認(rèn)識(shí)和理解機(jī)構(gòu)改革的三個(gè)維度

張康之

黨的十九屆三中全會(huì)作出關(guān)于深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革的決定，隨后，《國務(wù)院機(jī)構(gòu)改革方案》經(jīng)全國人民代表大會(huì)審議通過。3月21日，《深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革方案》正式公布，引發(fā)了全社會(huì)的廣泛關(guān)注。此次機(jī)構(gòu)改革是我國改革開放繼往開來的新步驟，是針對(duì)新時(shí)代經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的新要求、新問題提出的總體方案，是推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的深刻變革，可以從改革開放總進(jìn)程的維度，從新時(shí)代特征的維度，從社會(huì)治理創(chuàng)新的維度深刻認(rèn)識(shí)和理解此次機(jī)構(gòu)改革的意義。

從改革開放的總進(jìn)程中把握此次機(jī)構(gòu)改革

改革開放以來，機(jī)構(gòu)改革一直是我國政治生活的重要主題。1981年以來，中央部門進(jìn)行了4次改革，國務(wù)院部門進(jìn)行了7次改革，通過這些調(diào)整，社會(huì)治理的各種關(guān)系得以理順，黨和政府的職能也變得更加清晰，社會(huì)治理能力得到提升，具有中國特色的黨和國家機(jī)構(gòu)職能體系逐步建立。面對(duì)黨和國家事業(yè)歷史性變革及其對(duì)組織結(jié)構(gòu)和管理體制的新要求，黨的十九大明確提出要深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革，統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。從改革開放的總進(jìn)程來看，此次機(jī)構(gòu)改革是當(dāng)下全面深化改革的一項(xiàng)重要內(nèi)容，是在歷次機(jī)構(gòu)改革的基礎(chǔ)上進(jìn)行的再深化。

與西方國家把改革區(qū)分為政治改革、行政改革不同，我國的機(jī)構(gòu)改革是包含政治、經(jīng)濟(jì)、行政在內(nèi)的綜合性改革。因此，并不存在某一項(xiàng)改革超前或滯后的問題，機(jī)構(gòu)改革本身就是對(duì)社會(huì)治理主體關(guān)系、國家機(jī)構(gòu)以及黨中央機(jī)構(gòu)的不斷調(diào)整過程。我國的改革是整體性推進(jìn)的，雖然有階段性特征，但始終保持前后相續(xù)和平衡發(fā)展。在政治方面，此次改革明確提出加強(qiáng)黨對(duì)各領(lǐng)域各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)。在綜合性方面，這次機(jī)構(gòu)改革是全面的改革，包括黨委、政府、人大、政協(xié)、司法、群團(tuán)、社會(huì)組織、事業(yè)單位，跨軍地、中央和地方各層級(jí)機(jī)構(gòu)。

改革開放以來的每一次機(jī)構(gòu)改革都是在黨的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行的，黨的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)決定了機(jī)構(gòu)改革的全局視野和系統(tǒng)思維。一段時(shí)間以來，有些人甚至是領(lǐng)導(dǎo)干部在黨的領(lǐng)導(dǎo)問題上產(chǎn)生一些模糊甚至錯(cuò)誤的認(rèn)識(shí)，忽視了黨的領(lǐng)導(dǎo)這一基本原則。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記多次強(qiáng)調(diào)，中國特色社會(huì)主義最本質(zhì)的特征是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，中國特色社會(huì)主義制度的最大優(yōu)勢(shì)是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)，黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量，在我國國家治理體系中處于領(lǐng)導(dǎo)核心地位。在此次機(jī)構(gòu)改革中，堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的領(lǐng)導(dǎo)是貫穿始終的政治主題，通過機(jī)構(gòu)調(diào)整等具體安排把黨的領(lǐng)導(dǎo)落到實(shí)處，這是繼往開來的舉措，既繼承了改革開放的傳統(tǒng)，也為未來長期堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)打下了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)。

社會(huì)發(fā)展是一個(gè)客觀進(jìn)程，每個(gè)階段都會(huì)產(chǎn)生新的問題，因此通過機(jī)構(gòu)改革去理順關(guān)系、確定職能就非常必要。在這個(gè)過程中，遵循實(shí)是求事原則，以問題為導(dǎo)向是推進(jìn)機(jī)構(gòu)改革的基本要求。目前，我國一些領(lǐng)域黨政機(jī)構(gòu)重疊、職責(zé)交叉、權(quán)責(zé)脫節(jié)問題比較突出；一些政府機(jī)構(gòu)設(shè)置和職責(zé)劃分不夠科學(xué)，職責(zé)缺位和效能不高問題凸顯，政府職能轉(zhuǎn)變還不到位；一些領(lǐng)域中央和地方機(jī)構(gòu)職能上下一般粗，權(quán)責(zé)劃分不盡合理；基層機(jī)構(gòu)設(shè)置和權(quán)力配置有待完善，組織群眾、服務(wù)群眾能力需要進(jìn)一步提高。這些問題，亟待通過深化黨和國家機(jī)構(gòu)改革，對(duì)體制和機(jī)構(gòu)進(jìn)行調(diào)整完善，從根本上加以解決。比如，為改善“看病難看病貴”，新組建國家醫(yī)療保障局；為更好保護(hù)“青山綠水”、治理污染，專門組建生態(tài)環(huán)境部；為破解監(jiān)管難題，組建國家市場(chǎng)監(jiān)督管理總局，合并分散在多部門的監(jiān)管職能。

從新時(shí)代特征的角度理解此次機(jī)構(gòu)改革

中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們黨、國家和社會(huì)已經(jīng)并將繼續(xù)發(fā)生深刻變化，治國理政的任務(wù)更加艱巨，對(duì)黨和國家機(jī)構(gòu)設(shè)置及職能配置提出了新的要求，此次機(jī)構(gòu)改革的方案充分地顯現(xiàn)出新時(shí)代特征。

第一，中國特色社會(huì)主義治理模式進(jìn)入全面創(chuàng)新階段。改革開放以來，我們一直堅(jiān)持走中國特色社會(huì)主義道路，同時(shí)也注重學(xué)習(xí)和借鑒西方國家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，并將其引進(jìn)、消化和吸收。黨的十八大以后，探索中國特色社會(huì)主義道路進(jìn)入了一個(gè)新的階段，體現(xiàn)在深化改革過程中實(shí)現(xiàn)了對(duì)學(xué)習(xí)、借鑒和引進(jìn)階段的超越，進(jìn)入了自主創(chuàng)新階段。本次機(jī)構(gòu)改革就是在自主創(chuàng)新道路上取得的新成果。

第二，在全球視野中探索機(jī)構(gòu)改革的新道路。根據(jù)我國經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的現(xiàn)實(shí)需要制定機(jī)構(gòu)改革方案，是歷次機(jī)構(gòu)改革的科學(xué)路徑。十八大以來，黨和國家注重全球視野和全球意識(shí)，通過“一帶一路”倡議的實(shí)施把中國置于全球語境之中，此次機(jī)構(gòu)改革對(duì)適應(yīng)全球化要求和應(yīng)對(duì)全球化挑戰(zhàn)也作出了安排。如國家國際發(fā)展合作署的組建可以將國內(nèi)的資源更好地整合起來參與全球治理，國家移民管理局的組建也將為我國的進(jìn)一步開放爭取到更多的“人才紅利”。

第三，適應(yīng)社會(huì)高度復(fù)雜性和不確定性的發(fā)展趨勢(shì)。此次機(jī)構(gòu)改革把國務(wù)院機(jī)構(gòu)壓縮到26個(gè)部門，體現(xiàn)了大部制理念。但是，我們并不能僅僅從大部制的角度去認(rèn)識(shí)和理解機(jī)構(gòu)改革，此次機(jī)構(gòu)改革并不強(qiáng)調(diào)機(jī)構(gòu)的多少和部門的大小問題，而是在社會(huì)高度復(fù)雜和不確定的條件下，根據(jù)現(xiàn)實(shí)需要以及未來一個(gè)較長時(shí)期經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的要求，把解決現(xiàn)實(shí)問題與把握未來的前瞻性統(tǒng)一起來，從而作出了系統(tǒng)規(guī)劃。

第四，對(duì)社會(huì)治理主體多元化進(jìn)行前瞻性安排。改革開放40年，在經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的驅(qū)動(dòng)下，中國社會(huì)的成長和成熟已經(jīng)達(dá)到了很高的水平，眾多的非營利組織以及社會(huì)力量都加入到社會(huì)治理過程中來，在提供公共服務(wù)方面發(fā)揮著重要作用。在這樣的背景下，我們黨和政府都遇到了如何重新定位各自職能的問題。比如，從設(shè)立國家監(jiān)察委員會(huì)來看，如果說原來監(jiān)察部的主要職能是對(duì)政府自身的監(jiān)督管理，那么監(jiān)察委則擁有對(duì)所有參與社會(huì)治理的行動(dòng)者進(jìn)行監(jiān)察的權(quán)限和職能。

第五，從根本上打破了政治、行政二分的思維定勢(shì)。政治、行政二分是來自于西方的一種社會(huì)治理體制設(shè)置，學(xué)術(shù)界將其介紹到中國之后，人們逐漸地將其附會(huì)到中國的“黨政分開”之上，并形成了一種思維定勢(shì)。在我國，黨的領(lǐng)導(dǎo)是一項(xiàng)基本原則，這是不容置疑的。此次機(jī)構(gòu)改革通過機(jī)構(gòu)設(shè)立和調(diào)整進(jìn)一步突出了黨的領(lǐng)導(dǎo)，從機(jī)構(gòu)設(shè)置上充分發(fā)揮黨領(lǐng)導(dǎo)一切工作的體制優(yōu)勢(shì)，打破了政治、行政二分的思維定勢(shì)。

從社會(huì)治理創(chuàng)新上認(rèn)識(shí)此次機(jī)構(gòu)改革

認(rèn)識(shí)和理解此次機(jī)構(gòu)改革可以從幾個(gè)關(guān)鍵詞入手。首先是“深化體制改革”，這個(gè)詞準(zhǔn)確地表達(dá)了機(jī)構(gòu)改革的繼承性與開拓性；其次是“新時(shí)代”，中國特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代，我們的發(fā)展遇到了新的問題，也有了新的目標(biāo)，需要通過機(jī)構(gòu)改革去解決、去實(shí)現(xiàn)；第三是“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”，需要從社會(huì)治理創(chuàng)新角度深化機(jī)構(gòu)改革?？偟膩砜矗舜螜C(jī)構(gòu)改革既總結(jié)和繼承了歷次機(jī)構(gòu)改革的經(jīng)驗(yàn)，又緊扣新時(shí)代凸顯出來的問題，還前瞻性地放眼未來，為機(jī)構(gòu)的再調(diào)整留下了空間。

隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的不斷發(fā)展，黨和國家機(jī)構(gòu)需要不斷改革和調(diào)整。但是，改革并不是另起爐灶，而是在改革的基本框架和基本路徑的基礎(chǔ)上作出新的調(diào)整。我們經(jīng)?？吹健案母镞M(jìn)入了深水區(qū)”這樣的提法，這是非常形象的比喻。其一，在持續(xù)了40年的改革開放后，許多問題得到了解決，但也有一些更深層次的問題依然存在，需要我們進(jìn)一步把改革推向深入。其二，新時(shí)代的到來和社會(huì)主要矛盾的變化，要求既不能停留在既有的層次上，也不能滿足于已經(jīng)取得的成就，必須通過深化體制改革去解決那些新出現(xiàn)的問題。

當(dāng)前，我們正處在全球化、后工業(yè)化進(jìn)程中，社會(huì)呈現(xiàn)出高度復(fù)雜性和高度不確定性的特征。由于社會(huì)治理方式未能及時(shí)作出調(diào)整，以至于危機(jī)事件頻發(fā)，甚至有學(xué)者指出人類已經(jīng)進(jìn)入“全球風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)”。從西方國家始于20世紀(jì)80年代的改革來看，他們恪守近代以來的社會(huì)治理框架，僅僅在方法和技術(shù)方面謀求一些變革，一直無法突破工業(yè)社會(huì)的傳統(tǒng)，無法適應(yīng)全球化、后工業(yè)化時(shí)代的社會(huì)治理需要。中國的改革總體上看不像西方國家那樣背負(fù)著工業(yè)文明的包袱，就此次機(jī)構(gòu)改革方案來看，通過新的機(jī)構(gòu)設(shè)立和機(jī)構(gòu)重組，更好地適應(yīng)了全球化、后工業(yè)化時(shí)代的社會(huì)治理要求，特別是把社會(huì)的高度復(fù)雜性和高度不確定性納入到了機(jī)構(gòu)改革方案設(shè)計(jì)之中，通過設(shè)置和新組建機(jī)構(gòu)來承載當(dāng)前特定條件下的社會(huì)治理重任。

伴隨著改革開放和社會(huì)轉(zhuǎn)型進(jìn)程的不斷推進(jìn)，我國傳統(tǒng)政府管理模式也在發(fā)生著變化，全國各地紛紛開展了一場(chǎng)旨在建立“服務(wù)型政府”的行政改革。黨的十八大以來，通過“放、管、服”的實(shí)踐，努力把服務(wù)型政府建設(shè)落到實(shí)處。在某種意義上，此次機(jī)構(gòu)改革是在總結(jié)了“放、管、服”實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上所作出的新設(shè)計(jì)，通過機(jī)構(gòu)改革而把服務(wù)型政府建設(shè)推進(jìn)到一個(gè)新的階段。

（作者系中國人民大學(xué)行政學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師，南京大學(xué)政府管理學(xué)院行政管理學(xué)系教授、博士生導(dǎo)師）