縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)路徑研究

呂俊秀

（平定縣圖書館，山西 平定 045200）

隨著我國綜合國力的整體提升，社會(huì)大眾對(duì)文化服務(wù)的需求與日俱增，其中就包括了圖書情報(bào)服務(wù)。然而現(xiàn)實(shí)情況下，圖書情報(bào)服務(wù)的供給不平衡不充分的現(xiàn)象卻十分突出，特別是承擔(dān)著基層公益性文化信息服務(wù)的縣級(jí)圖書館，由于基礎(chǔ)資源供給不足、專業(yè)技術(shù)人才缺失、現(xiàn)代化服務(wù)水平落后等因素的限制，已不能有效地滿足區(qū)域內(nèi)社會(huì)大眾對(duì)文化信息的多元化需求[1]。黨中央和國務(wù)院十分重視這一問題，2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了多部門聯(lián)合起草的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》文件（國辦發(fā)〔2015〕37號(hào)），其附件《政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》也涉及了公共圖書館的部分業(yè)務(wù)內(nèi)容[2]。因此，如何在宏觀政策的指導(dǎo)框架下，進(jìn)一步推動(dòng)縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)行政行為的完善，已成為基層圖書館界亟待研究和思考的重點(diǎn)問題。

1 縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)的內(nèi)涵

隨著國家社會(huì)治理制度的發(fā)展、成熟，政府購買服務(wù)逐漸得以出現(xiàn)和完善。具體來說，政府購買服務(wù)就是政府通過直接或者公開招標(biāo)的方式，以社會(huì)福利預(yù)算中的部分經(jīng)費(fèi)為基礎(chǔ)，來支付社會(huì)服務(wù)機(jī)構(gòu)的服務(wù)費(fèi)用，從而獲取既定目標(biāo)的公共服務(wù)。公共圖書館參與政府購買服務(wù)，就是通過政府購買的方式，給予社會(huì)公眾相關(guān)的文化信息服務(wù)。從政府購買服務(wù)的角度來說，在購買圖書館公共服務(wù)的過程中，購買內(nèi)容、購買主體以及承接主體，分別為圖書館公共服務(wù)、政府以及供給圖書館服務(wù)的各社會(huì)力量。在這一關(guān)系中，圖書館提供公共服務(wù)的費(fèi)用，主要是由政府以財(cái)政預(yù)算撥款的方式進(jìn)行支付，以此來促使二者之間形成協(xié)議[3]。

2 縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)的意義

2.1 有助于增強(qiáng)縣級(jí)圖書館服務(wù)的整體成效

縣級(jí)圖書館在參與政府購買服務(wù)之前，常常會(huì)因?yàn)閷I(yè)技術(shù)人員匹配不足、缺乏先進(jìn)管理經(jīng)驗(yàn)、硬件基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備落后等制約，造成整體服務(wù)效能低下，縣級(jí)區(qū)域內(nèi)廣大人民群眾的圖書情報(bào)服務(wù)需求難以最大程度地得到滿足。然而，通過政府購買服務(wù)引入第三方社會(huì)力量，可以有效地依托其所具備的人力、物力、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，將符合現(xiàn)代化圖書館服務(wù)的運(yùn)作模式或內(nèi)容引入到圖書館這一載體當(dāng)中，最大程度地滿足廣大人民群眾的多元化文化信息需求，推動(dòng)縣級(jí)圖書館服務(wù)整體成效的提升[4]。例如，瑞布克親子閱讀俱樂部作為北京市的一家專業(yè)化親子閱讀服務(wù)企業(yè)，以政府購買的方式參與了北京市大興區(qū)圖書館的“蓓蕾行動(dòng)”親子閱讀活動(dòng)中的部分服務(wù)內(nèi)容，不僅有效地解決了大興區(qū)圖書館人力不足的問題，而且充分吸引了轄區(qū)內(nèi)廣大家庭的參與。

2.2 有利于降低縣級(jí)圖書館運(yùn)行發(fā)展的成本

縣級(jí)圖書館在參與政府購買服務(wù)的過程中，通常由社會(huì)機(jī)構(gòu)來負(fù)責(zé)提供文化信息服務(wù)，而政府則主要承擔(dān)著資金供給者、服務(wù)監(jiān)督者以及效果評(píng)估者的角色。通過此種方式，縣級(jí)政府的管理從微觀過渡到了宏觀，重點(diǎn)也由確保圖書館順利提供公共服務(wù)，替換了原本的投資辦館職能建設(shè)方式。此外，通過對(duì)社會(huì)機(jī)構(gòu)人力資源的合理利用與合作，不僅有效地節(jié)省了政府的人力資源成本，而且由于運(yùn)作方式更為專業(yè)、更符合市場的需要，可以極大地幫助圖書館減少運(yùn)行成本，避免了財(cái)務(wù)開支的浪費(fèi)，提高了財(cái)政資金利用效益，實(shí)現(xiàn)了圖書館運(yùn)行效率的最優(yōu)化。

2.3 有利于推動(dòng)縣級(jí)圖書館服務(wù)機(jī)制體制改革

目前，我國圖書情報(bào)服務(wù)體系建設(shè)亟待解決的問題就是體制機(jī)制的改革問題，具體到縣級(jí)圖書館的運(yùn)行情況來看，阻礙體制機(jī)制改革進(jìn)一步深化開展的關(guān)鍵在于，如何破解現(xiàn)有的行政管理體制所導(dǎo)致的縣級(jí)圖書館服務(wù)供給行政化問題。通過進(jìn)一步推動(dòng)縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)機(jī)制體制的完善與發(fā)展，有利于實(shí)現(xiàn)圖書館服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，使其由單一的服務(wù)供給者轉(zhuǎn)變成為組織者和監(jiān)督者，進(jìn)而促進(jìn)其與時(shí)俱進(jìn)地創(chuàng)新和發(fā)展新型管理模式[5]。此外，通過引入第三方人力資源供給有利于進(jìn)一步破除縣級(jí)圖書館人事管理制度的弊端，使得人才的使用和引用更加靈活化。

3 縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)的構(gòu)成要素

通過上述概念分析可知，縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)主要涵蓋了采購方、承接方、購買主體和購買的服務(wù)內(nèi)容四大構(gòu)成要件[6]。這四大構(gòu)成要件聯(lián)系緊密，缺一不可。其中，購買方主要是指縣級(jí)行政區(qū)域內(nèi)的行政機(jī)關(guān)以及參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，這也是國務(wù)院辦公廳2015年下發(fā)的《關(guān)于做好政府向社會(huì)力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》中提出的硬性規(guī)定。承接方主要是指通過各級(jí)民政主管部門登記或經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的免予登記的人民團(tuán)體組織、公益二類事業(yè)單位（差額補(bǔ)貼事業(yè)單位），以及通過各級(jí)工商行政管理部門登記的以盈利為目的的公司或企業(yè)。購買主體主要是指縣級(jí)政府主辦的各類圖書館，其中應(yīng)當(dāng)包括總分館體制下的縣級(jí)圖書館分館。購買的服務(wù)內(nèi)容作為縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)的核心，涵蓋了縣級(jí)圖書館正常運(yùn)營所涉及的諸多方面。從當(dāng)前縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)的實(shí)踐來看，大致可以分為圖書館館藏資源服務(wù)、書籍流通服務(wù)、閱讀推廣服務(wù)、參考咨詢服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備管理與維護(hù)、公共圖書館日?；A(chǔ)行政支撐服務(wù)6個(gè)方面。圖1進(jìn)一步展示了采購方、承接方、購買主體和購買內(nèi)容這四大構(gòu)成要件之間的運(yùn)行關(guān)系。

圖1 縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)構(gòu)成要件運(yùn)行框架

4 縣級(jí)圖書館參與政府購買的主要模式

由縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)構(gòu)成要件運(yùn)行框架可知，在采購方、承接方和購買主體三方當(dāng)中，采購方是政策制定與實(shí)施規(guī)劃者，承接方是具體服務(wù)內(nèi)容的提供者，購買主體是具體服務(wù)內(nèi)容的管理使用者，采購方主導(dǎo)承接方競標(biāo)、購買主體使用。三者之間的關(guān)系一目了然。三者之間的關(guān)系決定了縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)模式相對(duì)單一。具體來看，主要有以下兩種模式：

4.1 定向購買模式

定向購買就是在綜合分析各種因素，比如成本收益和專業(yè)技術(shù)性的基礎(chǔ)上，由政府選定專門的組織和機(jī)構(gòu)，來負(fù)責(zé)服務(wù)項(xiàng)目并承擔(dān)服務(wù)職能。作為最常見的政府購買公共圖書館服務(wù)模式，定向購買的依托形式主要有3種：一是項(xiàng)目形式；二是非項(xiàng)目形式；三是資金直接支持。對(duì)于第三方合作機(jī)構(gòu)來說，在行業(yè)中的名氣直接影響著政府的重視程度。隨著名氣的逐漸提升，其更容易獲得政府購買主體資格。一般來說，信息不對(duì)稱會(huì)導(dǎo)致盲區(qū)的產(chǎn)生，而定向購買能夠較為有效地減少某一范圍中的盲區(qū)，增強(qiáng)政府購買決策的科學(xué)性，減少時(shí)間以及交易成本的浪費(fèi)。以北京朝陽區(qū)朝外街道為例，其充分發(fā)揮了社會(huì)力量的積極作用，有效提高了圖書館的運(yùn)營效率。通過簽訂《社會(huì)力量參與朝外地區(qū)圖書館運(yùn)營合作協(xié)議書》，朝陽區(qū)人民政府、朝陽區(qū)圖書館以及悠貝親子圖書館明確了各自的責(zé)任：由人民政府來支付圖書館的各項(xiàng)費(fèi)用，以及運(yùn)營管理所需的支出；針對(duì)朝外地區(qū)范圍內(nèi)的圖書館，由朝陽區(qū)圖書館來承擔(dān)相關(guān)書刊資料的收集以及配送工作；而朝外地區(qū)范圍內(nèi)圖書館的各項(xiàng)服務(wù)工作，則由悠貝親子圖書館進(jìn)行負(fù)責(zé)。另外，朝陽區(qū)文化管理部門還需要針對(duì)悠貝的具體情況，制定合理的考核制度和考核標(biāo)準(zhǔn)，從到館人數(shù)、活動(dòng)場次以及圖書流通冊(cè)數(shù)等角度，提高管理水平[7]。

4.2 招投標(biāo)模式

作為最常見的形式之一，招投標(biāo)指的是政府憑借公開競爭，來對(duì)服務(wù)提供者進(jìn)行具體的選定。對(duì)于部分盈利空間不大，難以吸引市場或者社會(huì)主體的服務(wù)項(xiàng)目來說，政府通常會(huì)以邀請(qǐng)招標(biāo)的方法，來選定實(shí)際的服務(wù)提供者。而在固定的區(qū)域中，由于參與政府購買服務(wù)競標(biāo)的機(jī)構(gòu)以及組織僅占極少部分，因此無法促使競爭性市場進(jìn)一步發(fā)展和成熟。同時(shí)，在某一范圍的區(qū)域中，由于機(jī)構(gòu)以及組織是有限的，所以極易發(fā)生串標(biāo)或者圍標(biāo)，從而對(duì)招投標(biāo)造成不利影響。從一些實(shí)例來看，蕪湖市鏡湖區(qū)政府以面向全社會(huì)進(jìn)行公開招投標(biāo)的方式購買圖書館相關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)，通過競標(biāo)，最終確定安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責(zé)任公司為服務(wù)的提供方。雙方通過簽署協(xié)議進(jìn)一步明確責(zé)任和義務(wù)，由蕪湖市鏡湖區(qū)政府負(fù)責(zé)承擔(dān)鏡湖區(qū)圖書館的日常經(jīng)營管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及固定資產(chǎn)的財(cái)政人投入經(jīng)費(fèi)，并委任一名公務(wù)員作為鏡湖區(qū)圖書館的館長。同時(shí)，由安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責(zé)任公司負(fù)責(zé)提供基礎(chǔ)性營運(yùn)服務(wù)，主要包括書籍借閱服務(wù)、閱讀推廣服務(wù)、會(huì)展展覽服務(wù)、培訓(xùn)講座服務(wù)等。與此同時(shí)，數(shù)字化圖書館建設(shè)與運(yùn)行服務(wù)、自動(dòng)化全天候書籍自助借還服務(wù)等圖書館新興業(yè)務(wù)也被納入了協(xié)議中政府采購的范圍。一般來說，圖書館業(yè)務(wù)外包屬于政府采購的組成部分，尤其是公共圖書館圖書采購，更是其中的代表，可以看作是招投標(biāo)模式的一種。而除了館員能力和讀者需要之外，公共圖書館的管理效率以及服務(wù)內(nèi)容也具備著明顯的差異。受到這些差異的影響，在廣度以及深度方面，公共圖書館服務(wù)外包存在著一定程度的不同。因此，政府購買公共圖書館服務(wù)應(yīng)根據(jù)實(shí)際情況，采取針對(duì)性的方法，促使政府購買公共圖書館服務(wù)目標(biāo)的順利達(dá)成[8]。

5 完善縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)體制機(jī)制的基本路徑

5.1 推動(dòng)形成政策指導(dǎo)體系，確立政府購買圖書館服務(wù)基本制度

縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)作為促進(jìn)縣級(jí)圖書館改革和發(fā)展的新思路，必須以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，才能得到良好的運(yùn)行與科學(xué)的監(jiān)控。從制度建設(shè)的具體過程來看，需要注重以下4個(gè)問題：[9]一是要以公開透明、公平競爭為基本原則，保證購買圖書館服務(wù)的每一個(gè)環(huán)節(jié)均符合公開性、透明性的要求，確保提供商競爭的公平性；二是縣級(jí)政府應(yīng)在遵守采購法以及相關(guān)實(shí)施條例的同時(shí)，秉持積極的態(tài)度，完善政府購買圖書館服務(wù)管理辦法，結(jié)合實(shí)際情況，從原則、主體、流程以及職責(zé)的角度，促使購買圖書館服務(wù)更加的具體、詳細(xì)，并保證購買需求、購買計(jì)劃和合同的所有環(huán)節(jié)，均在法律允許的范圍內(nèi)；三是加強(qiáng)預(yù)算管理，促使圖書館服務(wù)類別以及品目更加科學(xué)，增強(qiáng)政府購買公共服務(wù)預(yù)算的能力，重視圖書館服務(wù)項(xiàng)目支出標(biāo)準(zhǔn)，提高測算以及核算工作的整體水平；四是從預(yù)算管理以及評(píng)估工作的角度，對(duì)購買圖書館服務(wù)進(jìn)行強(qiáng)化，構(gòu)建健全的制度，避免資金的浪費(fèi)，促使公共資金產(chǎn)出進(jìn)一步增加。

5.2 加大承接方培育力度，激勵(lì)激活圖書館服務(wù)市場

目前，我國大部分縣級(jí)區(qū)域圖書館文化信息服務(wù)市場并不發(fā)達(dá)，因此更需做好縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)行政行為與培育購買服務(wù)承接方市場的對(duì)接，通過優(yōu)化市場環(huán)境和政策環(huán)境兩大抓手，來切實(shí)解決縣域內(nèi)圖書館服務(wù)市場承接方少、業(yè)務(wù)狹窄以及專業(yè)化服務(wù)人才不足等顯著問題。第一，完善圖書館服務(wù)社會(huì)組織登記管理制度，從政策方面，給予圖書館服務(wù)社會(huì)組織扶持，并結(jié)合具體情況，調(diào)整圖書館服務(wù)社會(huì)組織監(jiān)管政策，比如從圖書館服務(wù)市場主體的角度，對(duì)采購、資金以及注冊(cè)登記等給予政策方面的傾斜；第二，從社會(huì)公眾的需要、服務(wù)能力水平、發(fā)展?jié)摿Φ确矫孢M(jìn)行思考和衡量，幫助公益性圖書館服務(wù)社會(huì)組織更好、更快地發(fā)展。第三，提高政策創(chuàng)新的重視程度，大膽嘗試，關(guān)注公益產(chǎn)權(quán)、標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)以及專項(xiàng)基金相關(guān)方面制度的構(gòu)建，不斷提升圖書館服務(wù)市場的完善程度[10]。

5.3 提高對(duì)服務(wù)環(huán)境的適應(yīng)性，積極探索多元化政府購買服務(wù)模式

國家之間采取的政府購買公共服務(wù)策略是存在一定差異的，但通過多元化模式，來減少單一模式存在的問題是極為常見的做法?？h級(jí)政府購買公共服務(wù)應(yīng)結(jié)合實(shí)際情況，從內(nèi)容、需求以及數(shù)量等方面進(jìn)行思考，發(fā)揮多元化模式的優(yōu)勢。第一，合同外包制。該模式在規(guī)范程度、效率、使用頻率方面具備明顯優(yōu)勢，因此政府購買公共圖書館服務(wù)應(yīng)將其當(dāng)作嘗試的重點(diǎn)。第二，使用者付費(fèi)制。應(yīng)根據(jù)“誰享用誰付費(fèi)”原則，對(duì)享用增值性服務(wù)的用戶，收取合理的費(fèi)用，避免公共資源出現(xiàn)不必要的浪費(fèi)。第三，補(bǔ)貼制。政府通過優(yōu)惠政策的制定，如提供貸款擔(dān)保、降低貸款利息、提供補(bǔ)助資金等，來激發(fā)社會(huì)組織的積極性，引導(dǎo)其主動(dòng)地提供公共圖書館服務(wù)，從而減少政府的負(fù)擔(dān)，促使服務(wù)費(fèi)用降低[11]。

5.4 強(qiáng)化對(duì)政府購買服務(wù)的監(jiān)管，建立健全科學(xué)的績效評(píng)估體系

從當(dāng)下國內(nèi)縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)的總體情況來看，不管是圖書館全業(yè)務(wù)的服務(wù)購買，還是圖書館單一業(yè)務(wù)功能的服務(wù)購買，具有代表性的成功案例并不多見，即便是已有的成功案例中也鮮有關(guān)于績效評(píng)估體系的報(bào)道。由此可見，建立健全科學(xué)的績效評(píng)估體系，已成為縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)行為中亟待研究解決的方向。開展政府購買圖書館服務(wù)績效評(píng)價(jià)是一項(xiàng)復(fù)雜的工作，科學(xué)合理地在績效評(píng)價(jià)體系當(dāng)中融入涉及面廣、可操作性強(qiáng)的指導(dǎo)標(biāo)準(zhǔn)是關(guān)乎績效評(píng)價(jià)工作能否順利開展的關(guān)鍵所在。就此而言，政府購買圖書館服務(wù)績效評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的建立，應(yīng)當(dāng)切實(shí)遵循“需求優(yōu)先、公開公平、可測可用”三大原則，并根據(jù)工作實(shí)際，及時(shí)做好動(dòng)態(tài)調(diào)整，盡可能構(gòu)建一個(gè)以第三方評(píng)估組織為主體的科學(xué)的績效評(píng)估體系[12]。

6 結(jié)語

目前，雖然縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)在我國仍處于初級(jí)發(fā)展階段，但大部分縣級(jí)政府及公共圖書館都在積極開展此項(xiàng)工作的有益探索。展望未來，縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)必將成為推動(dòng)基層圖書館多元化服務(wù)能力提升的重要抓手。如何進(jìn)一步推動(dòng)形成科學(xué)化的指導(dǎo)政策及法律框架，如何培育和發(fā)展圖書館文化信息服務(wù)市場，如何規(guī)范化縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)行政行為，應(yīng)是下一步縣級(jí)圖書館參與政府購買服務(wù)體制機(jī)制發(fā)展完善的重要方向。

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