政治實踐中的形式主義探源

【摘要】形式主義是人性需求使然，是壓力型體制擠壓使然，是政府層級太多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事使然，是運動式管理方式、東施效顰式學(xué)習(xí)方式使然。減免形式主義，需減少政府層級，精簡機(jī)構(gòu)，將編制和資源充實基層，提高基層干部的政治和物質(zhì)待遇，使其有壓力、有能力完成工作任務(wù)，無須搞形式主義。公共服務(wù)類績效考評一律采用滿意度測評方式，專項任務(wù)類考評一律以結(jié)果考核為主；增加暗訪，減少明察，讓材料“美容”術(shù)徹底退場。變“以文件落實文件”為“以行動落實文件”，以根除形式主義。

【關(guān)鍵詞】形式主義 人性需求 公共管理 壓力型體制

【中圖分類號】 D035.1 【文獻(xiàn)標(biāo)識碼】A

【DOI】10.16619/j.cnki.rmltxsqy.2018.05.005

形式主義是人性需求和組織人事制度結(jié)合使然

馬斯洛需求層次理論認(rèn)為，人類的需求由低向高可分5個層次：生理需求（Physiological needs）、安全需求（Safety needs）、愛和歸屬感（Love and belonging）、尊重需求（Esteem needs）和自我實現(xiàn)需求（Self-actualization needs）[1]。就人性實際而言，如上需求分層雖大體存在，卻并非嚴(yán)謹(jǐn)。更多、更現(xiàn)實的情況是人類只要能解決基本生存和安全問題，受人尊重的需求便與“飲食男女”一樣，是人類最常見、最基本的需求之一，彼此的區(qū)別大多不是層次上的，而是時間、地點上的。此時此地，“愛和歸屬感”需求占了上風(fēng)；彼時彼地，“尊重”需求又躍居首位。

每一個人都渴望自己的人格尊嚴(yán)不受侵犯，每一個人都渴望通過自己的努力，取得成績而受人尊重。若能拋開現(xiàn)實條件的限制，則幾乎所有的上司都會樂見下屬把自己分管的工作做得盡可能體面一些，而這份體面常需要材料和臺賬“美容”才能體現(xiàn)；幾乎所有的領(lǐng)導(dǎo)都會本能地希望下屬接待自己時隆重、熱情甚至鋪張一點，因為短了那份“隆重”與“熱情”，似乎很難體現(xiàn)下屬對自己的敬畏與尊重。從下屬的角度來看，他們也同樣存在受人尊重的需求，只不過他們渴望的尊重更多的是來自周遭而非上司，因為從上司那里得到的至多不過是“器重”，而非“尊重”。只有通過自己的努力獲取政績，贏得晉升，才會令周遭不得不高看自己一眼。在上司牢牢控制著下屬的政治命運、“有政績不一定行，沒政績?nèi)f萬不行”的組織人事制度下，下屬當(dāng)然會挖空心思地大搞政績工程，當(dāng)然會一遇見上司，苦臉、老臉立刻“漾”成了一朵朵燦爛的小花。

形式主義是壓力型體制擠壓使然

所謂壓力型體制，是指權(quán)力、資源層層上收，任務(wù)、指標(biāo)層層分解、下壓的體制。壓力型體制通過政府承包責(zé)任制的形式逐級傳遞壓力、增強(qiáng)壓力。常見形式是，年初上級單位把年度工作任務(wù)通過量化指標(biāo)的形式“分包”給下屬單位，年終上級單位根據(jù)年初“發(fā)包”的任務(wù)、指標(biāo)對下屬單位逐一進(jìn)行考核、驗收，視其完成情況好壞實施獎懲。下級從上級“承包”了任務(wù)、指標(biāo)后，再將其“分包”給自己的下級，以此類推，直到無下級單位可以“分包”的層級為止。由于上級牢牢掌握著下級的政治命運和所需資源，上級在任務(wù)“分包”和執(zhí)行的過程中不免頤指氣使、硬氣十足，個別上級領(lǐng)導(dǎo)甚至不無粗暴地對下級說：“任務(wù)、指標(biāo)必須落實，采用什么方式、方法，我們不管?！?/p>

壓力型體制不僅體現(xiàn)在上級對下級居高臨下的率性與霸道，而且還常表現(xiàn)為上級無視客觀條件給下級層層加碼。下級單位從上級單位那里“承包”了任務(wù)、指標(biāo)后，一般都會將其“加碼”后再“分包”給自己的下級。之所以如此，原因在于“加碼”后，若下級卯足了力氣，完成了任務(wù)、指標(biāo)，則下級單位完成的任務(wù)、指標(biāo)之和必定超過上級單位“發(fā)包”給自己的任務(wù)、指標(biāo)總量，是為超額完成任務(wù)，自可增光添彩，有利升遷。此外，“加碼”還可給下級以更大壓力，迫使其“有條件要上，沒有條件創(chuàng)造條件也要上”，從而最大限度地完成任務(wù)、指標(biāo)。而下級單位在領(lǐng)回任務(wù)、指標(biāo)后，面對高難度的任務(wù)、指標(biāo)，為了保住烏紗帽，或者為了政治升遷，在外在監(jiān)督乏力、內(nèi)在無計可施的情況下，也只能想盡形式主義（包括數(shù)字造假）的招數(shù)來“完成”無法完成的任務(wù)。近年來，多地先后爆出大幅度GDP造假、縮水事件，[2]很大程度上便是這樣“煉”成的。

值得一提的是，壓力型體制不僅存在于我國黨政群機(jī)關(guān)，而且遍行于我國高校、科研院所等公營事業(yè)單位。以績效考評較為嚴(yán)格的高校為例，一般也是院長從校長那里“承包”了論文、課題、獎項等任務(wù)、指標(biāo)，將其加碼后再“分包”給各系或課題組，各系或課題組再將其“分包”給老師，老師若完不成任務(wù)、指標(biāo)，則會有降薪、降級、不準(zhǔn)晉升職稱或不許招收研究生之憂。實事求是地說，今日大學(xué)內(nèi)許許多多學(xué)術(shù)泡沫（或稱“學(xué)術(shù)形式主義”）及亂象，很大程度上便是這種令老師不堪承受的壓力型學(xué)術(shù)體制給“逼”出來的，而非廣大一線教師蓄意為之。

形式主義是層級太多、機(jī)構(gòu)臃腫、人浮于事使然

我國從上到下有五級實體的政權(quán)：中央、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）、轄區(qū)的市（自治州）、縣（自治縣、市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市）、鄉(xiāng)（鎮(zhèn)、民族鄉(xiāng)）。市轄區(qū)、不設(shè)區(qū)的市下設(shè)綜合性派出性機(jī)構(gòu)——街道辦事處，邊疆省區(qū)在?。ɑ蜃灾螀^(qū)）、縣級政權(quán)之間設(shè)有綜合性派出性機(jī)構(gòu)——地區(qū)行政公署或盟，是所謂“五實二虛”。此外，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和街道辦事處下面還設(shè)有代行公共管理、服務(wù)職能的基層群眾自治機(jī)構(gòu)——村民委員會、居民委員會，在機(jī)關(guān)、大學(xué)等公共部門內(nèi)部也有豐富的層級之分。諸如，行政最低層級的縣級政府工作部門（科級）內(nèi)普遍創(chuàng)造性地設(shè)立“股級”；本身還叫學(xué)院的高校紛紛實行學(xué)院（實為學(xué)校）、學(xué)院、系三級制，即使學(xué)院下面設(shè)學(xué)院，語法不通，有辱斯文，但是為了能與綜合性大學(xué)平起平坐，也顧不上這點語法問題了，更何況大家都這么做，也就見怪不怪了；而部分綜合性大學(xué)卻也能花樣翻新：在校、院、系三級的基礎(chǔ)上，搞起校、部、院、系四級制。

過多的層級不僅使寶貴的編制、資源和權(quán)力浪費在中間層級，導(dǎo)致基層人力、資源和權(quán)力嚴(yán)重不足，迫使其“用最弱的肩膀挑最重的擔(dān)子”，乃至淪為“沒有子彈的槍”，而且還會加劇壓力型體制。就權(quán)力和資源而言，下級被上級收的越多，勢必會向下下級刮的越多；層級越多，上收的就越多，留給基層的就越少；任務(wù)和指標(biāo)則相反，假設(shè)下級從上級那里領(lǐng)回的是100項任務(wù)，那么下下級從下級那里領(lǐng)回的則是100+1項任務(wù)，依次類推，以下各級領(lǐng)回的便是100+2……100+N項任務(wù)，層級越多，下派給基層的任務(wù)、指標(biāo)就越多，于是加劇了壓力型體制。當(dāng)基層無法用最弱的肩膀挑起遠(yuǎn)超自己承載力的重任時，除了向赤手空拳的老百姓伸手外，剩下的怕只有形式主義和弄虛作假了，由此不難理解為何一些地方竟會出現(xiàn)“荒山刷綠漆”[3]“把全村的牲畜趕到一戶，以應(yīng)對上級檢查”[4]之類的咄咄怪事！

過多的層級不僅使基層因無法承受之重而被迫弄虛作假，而且助長了“文山會?！钡刃问街髁x工作作風(fēng)。層級無論增加多少，增加的永遠(yuǎn)是“以文件落實文件”“以會議落實會議”“以表格落實表格”的中間層級。北京某知名大學(xué)的某位院長在與筆者交流時痛陳，高峰時自己一周開會達(dá)19次之多，開會占去了他大部分工作時間，以致他每天上班想的第一件事便是“今天能否不開會”，由此不禁令人感慨那些試圖把科研業(yè)績優(yōu)秀的教研人員提拔到領(lǐng)導(dǎo)崗位的做法是多么浪費和愚蠢，許多校院領(lǐng)導(dǎo)在一周參會19次的情況下依然有那么多高質(zhì)量的科研“產(chǎn)出”是多么的虛偽和形式主義！據(jù)報道，某鎮(zhèn)政法委副書記一年到縣里開了280多場會，平均一個工作日超過一個會，鎮(zhèn)里到縣城有兩小時車程，往返就得半天，再加上開會半天，一天開一個會，“基本上就沒時間干別的工作了”[5]?！耙粋€小村一年用了三箱多紙，絕大多數(shù)都用在打印上級單位要求的各類表格上”[6]，江蘇一位大學(xué)生村官每月用過的工作文件夾，總是大文件夾套密密麻麻的小文件夾，小文件夾內(nèi)全是用以應(yīng)對不同上級單位檢查考評、內(nèi)容大同小異的報表[7]。文山會海與檢查考評泛濫，使越來越多的基層干部仿佛是為開會、檢查、考評而工作，而非為職責(zé)、為人民的福祉而工作。以“用文件落實文件”為標(biāo)志的中間層級管理本質(zhì)上是享受型間接管理，很易為形式主義做派大開方便之門。

此外，層級過多還是導(dǎo)致公共部門臃腫、人員膨脹的禍?zhǔn)?。橫向機(jī)構(gòu)交叉、職能重疊、“因和尚設(shè)廟”“十羊九牧”隨處可見，不僅政府系統(tǒng)內(nèi)部同類職能常由多部門分兵把手，而且政府與黨群部門之間職能交叉、重疊現(xiàn)象也頗為嚴(yán)重?？v向?qū)蛹夁^多則是導(dǎo)致機(jī)構(gòu)臃腫、人員膨脹的主要原因。因為橫向臃腫多是點狀分布的，縱向臃腫則是帶狀成片的。

眾所周知，北宋時期有一種著名的政治現(xiàn)象叫“三冗二積”。所謂“三冗”，是冗兵、冗官、冗費；所謂“二積”，是積貧、積弱。對于“三冗”，人們多只注意到兵多、官多自會導(dǎo)致費多，實則還有一個重要的中間變量——事多。當(dāng)官就要“做事”，出政績，證明其崗位存在的必要性，因而官多必致事多，事多必致費多。

現(xiàn)實情況也是如此。任何一個公務(wù)人員不管其分管的工作是多么無聊、無趣，只要他在位一天，只要他稍有一點進(jìn)取心，他都會像其他崗位的公務(wù)人員一樣，想方設(shè)法地“折騰”點事，借此證明其崗位存在的合理性，借此獲取政績，以利升遷。由此不難理解為何越來越多的基層政府正在向自我管理、自我服務(wù)型政府蛻變：忙！忙！忙！忙的不是利國利民的公務(wù)，而是政府系統(tǒng)內(nèi)部的“自我折騰”：開不完的會、報不完的表、接待不完的考察調(diào)研、應(yīng)接不暇的檢查評比。以考察調(diào)研為例，一個地方一旦成為所謂典型，不管是否存在真經(jīng)或是否能夠取回真經(jīng)，各地都會一窩蜂地前往考察、調(diào)研，乃至一些典型單位不得不安排專人負(fù)責(zé)接待調(diào)研人員。中部某縣某鄉(xiāng)一年有500多批次領(lǐng)導(dǎo)前來調(diào)研，意味著鄉(xiāng)里一年365天，平均每天至少有一撥領(lǐng)導(dǎo)前來調(diào)研，成為遠(yuǎn)近聞名的“調(diào)研明星鄉(xiāng)”。某區(qū)最多的一天接待了6位廳級領(lǐng)導(dǎo)來調(diào)研，領(lǐng)導(dǎo)調(diào)研的題目也幾乎一模一樣。[8]是所謂“調(diào)研”形式主義。由此看來，要減免形式主義，就需省事；省事，就需省官；省官，就需進(jìn)行徹底的機(jī)構(gòu)和人事改革。

形式主義是運動式管理方式、東施效顰式學(xué)習(xí)方式使然

公共部門形式主義之所以如此普遍，還與運動式管理方式、東施效顰式學(xué)習(xí)方式有關(guān)?！靶≌笊鐣憋L(fēng)靡之際，各地便一股腦地力推放權(quán)社會，而不考慮本地社會組織成熟、規(guī)范與否，不念及放權(quán)于欠成熟、規(guī)范的社會組織可能會導(dǎo)致更加腐敗的局面。政務(wù)APP被譽為“指尖上的便民工程”時，各地紛紛不惜重金購買、安裝、普及政務(wù)APP，至于安裝、普及后的政務(wù)APP是否真能派得上用場則不在關(guān)注之列，有的官員在面對“政務(wù)APP能辦事？”的詢問時竟然反問：“誰告訴你（它能辦事）的？”[9]如此做派，政務(wù)APP豈能不淪為擺設(shè)？焉能不被人直斥為形式主義？某種改革舉措一旦符合潮流，初顯鋒芒，各地便會爭相效仿，仿佛只要套用了該舉措，便加入到改革、創(chuàng)新之列，便有了值得炫耀的政績，至于套用的最終效果如何，則不是他們所關(guān)注的，就像一些機(jī)關(guān)春天開展植樹造林活動一樣，鑼鼓喧天、彩旗飄揚、大陣仗地到童山禿嶺挖坑埋樹，賺足了眼球后，對于施肥、澆水等后續(xù)事宜，乃至樹是死是活等根本問題，反而不在其關(guān)注之列。

這種跟風(fēng)式的大搞形式主義還常與盲目學(xué)習(xí)西方理論、經(jīng)驗有關(guān)。我國公共管理理論基本上都源自西方，西方理論在國內(nèi)理論和實踐界都很強(qiáng)勢?？墒?，西方理論是西方經(jīng)驗的抽象，將其奉為圭臬，簡單地移植到國內(nèi)，很易水土不服。許多在西方行之有效的經(jīng)驗，形式上雖被國人學(xué)習(xí)、模仿得很像，內(nèi)容卻被閹割了，由此橫生太多東施效顰式形式主義。諸如，討論式教學(xué)在西方研究生教學(xué)中十分常見、有效，可是我國很多教授、副教授在引入該教學(xué)方式時卻偷梁換柱，刪除了該教學(xué)方式中師生一起準(zhǔn)備、一起講授、一起討論等艱苦環(huán)節(jié)，尤其是取締了其中最能體現(xiàn)教學(xué)效果、最有可能令老師汗流浹背的關(guān)鍵環(huán)節(jié)——師生思想交鋒，而只將其簡化為：把學(xué)習(xí)內(nèi)容分派給學(xué)生后，由學(xué)生自己準(zhǔn)備、自己講授、自己討論，僅在學(xué)生討論結(jié)束后做簡單的歸納、總結(jié)。這樣的討論式教學(xué)不僅比傳統(tǒng)教學(xué)方式輕松、省力多倍，而且還能落得積極引進(jìn)境外先進(jìn)教學(xué)方法的美譽，可謂一舉兩得！難怪有那么多的教授、副教授們對其越來越愛不釋手。

政府管理領(lǐng)域也不例外，當(dāng)政府購買服務(wù)成為社會輿論的“新寵”之際，各地政府爭相購買第三方服務(wù)，乃至在政府年度績效考評中都把是否購買第三方服務(wù)列為重點考核指標(biāo)之一。可嘆的是，眾多機(jī)關(guān)大搞政府購買服務(wù)的關(guān)注點并非在于如何精選、監(jiān)督第三方服務(wù)，確保其提供的服務(wù)比政府親自提供的服務(wù)更好，而僅在于是否向第三方“購買”了服務(wù)本身，似乎只要向第三方“購買”了服務(wù)，便達(dá)成了改革的初衷。同時，“一買了之”還高度省事，省去了親力親為或認(rèn)真監(jiān)督可能帶來的諸多煩擾。反正政府又不是我家開的，即使被第三方高度漁利，浪費了民脂民膏，又與我個人何干？

最有可能給機(jī)關(guān)單位帶來形式主義紛擾的政府績效評估實際上也是學(xué)習(xí)并異化西方經(jīng)驗的產(chǎn)物。政府績效評估、群眾評議政府效能本應(yīng)建立在高度法治的基礎(chǔ)上，不僅考核指標(biāo)要高度科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，而且執(zhí)行起來還需鐵面無私。可是，我國很多地方政府績效評估和群眾滿意度測評，繁文縟節(jié)一點兒也不少，但考核指標(biāo)體系設(shè)計常欠科學(xué)、嚴(yán)謹(jǐn)，執(zhí)行時更是充滿了太多不應(yīng)有的“人情味”，牽頭考評部門對被考核對象的不足多會網(wǎng)開一面，手下留情，以至于被考核對象的得分大多很難拉開差距，往往一兩分的差距之內(nèi)就有八九家甚至十余家單位之多，且不少單位得分都逐年升高，乃至高到令人難以置信的地步。據(jù)《人民日報》報道，北方某地機(jī)關(guān)效能建設(shè)中群眾對機(jī)關(guān)作風(fēng)的滿意率竟達(dá)100%。[10]只要稍具政治學(xué)常識的人都知道，在現(xiàn)代多元社會里，100%的群眾滿意率只能是騙人的鬼話。機(jī)關(guān)效能建設(shè)、政府績效評價搞到這步田地，實已淪為徹頭徹尾的政績工程，與之相關(guān)的一切貌似科學(xué)的考評程式及行為本質(zhì)上都屬形式主義，除了給考評對象徒增紛擾外，不會有任何實際效果。

形式主義與人性有關(guān)，任何人對它都不可能有絕對的免疫力，卻都有拒絕它的義務(wù)。如何減免公共部門的形式主義，首當(dāng)其沖的當(dāng)然是改革政府體制，減少政府層級，合并同類部門，裁撤閑散單位，精簡機(jī)構(gòu)及人員，將節(jié)省下來的編制和資源充實到一線基層，提高基層干部的政治地位和物質(zhì)待遇，減少中間層級對基層的“沒事找事”，切實舒緩基層壓力，使他們能夠輕裝上陣，有壓力、有動力、有能力完成上級交付的工作任務(wù)，無需搞形式主義。改革政府績效考評辦法，規(guī)定公共服務(wù)類績效考評一律采用服務(wù)對象和社會大眾滿意度測評的方式，專項任務(wù)類績效考評一律以結(jié)果考核為主、過程考核為輔；增加暗訪，減少明察，讓材料和臺賬“美容”術(shù)徹底退場。變“以文件落實文件”為“以行動落實文件”，以期最大限度地減免形式主義。

注釋

[1][美]亞伯拉罕·馬斯洛：《動機(jī)與人格》，許金聲等譯，北京：中國人民大學(xué)出版社，2007年，第40～54頁。

[2]謝寶富：《理性看待“數(shù)字出官”現(xiàn)象》，《環(huán)球時報》，2018年1月19日。

[3]李東曉：《莫讓荒山刷漆成為“四風(fēng)”的幽靈》，《瀏陽日報》，2015年3月16日。

[4][6][7]余哲西：《深挖形式主義官僚主義五大根源》，《中國紀(jì)檢監(jiān)察》，2018年第1期。

[5]南方都市報評論員：《給基層減負(fù)有利于完善基層治理》，《南方都市報》，2017年12月16日。

[8]唐任伍：《形式主義十大新表現(xiàn)》，《人民論壇》，2018年第1期。

[9]朱慧容：《政務(wù)APP能辦事？有政府人員居然說：誰告訴你的？！》，央視網(wǎng)，2018年2月10日，http：//news.cctv.com/2018/02/10/ARTIZcILj50RXkgHrCCJnNQH180210.shtml。

[10]李茂穎、方圓、崔璨、曹怡晴：《年終測評，要把水分?jǐn)D出去》，《人民日報》，2018年1月28日。

責(zé) 編∕周于琬