我國構(gòu)建行政公益訴訟制度的必要性和對策

石永丹 初景君

[摘 要]行政公益訴訟在西方國家已發(fā)展的相當(dāng)成熟。但我國現(xiàn)行訴訟法對此存在一定的不足與局限性，因而造成我國行政公益訴訟制度的缺失，致使某些違法行政行為侵害公共利益的現(xiàn)象不能通過法律途徑得到救濟。據(jù)此，我們應(yīng)該認識構(gòu)建行政公益訴訟的必要性并提出相應(yīng)對策，以加快建立適合我國國情的行政公益訴訟制度的步伐。

[關(guān)鍵詞]公益訴訟；必要性；對策

一、行政公益訴訟之基本理論

（一）行政公益訴訟概念及特征

1.行政公益訴訟的概念

行政公益訴訟是指當(dāng)行政主體的違法行為或不行為對公共利益造成侵害或有侵害時，法律容許無直接利害關(guān)系人為維護公共利益而向法院提起行政訴訟的制度。

2.行政公益訴訟的特征

（1）訴訟對象具有公益性。行政公益訴訟主要以國家利益和社會公共利益為保護對象，有時涉及起訴者的私人利益，

（2）起訴主體具有廣泛性。行政公益訴訟的起訴主體包括權(quán)利直接受損者，其他機關(guān)、團體，另外個人也可以公眾利益受損為由提起訴訟。

（3）訴訟雙方地位不平等性。行政公益訴訟的當(dāng)事人往往是某一具有特定權(quán)利的機關(guān)與普通公民個人或社會團體，雙方訴訟地位的不平等性，可能導(dǎo)致訴訟的公平性與公正性，進而導(dǎo)致行政公益訴訟的目的無法實現(xiàn)。

（4）受案標準具有確定性。行政公益訴訟原告主體的不確定性可能導(dǎo)致濫訴現(xiàn)象發(fā)生，由此增加的訴累將直接導(dǎo)致辦案效率降低嗎，且司法成本亦會提高。為確保審判工作及時、有效的開展，可借鑒其他國家的先進經(jīng)驗，先允許在與公共利益牽涉較大的領(lǐng)域提起訴訟，使公眾更直接地感受到司法的權(quán)威與關(guān)懷。

（5）行政公益訴訟判決效力的擴張性。由于具備原告資格的可能是不確定的多數(shù)人，但提起公益訴訟的僅是多數(shù)人中的某一個或某幾個人，這就導(dǎo)致法院的裁決或判決的效力不單單針對訴訟的當(dāng)事人，而是對所有具備原告主體資格的人均具有特定效力。

（6）行政公益訴訟具備預(yù)防性。傳統(tǒng)訴訟制度要求有損害事實存在時方能提起訴訟，而行政公益訴訟并不局限于此，只要根據(jù)現(xiàn)有情況能夠判斷出有侵害社會公共利益的潛在可能性，就可以提起訴訟。行政公益訴訟的此種特點可以對可能產(chǎn)生的違法行為起到預(yù)防作用，把其消滅在萌芽狀態(tài)。

（二）行政公益訴訟的法理基礎(chǔ)

1.公民社會公共性權(quán)利的司法保護

建立和發(fā)展任何一種制度都需要一定的理論基礎(chǔ)做支撐，行政公益訴訟亦不例外。社會公共性權(quán)利是公民權(quán)利的延伸。一國法治狀況的好壞與人權(quán)保護程度的高低一定程度上取決于公民權(quán)利及公共權(quán)力保護程度的高低，而法律在保障公民權(quán)利的方面發(fā)揮著不可替代的作用。法律制定與實施的過程，實際上是公民權(quán)利從應(yīng)然權(quán)利轉(zhuǎn)變?yōu)閷嵢粰?quán)利的過程。

公民權(quán)利的重要內(nèi)容，總是通過法律來確認和規(guī)范的，因而公民權(quán)利的主要內(nèi)容是法律權(quán)利，這是由公民權(quán)利的性質(zhì)和法律的性質(zhì)決定的，也是權(quán)利獲得法律保障的必然要求。法律要保障公民權(quán)利首先要設(shè)立相應(yīng)的權(quán)利制度，即提供制度根據(jù)，包括憲法和普通法律兩個層面的根據(jù)。

不管如何，制度保障對于制度來說應(yīng)該是相伴而生的，實體權(quán)利的實現(xiàn)必須以現(xiàn)實可操作的訴訟手段為依托。就我國而言，“立法者往往局限于創(chuàng)制的層面，關(guān)注法律規(guī)范自身在邏輯結(jié)構(gòu)上的完整性，而忽視從將來法律實施的前瞻性視角關(guān)注法律的可訴性問題。”雖然我國憲法和法律對由多數(shù)人共同享有社會公共性權(quán)利探入了初步的實體權(quán)利體系，但對公民個人而言，因其不具有直接的訴的求利益，其原告的主體資格亦不被認可。應(yīng)該知道的是，“得到不到救濟的權(quán)利不是真正的權(quán)利”，每個權(quán)利受侵害者都應(yīng)享有接受司法救濟的資格；司法必須成為保護公民的最后一道防線。公民所享有的社會公共性權(quán)利不能僅僅是一句口號，而應(yīng)有具體的存在形式和實施標準，當(dāng)權(quán)利受到損害時有便捷的維權(quán)途徑和方法。雖然權(quán)利遭受侵害時救濟的途徑多元，但司法救濟有其獨特的地位和權(quán)威，其應(yīng)是解決糾紛的最根本途徑。原因在于，司法權(quán)的調(diào)整作用更具穩(wěn)定性，更有利于調(diào)和種種相互沖突的利益，包括個體利益和社會性的利益。如果最終缺乏司法的權(quán)威衡量，“那么這種權(quán)益的調(diào)整就會取決于或然性或偶然性（而這會給社會團結(jié)與和諧帶來破壞性后果），或取決于某個有權(quán)強制執(zhí)行它的決定的群體的武斷命令?！备叛灾?，公民的基本權(quán)利，包括社會公共性權(quán)利，除了通過法律的普遍性實體賦予外，還要獲得可訴性，這是行政公益訴訟確立的法理基礎(chǔ)之一。從民主權(quán)的角度觀之，“行政訴訟制度本身就是民主政治在某一訴訟領(lǐng)域的具體反映。賦予什么樣的人可以提起行政訴訟的權(quán)利，不僅僅是一個訴訟程序問題，更重要的是通過行政訴訟這一特定的訴訟制度體現(xiàn)一個國家對公民權(quán)利保護的程度。而從行政訴訟制度監(jiān)督行政職權(quán)的依法行使這一特定角度來說，原告起訴資格的賦予就是其民主權(quán)利的一個表現(xiàn)?！?/p>

2.私權(quán)利對國家權(quán)力的制約

行政公益訴訟產(chǎn)生的一個歷史性意義在于它突破了近代以來傳統(tǒng)的政治法律理論的框架?，F(xiàn)代社會，公權(quán)之行使對社會公共性利益造成損害愈發(fā)明顯，但在形式上并未直接對人民私權(quán)益造成損害，公民個人沒有資格對此提起訴訟，從而使這類損害無法進入司法審查的視野?，F(xiàn)在，如果我們做出改變，將公益司法大門向一般民眾敞開，就可調(diào)動普通民眾拿起司法武器來維護社會公益。這就打破了過去關(guān)于權(quán)利和權(quán)力及不同權(quán)力之間的劃分結(jié)構(gòu)與作用機制。通過創(chuàng)設(shè)公益訴訟制度，就可動用私人力量對國家公權(quán)進行制約，充分發(fā)揮公民和團體在保護公益中的作用。

二、建立我國行政公益訴訟制度的法學(xué)思考

（一）我國行政公益訴訟的現(xiàn)狀

隨著社會的發(fā)展，近年來我國的行政體制在不斷地完善，行政權(quán)力滲透到各種社會關(guān)系中，其約束力涉及社會生活的方方面面，伴隨而來的是公共利益受到行政權(quán)侵害現(xiàn)象的滋生。其主要表現(xiàn)在 ：第一，行政權(quán)違法行為對國有資產(chǎn)造成的侵害。依據(jù)現(xiàn)有制度及法律規(guī)定，國有資產(chǎn)歸全體人民所有，由各級國家機關(guān)對其在形式上進行管理。然而在現(xiàn)實生活中，管理機關(guān)常常出現(xiàn)濫用職權(quán)、不當(dāng)管理行為，國有資產(chǎn)流失現(xiàn)象時有發(fā)生，致使國家利益遭受重大損失。第二，以破壞環(huán)境為代價，片面追求經(jīng)濟效益。一些企業(yè)為謀求經(jīng)濟利益肆意破壞環(huán)境，而有些行政機關(guān)為了本地區(qū)的財政收入濫用職權(quán)、徇私舞弊，不履行監(jiān)管義務(wù)，使得環(huán)境污染越來越嚴重，給人們的生活環(huán)境造成不良影響。第三，土地資源的亂墾、濫用。一些行政機關(guān)在未進行調(diào)研的情況下，為了搞形象工程，肆意決定對某塊土地進行開發(fā)，造成土地資源的嚴重浪費，同時，此行為嚴重違反了我國土地管理的相關(guān)法規(guī)。第四，嚴重擾亂了社會經(jīng)濟秩序。政府在社會經(jīng)濟發(fā)展中起到的積極作用是不爭的事實，各種良性的政策更是為社會公益的實現(xiàn)開辟道路。但不可否認的是存在一些行政機關(guān)在某些公共工程的招、投標過程中存在的違法行為，許多的政績工程、“豆腐渣”工程即是經(jīng)各級政府審批的產(chǎn)物。在我國現(xiàn)行的行政訴訟法中還沒有承認公益訴訟的類型，這使得有些行政機關(guān)存在不作為、亂作為現(xiàn)象，而不積極依法履行職責(zé)維護社會公共利益。隨著我國法制建設(shè)的不斷完善，在許多部門法中均出現(xiàn)公共利益保護的內(nèi)容，但缺乏具體可操作的法律保障，使得此項規(guī)定僅存在于紙上變成口號而已。由此可見，行政公益訴訟的缺失已成為我國行政訴訟制度的一大缺陷。

（二）建立我國行政公益訴訟的必要性

1.行政公益訴訟可以彌補我國對公共利益保護的不足

首先，我國三大訴訟法無法對公共利益進行預(yù)先救濟，而公益訴訟對違法行為具有預(yù)防性，在此種意義上彌補了三大訴訟法的不足。其次，在公共利益的司法保護上，對于未構(gòu)成犯罪的刑事訴訟法無法約束；對于不符合行政行為司法審查條件的，行政訴訟法無法約束；對于未形成代表人訴訟的，民事訴訟法無法約束。據(jù)此，對于不符合三大訴訟法約束的行為即存在管理真空，而行政公益訴訟恰能對此不足進行彌補。

2.行政公益訴訟適應(yīng)遏止公共利益損害日趨嚴重化的需要

許多行政機關(guān)打著維護公共利益的旗幟，為牟取個人利益、單位利益而實施違法、違規(guī)行為，社會公共利益和公民的個人權(quán)益因此受到侵害。如國有資產(chǎn)流失、環(huán)境污染日趨嚴重，土地資源亂墾亂用問題等。而根據(jù)現(xiàn)有法律的規(guī)定，許多維護公益的訴訟均因起訴人不具備原告資格而無法進行訴訟，進而導(dǎo)致一些行政機關(guān)的違法行為得不到應(yīng)有的追究，致使對公共利益的保護無法得到全面的實現(xiàn)。

3.保護弱勢群體，構(gòu)建和諧社會的需要

由于現(xiàn)有法律對維護公益訴訟主體的限制，許多弱勢群體找不到權(quán)利救濟的途徑，從而選擇非法途徑泄憤解決問題，致使社會出現(xiàn)一些不穩(wěn)定因素，對社會和諧構(gòu)成一定威脅。當(dāng)前，能否解決好人權(quán)保障問題直接關(guān)系到構(gòu)建和諧社會進程的快慢，而弱勢群體對政治的參與權(quán)又是其人權(quán)是否得到充分保障的標志之一，拓展弱勢群體的維權(quán)渠道，能夠讓其充分地表達自己的權(quán)利意愿。

三、建立符合我國國情的行政公益訴訟制度的構(gòu)思

（一）拓寬原告資格

現(xiàn)有的法律法規(guī)使得維護公益的主體范圍受到限制，致使許多侵害公共利益的行為無法依法受到追訴，對此，為更好地保護公共利益，應(yīng)將原告范圍擴及任何組織和個人，增加公共利益保護的可訴性。

（二）規(guī)制受案范圍

為節(jié)省司法資源，不損害行政權(quán)的效率，行政公益訴訟的受案范圍應(yīng)依法規(guī)制，具體限于公共利益受侵害引起的行政爭議。行政公益訴訟的受案的標準應(yīng)符合主體廣泛性、內(nèi)容合理性、公共利益實現(xiàn)形式正當(dāng)性。

（三）明確訴訟費用

我國《行政訴訟法》規(guī)定訴訟費由原告先行預(yù)付，最終由敗訴當(dāng)事人負擔(dān)。但行政公益訴訟案件一般涉及范圍大、牽扯面廣，訴訟費用因此也特別高，作為原告的一般組織和普通的公眾根本無法承受，訴訟費用由原告先行墊付本身存在一定困難，如果原告方敗訴，再由其最終承擔(dān)訴訟費用無疑會打消其訴訟的積極性，不利于對公共利益的有效維護。 我國可以對西方的先進經(jīng)驗進行學(xué)習(xí)、借鑒，對于訴訟費用分擔(dān)問題在相關(guān)法律中作出有利于原告的具體規(guī)定。

（四）分配訴訟程序中的舉證責(zé)任

訴訟程序中對做出行政行為所依據(jù)的法律、法規(guī)及規(guī)范性文件被告負有舉證責(zé)任，而對公共利益遭受損害或可能遭受損害的事實則由原告承擔(dān)舉證責(zé)任。另外，在法定的可適用行政公益訴訟的幾個領(lǐng)域內(nèi)，對于行政行為與損害之間是否存在直接因果關(guān)系的舉證責(zé)任可具體視情形在相關(guān)實體法中加以規(guī)定，使舉證責(zé)任在不同領(lǐng)域中得到不同特點的配置。

（五）建立獎勵原告制度

對于公民而言，提起行政公益訴訟可能面臨消耗大量的時間和金錢，而其出發(fā)點和最終目的是為保護公益。并且行政公益訴訟的原、被告訴訟地位不均衡，致使原告面對的社會壓力更大，因此，為激發(fā)公眾對公益訴訟的保護熱情，在行政訴訟領(lǐng)域應(yīng)建立一套激勵機制。比如作為原告公民在勝訴后，可依據(jù)其保護公益的利益大小，給予其適當(dāng)?shù)莫剟?。設(shè)立獎勵制度，能夠調(diào)動起公民維護社會公益的熱情，激起更多的公民或組織加入到行政監(jiān)督的領(lǐng)域，從而增加對行政權(quán)力監(jiān)督的力度。

（六）完善法律援助制度

我國法律援助私益訴訟要求訴訟本人及庭經(jīng)濟狀況符合當(dāng)?shù)卣块T規(guī)定的公民經(jīng)濟困難標準，即僅有經(jīng)濟困難達到一定程度的公民有機會獲得法律援助。而行政公益訴訟與之不同，公民保護的不是私權(quán)益，而是公共利益，此時要求公民在自身經(jīng)濟上符合一定標準顯然過于苛刻。行政公益訴訟中的法律援助應(yīng)在公民有充分理由證明社會利益和國家利益受到了侵犯，需要進行訴訟活動時予以提供，對于公民經(jīng)濟是否困難，則不應(yīng)作為是否提供法律援助的條件。

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