縣級圖書館參與政府購買服務(wù)路徑研究

呂俊秀

（平定縣圖書館，山西 平定 045200）

隨著我國綜合國力的整體提升，社會大眾對文化服務(wù)的需求與日俱增，其中就包括了圖書情報服務(wù)。然而現(xiàn)實情況下，圖書情報服務(wù)的供給不平衡不充分的現(xiàn)象卻十分突出，特別是承擔著基層公益性文化信息服務(wù)的縣級圖書館，由于基礎(chǔ)資源供給不足、專業(yè)技術(shù)人才缺失、現(xiàn)代化服務(wù)水平落后等因素的限制，已不能有效地滿足區(qū)域內(nèi)社會大眾對文化信息的多元化需求[1]。黨中央和國務(wù)院十分重視這一問題，2015年5月，國務(wù)院辦公廳轉(zhuǎn)發(fā)了多部門聯(lián)合起草的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》文件（國辦發(fā)〔2015〕37號），其附件《政府向社會力量購買公共文化服務(wù)指導(dǎo)性目錄》也涉及了公共圖書館的部分業(yè)務(wù)內(nèi)容[2]。因此，如何在宏觀政策的指導(dǎo)框架下，進一步推動縣級圖書館參與政府購買服務(wù)行政行為的完善，已成為基層圖書館界亟待研究和思考的重點問題。

1 縣級圖書館參與政府購買服務(wù)的內(nèi)涵

隨著國家社會治理制度的發(fā)展、成熟，政府購買服務(wù)逐漸得以出現(xiàn)和完善。具體來說，政府購買服務(wù)就是政府通過直接或者公開招標的方式，以社會福利預(yù)算中的部分經(jīng)費為基礎(chǔ)，來支付社會服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)費用，從而獲取既定目標的公共服務(wù)。公共圖書館參與政府購買服務(wù)，就是通過政府購買的方式，給予社會公眾相關(guān)的文化信息服務(wù)。從政府購買服務(wù)的角度來說，在購買圖書館公共服務(wù)的過程中，購買內(nèi)容、購買主體以及承接主體，分別為圖書館公共服務(wù)、政府以及供給圖書館服務(wù)的各社會力量。在這一關(guān)系中，圖書館提供公共服務(wù)的費用，主要是由政府以財政預(yù)算撥款的方式進行支付，以此來促使二者之間形成協(xié)議[3]。

2 縣級圖書館參與政府購買服務(wù)的意義

2.1 有助于增強縣級圖書館服務(wù)的整體成效

縣級圖書館在參與政府購買服務(wù)之前，常常會因為專業(yè)技術(shù)人員匹配不足、缺乏先進管理經(jīng)驗、硬件基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備落后等制約，造成整體服務(wù)效能低下，縣級區(qū)域內(nèi)廣大人民群眾的圖書情報服務(wù)需求難以最大程度地得到滿足。然而，通過政府購買服務(wù)引入第三方社會力量，可以有效地依托其所具備的人力、物力、技術(shù)、管理等方面的優(yōu)勢，將符合現(xiàn)代化圖書館服務(wù)的運作模式或內(nèi)容引入到圖書館這一載體當中，最大程度地滿足廣大人民群眾的多元化文化信息需求，推動縣級圖書館服務(wù)整體成效的提升[4]。例如，瑞布克親子閱讀俱樂部作為北京市的一家專業(yè)化親子閱讀服務(wù)企業(yè)，以政府購買的方式參與了北京市大興區(qū)圖書館的“蓓蕾行動”親子閱讀活動中的部分服務(wù)內(nèi)容，不僅有效地解決了大興區(qū)圖書館人力不足的問題，而且充分吸引了轄區(qū)內(nèi)廣大家庭的參與。

2.2 有利于降低縣級圖書館運行發(fā)展的成本

縣級圖書館在參與政府購買服務(wù)的過程中，通常由社會機構(gòu)來負責提供文化信息服務(wù)，而政府則主要承擔著資金供給者、服務(wù)監(jiān)督者以及效果評估者的角色。通過此種方式，縣級政府的管理從微觀過渡到了宏觀，重點也由確保圖書館順利提供公共服務(wù)，替換了原本的投資辦館職能建設(shè)方式。此外，通過對社會機構(gòu)人力資源的合理利用與合作，不僅有效地節(jié)省了政府的人力資源成本，而且由于運作方式更為專業(yè)、更符合市場的需要，可以極大地幫助圖書館減少運行成本，避免了財務(wù)開支的浪費，提高了財政資金利用效益，實現(xiàn)了圖書館運行效率的最優(yōu)化。

2.3 有利于推動縣級圖書館服務(wù)機制體制改革

目前，我國圖書情報服務(wù)體系建設(shè)亟待解決的問題就是體制機制的改革問題，具體到縣級圖書館的運行情況來看，阻礙體制機制改革進一步深化開展的關(guān)鍵在于，如何破解現(xiàn)有的行政管理體制所導(dǎo)致的縣級圖書館服務(wù)供給行政化問題。通過進一步推動縣級圖書館參與政府購買服務(wù)機制體制的完善與發(fā)展，有利于實現(xiàn)圖書館服務(wù)職能的轉(zhuǎn)變，使其由單一的服務(wù)供給者轉(zhuǎn)變成為組織者和監(jiān)督者，進而促進其與時俱進地創(chuàng)新和發(fā)展新型管理模式[5]。此外，通過引入第三方人力資源供給有利于進一步破除縣級圖書館人事管理制度的弊端，使得人才的使用和引用更加靈活化。

3 縣級圖書館參與政府購買服務(wù)的構(gòu)成要素

通過上述概念分析可知，縣級圖書館參與政府購買服務(wù)主要涵蓋了采購方、承接方、購買主體和購買的服務(wù)內(nèi)容四大構(gòu)成要件[6]。這四大構(gòu)成要件聯(lián)系緊密，缺一不可。其中，購買方主要是指縣級行政區(qū)域內(nèi)的行政機關(guān)以及參照公務(wù)員管理的事業(yè)單位，這也是國務(wù)院辦公廳2015年下發(fā)的《關(guān)于做好政府向社會力量購買公共文化服務(wù)工作的意見》中提出的硬性規(guī)定。承接方主要是指通過各級民政主管部門登記或經(jīng)國務(wù)院批復(fù)的免予登記的人民團體組織、公益二類事業(yè)單位（差額補貼事業(yè)單位），以及通過各級工商行政管理部門登記的以盈利為目的的公司或企業(yè)。購買主體主要是指縣級政府主辦的各類圖書館，其中應(yīng)當包括總分館體制下的縣級圖書館分館。購買的服務(wù)內(nèi)容作為縣級圖書館參與政府購買服務(wù)的核心，涵蓋了縣級圖書館正常運營所涉及的諸多方面。從當前縣級圖書館參與政府購買服務(wù)的實踐來看，大致可以分為圖書館館藏資源服務(wù)、書籍流通服務(wù)、閱讀推廣服務(wù)、參考咨詢服務(wù)、基礎(chǔ)設(shè)施設(shè)備管理與維護、公共圖書館日常基礎(chǔ)行政支撐服務(wù)6個方面。圖1進一步展示了采購方、承接方、購買主體和購買內(nèi)容這四大構(gòu)成要件之間的運行關(guān)系。

圖1 縣級圖書館參與政府購買服務(wù)構(gòu)成要件運行框架

4 縣級圖書館參與政府購買的主要模式

由縣級圖書館參與政府購買服務(wù)構(gòu)成要件運行框架可知，在采購方、承接方和購買主體三方當中，采購方是政策制定與實施規(guī)劃者，承接方是具體服務(wù)內(nèi)容的提供者，購買主體是具體服務(wù)內(nèi)容的管理使用者，采購方主導(dǎo)承接方競標、購買主體使用。三者之間的關(guān)系一目了然。三者之間的關(guān)系決定了縣級圖書館參與政府購買服務(wù)模式相對單一。具體來看，主要有以下兩種模式：

4.1 定向購買模式

定向購買就是在綜合分析各種因素，比如成本收益和專業(yè)技術(shù)性的基礎(chǔ)上，由政府選定專門的組織和機構(gòu)，來負責服務(wù)項目并承擔服務(wù)職能。作為最常見的政府購買公共圖書館服務(wù)模式，定向購買的依托形式主要有3種：一是項目形式；二是非項目形式；三是資金直接支持。對于第三方合作機構(gòu)來說，在行業(yè)中的名氣直接影響著政府的重視程度。隨著名氣的逐漸提升，其更容易獲得政府購買主體資格。一般來說，信息不對稱會導(dǎo)致盲區(qū)的產(chǎn)生，而定向購買能夠較為有效地減少某一范圍中的盲區(qū)，增強政府購買決策的科學(xué)性，減少時間以及交易成本的浪費。以北京朝陽區(qū)朝外街道為例，其充分發(fā)揮了社會力量的積極作用，有效提高了圖書館的運營效率。通過簽訂《社會力量參與朝外地區(qū)圖書館運營合作協(xié)議書》，朝陽區(qū)人民政府、朝陽區(qū)圖書館以及悠貝親子圖書館明確了各自的責任：由人民政府來支付圖書館的各項費用，以及運營管理所需的支出；針對朝外地區(qū)范圍內(nèi)的圖書館，由朝陽區(qū)圖書館來承擔相關(guān)書刊資料的收集以及配送工作；而朝外地區(qū)范圍內(nèi)圖書館的各項服務(wù)工作，則由悠貝親子圖書館進行負責。另外，朝陽區(qū)文化管理部門還需要針對悠貝的具體情況，制定合理的考核制度和考核標準，從到館人數(shù)、活動場次以及圖書流通冊數(shù)等角度，提高管理水平[7]。

4.2 招投標模式

作為最常見的形式之一，招投標指的是政府憑借公開競爭，來對服務(wù)提供者進行具體的選定。對于部分盈利空間不大，難以吸引市場或者社會主體的服務(wù)項目來說，政府通常會以邀請招標的方法，來選定實際的服務(wù)提供者。而在固定的區(qū)域中，由于參與政府購買服務(wù)競標的機構(gòu)以及組織僅占極少部分，因此無法促使競爭性市場進一步發(fā)展和成熟。同時，在某一范圍的區(qū)域中，由于機構(gòu)以及組織是有限的，所以極易發(fā)生串標或者圍標，從而對招投標造成不利影響。從一些實例來看，蕪湖市鏡湖區(qū)政府以面向全社會進行公開招投標的方式購買圖書館相關(guān)業(yè)務(wù)服務(wù)，通過競標，最終確定安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責任公司為服務(wù)的提供方。雙方通過簽署協(xié)議進一步明確責任和義務(wù)，由蕪湖市鏡湖區(qū)政府負責承擔鏡湖區(qū)圖書館的日常經(jīng)營管理、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)以及固定資產(chǎn)的財政人投入經(jīng)費，并委任一名公務(wù)員作為鏡湖區(qū)圖書館的館長。同時，由安徽儒林圖書館咨詢服務(wù)有限責任公司負責提供基礎(chǔ)性營運服務(wù)，主要包括書籍借閱服務(wù)、閱讀推廣服務(wù)、會展展覽服務(wù)、培訓(xùn)講座服務(wù)等。與此同時，數(shù)字化圖書館建設(shè)與運行服務(wù)、自動化全天候書籍自助借還服務(wù)等圖書館新興業(yè)務(wù)也被納入了協(xié)議中政府采購的范圍。一般來說，圖書館業(yè)務(wù)外包屬于政府采購的組成部分，尤其是公共圖書館圖書采購，更是其中的代表，可以看作是招投標模式的一種。而除了館員能力和讀者需要之外，公共圖書館的管理效率以及服務(wù)內(nèi)容也具備著明顯的差異。受到這些差異的影響，在廣度以及深度方面，公共圖書館服務(wù)外包存在著一定程度的不同。因此，政府購買公共圖書館服務(wù)應(yīng)根據(jù)實際情況，采取針對性的方法，促使政府購買公共圖書館服務(wù)目標的順利達成[8]。

5 完善縣級圖書館參與政府購買服務(wù)體制機制的基本路徑

5.1 推動形成政策指導(dǎo)體系，確立政府購買圖書館服務(wù)基本制度

縣級圖書館參與政府購買服務(wù)作為促進縣級圖書館改革和發(fā)展的新思路，必須以制度建設(shè)為基礎(chǔ)，才能得到良好的運行與科學(xué)的監(jiān)控。從制度建設(shè)的具體過程來看，需要注重以下4個問題：[9]一是要以公開透明、公平競爭為基本原則，保證購買圖書館服務(wù)的每一個環(huán)節(jié)均符合公開性、透明性的要求，確保提供商競爭的公平性；二是縣級政府應(yīng)在遵守采購法以及相關(guān)實施條例的同時，秉持積極的態(tài)度，完善政府購買圖書館服務(wù)管理辦法，結(jié)合實際情況，從原則、主體、流程以及職責的角度，促使購買圖書館服務(wù)更加的具體、詳細，并保證購買需求、購買計劃和合同的所有環(huán)節(jié)，均在法律允許的范圍內(nèi)；三是加強預(yù)算管理，促使圖書館服務(wù)類別以及品目更加科學(xué)，增強政府購買公共服務(wù)預(yù)算的能力，重視圖書館服務(wù)項目支出標準，提高測算以及核算工作的整體水平；四是從預(yù)算管理以及評估工作的角度，對購買圖書館服務(wù)進行強化，構(gòu)建健全的制度，避免資金的浪費，促使公共資金產(chǎn)出進一步增加。

5.2 加大承接方培育力度，激勵激活圖書館服務(wù)市場

目前，我國大部分縣級區(qū)域圖書館文化信息服務(wù)市場并不發(fā)達，因此更需做好縣級圖書館參與政府購買服務(wù)行政行為與培育購買服務(wù)承接方市場的對接，通過優(yōu)化市場環(huán)境和政策環(huán)境兩大抓手，來切實解決縣域內(nèi)圖書館服務(wù)市場承接方少、業(yè)務(wù)狹窄以及專業(yè)化服務(wù)人才不足等顯著問題。第一，完善圖書館服務(wù)社會組織登記管理制度，從政策方面，給予圖書館服務(wù)社會組織扶持，并結(jié)合具體情況，調(diào)整圖書館服務(wù)社會組織監(jiān)管政策，比如從圖書館服務(wù)市場主體的角度，對采購、資金以及注冊登記等給予政策方面的傾斜；第二，從社會公眾的需要、服務(wù)能力水平、發(fā)展?jié)摿Φ确矫孢M行思考和衡量，幫助公益性圖書館服務(wù)社會組織更好、更快地發(fā)展。第三，提高政策創(chuàng)新的重視程度，大膽嘗試，關(guān)注公益產(chǎn)權(quán)、標準化建設(shè)以及專項基金相關(guān)方面制度的構(gòu)建，不斷提升圖書館服務(wù)市場的完善程度[10]。

5.3 提高對服務(wù)環(huán)境的適應(yīng)性，積極探索多元化政府購買服務(wù)模式

國家之間采取的政府購買公共服務(wù)策略是存在一定差異的，但通過多元化模式，來減少單一模式存在的問題是極為常見的做法?？h級政府購買公共服務(wù)應(yīng)結(jié)合實際情況，從內(nèi)容、需求以及數(shù)量等方面進行思考，發(fā)揮多元化模式的優(yōu)勢。第一，合同外包制。該模式在規(guī)范程度、效率、使用頻率方面具備明顯優(yōu)勢，因此政府購買公共圖書館服務(wù)應(yīng)將其當作嘗試的重點。第二，使用者付費制。應(yīng)根據(jù)“誰享用誰付費”原則，對享用增值性服務(wù)的用戶，收取合理的費用，避免公共資源出現(xiàn)不必要的浪費。第三，補貼制。政府通過優(yōu)惠政策的制定，如提供貸款擔保、降低貸款利息、提供補助資金等，來激發(fā)社會組織的積極性，引導(dǎo)其主動地提供公共圖書館服務(wù)，從而減少政府的負擔，促使服務(wù)費用降低[11]。

5.4 強化對政府購買服務(wù)的監(jiān)管，建立健全科學(xué)的績效評估體系

從當下國內(nèi)縣級圖書館參與政府購買服務(wù)的總體情況來看，不管是圖書館全業(yè)務(wù)的服務(wù)購買，還是圖書館單一業(yè)務(wù)功能的服務(wù)購買，具有代表性的成功案例并不多見，即便是已有的成功案例中也鮮有關(guān)于績效評估體系的報道。由此可見，建立健全科學(xué)的績效評估體系，已成為縣級圖書館參與政府購買服務(wù)行為中亟待研究解決的方向。開展政府購買圖書館服務(wù)績效評價是一項復(fù)雜的工作，科學(xué)合理地在績效評價體系當中融入涉及面廣、可操作性強的指導(dǎo)標準是關(guān)乎績效評價工作能否順利開展的關(guān)鍵所在。就此而言，政府購買圖書館服務(wù)績效評價指標體系的建立，應(yīng)當切實遵循“需求優(yōu)先、公開公平、可測可用”三大原則，并根據(jù)工作實際，及時做好動態(tài)調(diào)整，盡可能構(gòu)建一個以第三方評估組織為主體的科學(xué)的績效評估體系[12]。

6 結(jié)語

目前，雖然縣級圖書館參與政府購買服務(wù)在我國仍處于初級發(fā)展階段，但大部分縣級政府及公共圖書館都在積極開展此項工作的有益探索。展望未來，縣級圖書館參與政府購買服務(wù)必將成為推動基層圖書館多元化服務(wù)能力提升的重要抓手。如何進一步推動形成科學(xué)化的指導(dǎo)政策及法律框架，如何培育和發(fā)展圖書館文化信息服務(wù)市場，如何規(guī)范化縣級圖書館參與政府購買服務(wù)行政行為，應(yīng)是下一步縣級圖書館參與政府購買服務(wù)體制機制發(fā)展完善的重要方向。

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