重要資料，土地的流轉(zhuǎn)對(duì)村民說(shuō)意味著失去基本的經(jīng)濟(jì)來(lái)源，從舊的生活模式中抽離出來(lái)，改變?cè)械纳罘绞健⑸盍?xí)慣。失去土地后，農(nóng)民就不再是農(nóng)民，但是又不能成為市民，這使得他們的身份十分尷尬，原有的社會(huì)保障不復(fù)存在，就業(yè)、教育、醫(yī)療等不能及時(shí)銜接上，長(zhǎng)時(shí)間游離于社會(huì)保障體系之外，閑賦在家，他們對(duì)新生活充滿了迷茫和恐懼，增加了社會(huì)的不穩(wěn)定因素。

三、城中村改造中農(nóng)民權(quán)益受侵犯原因

（一）立法的缺陷

目前，我國(guó)還沒(méi)有統(tǒng)一的《拆遷法》，法律對(duì)城市房屋拆遷的規(guī)定少之又少，更不用說(shuō)具有可操作性的條文了。目前現(xiàn)行的以《拆遷管理?xiàng)l例》為主的拆遷制度又存在著一定的問(wèn)題，且不說(shuō)該行政法規(guī)中的個(gè)別條例與其他法規(guī)，甚至與憲法相違背，單從效果上來(lái)看，該法規(guī)已經(jīng)不能適應(yīng)城市拆遷中不斷涌現(xiàn)的新情況、新問(wèn)題，從而導(dǎo)致整個(gè)拆遷市場(chǎng)出現(xiàn)無(wú)法可依，出現(xiàn)諸多違規(guī)操作。

（二）補(bǔ)償機(jī)制不合理

補(bǔ)償機(jī)制不合理表現(xiàn)為兩個(gè)方面，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低、拆遷統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)以及補(bǔ)償程序不透明。首先，蘇州城中村城中村改造有房屋還建和貨幣補(bǔ)償兩種方式，但是按市場(chǎng)價(jià)格進(jìn)行評(píng)估時(shí)，村民獲得的補(bǔ)償都偏低，這也是被拆遷人很難積極配合拆遷工作的原因之一。其次被拆遷戶存在個(gè)體差異，不能一概而論，不能用一份合同解決所有，而應(yīng)該因地制宜，對(duì)不同的住戶予以不同的標(biāo)準(zhǔn)。而補(bǔ)償程序不透明導(dǎo)致補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)不能嚴(yán)格執(zhí)行，補(bǔ)償額度浮動(dòng)較大。

（三）村民知情權(quán)、參與權(quán)喪失

村民可能是城中村改造的受益者，也可能是受害者，理應(yīng)參與到改造的每個(gè)環(huán)節(jié)，切實(shí)保護(hù)自身權(quán)益。通過(guò)對(duì)蘇州鶴涇村、樹山村的調(diào)查，我們發(fā)現(xiàn)改革方案都是由政府開發(fā)商協(xié)商確定，村民缺乏參與其中的意識(shí)，被動(dòng)地接受，沒(méi)有發(fā)言權(quán)。

一方面，政府缺乏建立一個(gè)完善的平臺(tái)，使公共信息透明化，決策民主化這方面做的不夠好，村民被告知要改造，卻缺乏對(duì)其中具體操作過(guò)程的理解與認(rèn)識(shí)，這也容易引發(fā)一系列誤會(huì)與不解。政府難以完善規(guī)范有序的城中村改造體系，往往在平衡各方利益，相互制約這個(gè)環(huán)節(jié)會(huì)有失偏頗，引發(fā)矛盾。而居民往往注重保護(hù)自身的利益，缺乏對(duì)改造工作的認(rèn)可，對(duì)政府與開發(fā)商之間的關(guān)系也充滿懷疑，歸根到底還是居民對(duì)整個(gè)的改造體系的不認(rèn)可，由此導(dǎo)致的對(duì)政府工作的不理解，更有甚者，最后會(huì)引發(fā)直接的暴力沖突。

（四）各方利益爭(zhēng)奪問(wèn)題

地方政府希望朝著好的方向改造城市，是城市改造方針政策的制定者，也是具體實(shí)踐的參與者與推動(dòng)者。在政府看來(lái)，城市拆遷整體上是有利于城市的發(fā)展，有利于整個(gè)城市的公共利益，盡管損害了小部分人的利益。從這個(gè)方面看，政府有時(shí)會(huì)忽略了一部分被拆遷人的心理感受，讓本來(lái)旨在造福于民的事變成了追求短期效益的面子工程。開發(fā)商是一個(gè)“經(jīng)濟(jì)人”的身份，追求利潤(rùn)最大化是他們的根本理念。政府由于財(cái)力不足，很多時(shí)候難以繼續(xù)擴(kuò)大城市規(guī)模，于是，地方政府提供地方建設(shè)項(xiàng)目，開發(fā)商提供資金，如此，二者在城中村改造中符合彼此的利益選擇，很快能達(dá)成一致。而村民擁有房屋財(cái)產(chǎn)權(quán)及對(duì)土地的使用權(quán)，他們?cè)谂c政府、開發(fā)商的博弈中處于弱勢(shì)地位，政府、開發(fā)商希望減少改造成本，提高建設(shè)與開發(fā)效益，這往往會(huì)損害到村民的利益，如果補(bǔ)償水平低于當(dāng)?shù)胤康禺a(chǎn)市場(chǎng)價(jià)格水平，就會(huì)引起多方矛盾。

（五）公共利益的濫用

應(yīng)該明確不能將受惠人數(shù)的多少作為判定公共利益的唯一指標(biāo)，明確有效的政治參與需要多種的、相對(duì)獨(dú)立的信息來(lái)源。現(xiàn)實(shí)中，由于“公共利益”的認(rèn)定沒(méi)有明確，導(dǎo)致一些開發(fā)商將自己的私人利益與社會(huì)的公共利益交織在一起，借“公共利益”之名大力推進(jìn)城中村改造工作，沒(méi)有與居民貫徹自愿、公平、等價(jià)有償、利益平衡的原則，使得被拆遷人的合法權(quán)益遭到侵犯。

四、加強(qiáng)蘇州城中村改造中農(nóng)民權(quán)益保護(hù)的對(duì)策

（一）完善城中村改造相關(guān)立法

由于我國(guó)城市房屋拆遷法律制度內(nèi)部存在諸多矛盾和沖突，而且與憲法和法律的規(guī)定相抵觸，我國(guó)立法機(jī)關(guān)應(yīng)該完善我國(guó)城市房屋拆遷實(shí)體法律制度，并且做到制定的法律法規(guī)與社會(huì)發(fā)展相適應(yīng)，這樣才能更好的維護(hù)和保障被拆遷入的合法權(quán)益。

（二）完善城中村改造補(bǔ)償機(jī)制

且不提“完全補(bǔ)償”中的精神、生態(tài)等方面的補(bǔ)償，補(bǔ)償?shù)膬r(jià)值應(yīng)該確保至少不低于征用財(cái)產(chǎn)的價(jià)值。針對(duì)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低問(wèn)題，評(píng)估機(jī)構(gòu)應(yīng)當(dāng)確保其中立地位，嚴(yán)格遵循市場(chǎng)化的標(biāo)準(zhǔn)，堅(jiān)持評(píng)估信息公開的原則，讓群眾監(jiān)督并且進(jìn)行有效的政治參與。接下來(lái)要擴(kuò)大征收補(bǔ)償范圍，遵循客觀實(shí)際，盡量彌補(bǔ)村民的經(jīng)濟(jì)損失。同時(shí)，增加對(duì)隱形損失的補(bǔ)償，包括村民搬遷到新居民區(qū)后生活成本增加、工作受到影響、子女教育等問(wèn)題的補(bǔ)償。再者，要完善補(bǔ)償方式，目前貨幣補(bǔ)償、異地安置和原地回遷的方式在法律中需要細(xì)化，而且還需要增加其他的補(bǔ)償方式。就蘇州城中村改造而言，城中村拆遷補(bǔ)償方式的選擇應(yīng)綜合考慮城中村地理位置、歷史淵源、旅游價(jià)值、城市總體規(guī)劃等多因素，盡量使城中村改造結(jié)果既滿足村民期望，又達(dá)到政府要求。

（三）知情權(quán)與參與權(quán)的保障

實(shí)際上，在城中村改造過(guò)程中，許多主管部門對(duì)村民所關(guān)心的改造期限、補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)等實(shí)行信息封鎖，村民作為直接利益相關(guān)者卻只能被動(dòng)接受結(jié)果。對(duì)于改造的具體實(shí)施方案，《城市房屋拆遷管理?xiàng)l例》明確規(guī)定政府部門有告知的義務(wù)，這項(xiàng)責(zé)任的落實(shí)需要靠村民的監(jiān)督，但更重要的是通過(guò)輔助性的行政規(guī)定或是法律規(guī)定來(lái)落實(shí)，這樣才能保證信息的公開透明。保障了村民的知情權(quán)，村民才能夠參與到城中村改造建設(shè)中。

（四）完善救濟(jì)途徑，保障農(nóng)民合法利益

輿論方面加強(qiáng)對(duì)民眾進(jìn)行拆遷方面相關(guān)法律知識(shí)的普及，拓寬民意反映渠道，使民眾權(quán)益受到侵害時(shí)能夠采取合理合法的手段解決，做到真正的情為民所系，權(quán)為民所用，利為民所謀。在處理村民的訴訟時(shí)，可以提供專門的法律援助，避免因小矛盾而極端事件。

（五）公共利益的界定

政府、開發(fā)商、農(nóng)民三者之間的利益爭(zhēng)奪中農(nóng)民總是處于不利地位，即使是政府與開發(fā)商之間的利益爭(zhēng)奪，最終受到損害的也還是農(nóng)民的利益。因此，對(duì)公眾利益的界定就十分重要。關(guān)于公共利益的界定可以在參照法律的基礎(chǔ)上酌情判斷，呼吁公眾進(jìn)行參與。針對(duì)這方面就有必要實(shí)行并完善公共利益的聽證制度，公眾只有在充分了解決策之后，才會(huì)對(duì)公共利益的相關(guān)決策認(rèn)可。最后，公眾參與決策進(jìn)行利益表達(dá)的過(guò)程中，如果不能被界定為公共利益，就不能通過(guò)，這樣也可以避免以后城中村改造過(guò)程中產(chǎn)生的矛盾沖突。

五、結(jié)語(yǔ)

解決好農(nóng)民問(wèn)題是城中村改造治理的中心要義，而在城中村改造過(guò)程涉及的三個(gè)主體是不對(duì)等的，農(nóng)民處于弱勢(shì)，所以很容易出現(xiàn)農(nóng)民權(quán)益受損的局面，所以切實(shí)保護(hù)好農(nóng)民權(quán)益是城中村治理改造的突破點(diǎn)。建設(shè)和諧社會(huì)是需要全方位努力的系統(tǒng)工程，協(xié)凋好各方面的經(jīng)濟(jì)利益關(guān)系是根本。

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