改革開放以來的國家治理變革

王叢虎

今年，中國迎來了改革開放40周年。40年來，在黨的堅強領(lǐng)導(dǎo)下，中國堅定不移地堅持改革開放、堅持治理變革，取得了舉世矚目的偉大成就。習近平主席在博鰲亞洲論壇2018年年會上的主旨演講釋放出的“將改革進行到底”的信號，展現(xiàn)了我們黨和國家在新時代繼續(xù)全面深化改革的決心和信心。推進新一輪改革開放，需要總結(jié)過去40年在治理理念更新、政府職能轉(zhuǎn)變、治理工具轉(zhuǎn)換等方面的經(jīng)驗，讓國家治理現(xiàn)代化成為改革開放再出發(fā)的持續(xù)動力和突破口。

治理理念：解放思想不停步

治道變革，從解放思想開始。改革開放初期，鄧小平同志就不斷強調(diào)要“解放思想、開動腦筋”，認為“只有思想解放了，我們才能正確地以馬列主義、毛澤東思想為指導(dǎo)，解決過去遺留的問題，解決新出現(xiàn)的一系列問題，正確地改革同生產(chǎn)力迅速發(fā)展不相適應(yīng)的生產(chǎn)關(guān)系和上層建筑，根據(jù)我國的實際情況，確定實現(xiàn)四個現(xiàn)代化的具體道路、方針、方法和措施”。同時，鄧小平同志也深刻分析了思想不解放的危害，即“思想一僵化，不從實際出發(fā)的本本主義也就嚴重起來了。書上沒有的，文件上沒有的，領(lǐng)導(dǎo)人沒有講過的，就不敢多說一句話，多做一件事，一切照抄照搬照轉(zhuǎn)。把對上級負責和對人民負責對立起來”。

中國改革開放40年，也是不斷轉(zhuǎn)變治理理念的40年。這種治理理念的轉(zhuǎn)變首先表現(xiàn)在發(fā)展理念的轉(zhuǎn)變。從以階級斗爭為綱到實行改革開放政策，從“三個代表”重要思想到“科學發(fā)展觀”的確立，再到黨的十八大提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”五大發(fā)展理念，無不展現(xiàn)著我們黨和國家治理理念的變遷。其次，是經(jīng)濟改革的理念轉(zhuǎn)變。40年來我們在不斷地創(chuàng)新理念，逐步由“計劃經(jīng)濟”轉(zhuǎn)向“有計劃的商品經(jīng)濟”，再轉(zhuǎn)向“計劃經(jīng)濟和市場經(jīng)濟結(jié)合起來”，黨的十四大正式宣布我國經(jīng)濟體制改革的目標是建立社會主義市場經(jīng)濟體制，十八屆三中全會更是提出，要讓市場在資源配置中起決定性作用和更好發(fā)揮政府作用。再次，是行政理念的轉(zhuǎn)變。從計劃經(jīng)濟時代下的全能政府理念，逐步向高效政府、廉潔政府、服務(wù)型政府、法治政府轉(zhuǎn)變。

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央強調(diào)全面深化改革，要求全黨繼續(xù)弘揚改革創(chuàng)新精神，推動思想再解放、改革再深入、工作再抓實，凝聚起全面深化改革的強大力量，在新起點上實現(xiàn)新突破。黨的十九大報告全面闡述了新時代的基本方略，進一步從戰(zhàn)略高度出發(fā)，對國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了一系列新的要求，是我們黨大力推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的宣言書。

政府職能：從全能型到服務(wù)型

改革開放40年也是我國政府職能不斷轉(zhuǎn)變的40年。改革開放前，我國的政府職能呈現(xiàn)出政企不分、政事不分、政府包攬一切的特點。這種政府職能狀態(tài)在當時的歷史條件下具有合理性，但是隨著我國政治、經(jīng)濟和社會的快速發(fā)展變化，全能型政府日漸不能適應(yīng)時代變遷的需要。隨著改革開放不斷深入，政府職能也在不斷地調(diào)整。一是政府職能的重心轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，強調(diào)社會主義市場經(jīng)濟條件下的“經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)”。二是政府職能的實現(xiàn)方式也在發(fā)生著深刻變化，對經(jīng)濟活動的調(diào)節(jié)由以行政手段為主轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟手段為主；對社會經(jīng)濟事務(wù)的管理由微觀的直接干涉轉(zhuǎn)變?yōu)楹暧^層面的調(diào)控；對公共產(chǎn)品和公共服務(wù)由直接生產(chǎn)轉(zhuǎn)變?yōu)殚g接提供，等等。

隨著政府職能的轉(zhuǎn)變，諸多關(guān)系逐漸被一一調(diào)整和理順。這首先表現(xiàn)為通過轉(zhuǎn)變職能，明晰政府和市場的界限，理順政府和市場的關(guān)系；其次，通過放權(quán)讓利，擴大企業(yè)自主權(quán)，完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)，理順了政府和企業(yè)的關(guān)系；再次，注重對社會組織的培育與發(fā)展，發(fā)揮社會組織在公共服務(wù)中的積極作用，理順了政府與社會組織的關(guān)系。此外，政府職能的轉(zhuǎn)變還表現(xiàn)在不斷改革政府內(nèi)部的組織機構(gòu)，逐步實現(xiàn)了政府組織機構(gòu)的優(yōu)化。自1982年以來，按照精簡、統(tǒng)一、效能的總體原則，相繼進行了多次力度不同的機構(gòu)改革和調(diào)整，取得了明顯成效。政府機構(gòu)膨脹、人浮于事的趨勢得到了控制，政府機構(gòu)與人員數(shù)量日趨合理；職能重復(fù)、交叉，互相推諉、扯皮的現(xiàn)象得到遏制，大部門制逐步形成；亂設(shè)機構(gòu)的現(xiàn)象得到了制止，機構(gòu)編制的法律和制度約束逐步建立起來。

黨的十八大以來，我國加強了行政審批制度改革的力度，特別是李克強總理在《政府工作報告》中提出要“持續(xù)推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，不斷提高政府效能”之后，我國“放管服”改革進入快車道。黨的十九大報告中更是明確要求“賦予省級及以下政府更多自主權(quán)”，并提出黨政機關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公，強化事業(yè)單位公益屬性，推進政事分開、事企分開、管辦分離等。這些具體要求都體現(xiàn)了黨中央國務(wù)院在新時代下對于政府職能轉(zhuǎn)變的決心和信心，也指明了未來繼續(xù)全面深化改革的方向和要求。剛剛通過的《深化黨和國家機構(gòu)改革方案》關(guān)鍵也在于政府職能轉(zhuǎn)變，通過合并、重組、新建等方式理順各部門、各單位的職責，系統(tǒng)、整體、協(xié)同地調(diào)整黨和國家機構(gòu)的職能。

治理工具：從單一到多元

治理工具是為實現(xiàn)治理目標所采取的行動機制，是治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容?！肮び破涫?，必先利其器”。國家治理的變革過程，其實也是治理工具不斷豐富、不斷科學化的過程。改革開放前，計劃經(jīng)濟下全能政府的治理工具比較單一，全部治理目標的實現(xiàn)都是依靠政府及其所屬的單位來進行，組織工具的全面使用成為當時國家治理最主要的特征。改革開放以來，在計劃經(jīng)濟逐漸轉(zhuǎn)向社會主義市場經(jīng)濟的過程中，以組織為主的治理工具所依賴的環(huán)境和條件發(fā)生了巨大變化，這種單一的組織工具已不再適應(yīng)。

自上個世紀80年代以來，治理工具的發(fā)展變化體現(xiàn)在如下方面：一是逐步規(guī)范管制類治理工具。這主要表現(xiàn)為逐步打破公有組織的壟斷，如打破電信、煤炭、電力、交通、水利等國有壟斷性經(jīng)營，逐步引入市場競爭等。持續(xù)進行行政審批制度改革，逐步推進政府管制型工具的法治化、精簡管制事項、改進管理方法等，并制定《行政處罰法》《行政許可法》等法律法規(guī)。二是積極發(fā)展市場類治理工具。這表現(xiàn)為建立健全產(chǎn)權(quán)和產(chǎn)權(quán)交易制度，積極運用財政金融手段，如財政撥款、財政貼息、稅收抵扣和減免等。三是積極創(chuàng)新開發(fā)信息類治理工具。這主要表現(xiàn)為建立國家榮譽制度，如“全國勞動模范”“全國三八紅旗手”等國家榮譽稱號；施行國家認證制度，如產(chǎn)品認證、管理認證和企業(yè)認證等。當然，還包括通過政府信息公開的方式來增強政府的公信力。

黨的十八大開啟了中國治理體系和治理能力現(xiàn)代化的新征程。隨著市場配置資源決定性地位確立和社會主義市場經(jīng)濟體系的逐步形成，市場類治理工具的有效運行越來越受到重視。在公共管理和公共服務(wù)領(lǐng)域越來越多地引進市場，如采用特許經(jīng)營、政府購買、公私合作等治理工具。而對于一些無法引進市場的領(lǐng)域，則采取模擬市場的競爭方法，如同一條街道建立多家公司經(jīng)營的公交線路、同一城市建立兩套或多種急救服務(wù)系統(tǒng)。黨的十九大報告進一步強調(diào)要運用好各類現(xiàn)代治理工具，提出了“經(jīng)濟體制改革必須以完善產(chǎn)權(quán)制度和要素市場化配置為重點，實現(xiàn)產(chǎn)權(quán)有效激勵”“加強互聯(lián)網(wǎng)內(nèi)容建設(shè)，建立網(wǎng)絡(luò)綜合治理體系，營造清朗的網(wǎng)絡(luò)空間”“推進誠信建設(shè)和志愿服務(wù)制度化”等。實踐中，還通過分權(quán)化措施和激勵措施，不斷地引導(dǎo)各級政府積極創(chuàng)新治理工具，如排污權(quán)交易。不難看出，改革開放的40年，我國治理工具的種類和內(nèi)容在不斷地豐富，這也意味著我們的治理手段選擇性越來越多，治理的針對性也越來越強。

（作者系中國人民大學國家發(fā)展與戰(zhàn)略研究院、公共管理學院教授）