當(dāng)前排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的問(wèn)題及對(duì)策研究

鄧皓月

[摘 要]我國(guó)排污權(quán)管理還存在很多問(wèn)題，不利于開(kāi)展節(jié)能減排工作。本文以排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制為研究對(duì)象，闡述了排污權(quán)市場(chǎng)化交易機(jī)制的相關(guān)內(nèi)容，首先介紹了現(xiàn)階段我國(guó)排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的現(xiàn)狀，并對(duì)其中存在的問(wèn)題進(jìn)行了分析，最后提出了相應(yīng)的改進(jìn)對(duì)策。從本文的研究結(jié)果可知，為了能夠進(jìn)一步推動(dòng)排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展，政府部門(mén)應(yīng)該積極發(fā)揮自身作用，對(duì)市場(chǎng)化機(jī)制進(jìn)行引導(dǎo)，為進(jìn)一步規(guī)范排污權(quán)交易奠定基礎(chǔ)。

[關(guān)鍵詞]排污權(quán)交易；市場(chǎng)化機(jī)制；政府定位

doi：10.3969/j.issn.1673 - 0194.2018.08.087

[中圖分類號(hào)]X196；F832.51 [文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼]A [文章編號(hào)]1673-0194（2018）08-0-02

0 引 言

在黨的十九大報(bào)告中，習(xí)近平總書(shū)記提出了“金山銀山不如綠水青山”的理念，但環(huán)保工作的核心依然是“減少污染物排放、實(shí)現(xiàn)高質(zhì)量發(fā)展”?，F(xiàn)階段，排污權(quán)交易在我國(guó)已經(jīng)逐步開(kāi)展，在改善環(huán)境質(zhì)量方面發(fā)揮著重要的作用，但在進(jìn)入新時(shí)期以來(lái)，排污權(quán)交易在推進(jìn)過(guò)程中出現(xiàn)了很多問(wèn)題，傳統(tǒng)的市場(chǎng)化機(jī)制已經(jīng)難以滿足未來(lái)發(fā)展的要求，所以應(yīng)該引起相關(guān)人員的關(guān)注。

1 排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制中存在的問(wèn)題

1.1 政府的角色定位問(wèn)題

自排污權(quán)交易試點(diǎn)工作開(kāi)展以來(lái)，很多地區(qū)都陸續(xù)反映出排污權(quán)交易存在重復(fù)收費(fèi)、定義模糊、缺乏依據(jù)等多種問(wèn)題。從各地反饋的信息來(lái)看，在整個(gè)排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制中，政府部門(mén)的相關(guān)責(zé)任得不到充分落實(shí)，存在政府管理失靈的問(wèn)題，這一點(diǎn)在排污權(quán)交易的監(jiān)管中表現(xiàn)的尤為明顯。從表面來(lái)看，環(huán)境問(wèn)題是在個(gè)人與企業(yè)的共同作用下產(chǎn)生的，但是政府部門(mén)的監(jiān)管無(wú)法落實(shí)，也是誘發(fā)該問(wèn)題的重要原因。從排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的角度來(lái)看，部分地區(qū)的政府在工作中存在盲目追求經(jīng)濟(jì)發(fā)展，對(duì)于所管轄區(qū)域內(nèi)的企業(yè)超標(biāo)排放問(wèn)題視而不見(jiàn)的問(wèn)題。如果長(zhǎng)期存在這種情況，會(huì)導(dǎo)致排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制逐漸失控，不利于企業(yè)間的公平競(jìng)爭(zhēng)，也會(huì)影響排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的正常運(yùn)行。

也有學(xué)者研究認(rèn)為，現(xiàn)階段在排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制中，政府發(fā)揮著舉足輕重的作用，但是很多地區(qū)在具體工作中經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)地方主義保護(hù)、在特定時(shí)間開(kāi)展排污權(quán)交易等問(wèn)題，影響了排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的運(yùn)行效果。

1.2 尚未形成完整的全國(guó)范圍內(nèi)的排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制

2007-2017年的10年時(shí)間里，國(guó)家先后批復(fù)了天津、江蘇、浙江和重慶等十多個(gè)省市作為排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的試點(diǎn)地區(qū)，但是全國(guó)范圍內(nèi)的排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制尚未構(gòu)建。這種情況若得不到解決，最終將會(huì)影響在全國(guó)范圍內(nèi)推行排污權(quán)市場(chǎng)交易政策。

地方政府在推行排污權(quán)交易的過(guò)程中，考慮到企業(yè)的流動(dòng)性要求，在面對(duì)強(qiáng)制提出的排污指標(biāo)時(shí)經(jīng)常會(huì)留有余地，不愿意賦予企業(yè)高于其他地區(qū)的排污權(quán)，例如，內(nèi)蒙古在近幾年的排污權(quán)控制中，就采用了大幅度降低排污指標(biāo)價(jià)格的措施。同時(shí)，地區(qū)之間的排污權(quán)交易也受到影響，例如，試點(diǎn)省份之間難以開(kāi)展有效的排污權(quán)交易，例如，空氣、水源等具有流動(dòng)性指標(biāo)的排放權(quán)交易無(wú)法順利開(kāi)展。同時(shí)還需要注意的是，排污主體搬遷只能改變一個(gè)地區(qū)的排污情況，并不能從實(shí)際上減少污染，甚至?xí)S著搬遷加劇排污。因此在排污權(quán)限制的情況下，部分地區(qū)經(jīng)常會(huì)因?yàn)榫植康貐^(qū)的排污加重而降低整個(gè)地區(qū)的環(huán)境指標(biāo)。

總體而言，在全國(guó)性的排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制尚未構(gòu)建之前，我國(guó)在完善排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制方面，依然任重而道遠(yuǎn)。

2 完善排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的對(duì)策

2.1 從政府角度入手，優(yōu)化排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制

政府作為影響排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制發(fā)展的重要因素，在完善市場(chǎng)化機(jī)制中必須要發(fā)揮自身的作用，采用多種有效的方法健全市場(chǎng)機(jī)制。有學(xué)者研究認(rèn)為，完善排污權(quán)市場(chǎng)機(jī)制必須要以相應(yīng)的市場(chǎng)規(guī)則為前提，否則整個(gè)排污權(quán)交易市場(chǎng)最終會(huì)陷入混亂狀態(tài)。所以政府必須要正確認(rèn)識(shí)該問(wèn)題，盡快構(gòu)建“系統(tǒng)、規(guī)范、健全”的排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制。

（1）科學(xué)核算排污總量。核算排污總量應(yīng)該成為優(yōu)化排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制的基礎(chǔ)，在操作中，各地區(qū)應(yīng)該結(jié)合國(guó)家排污許可制度開(kāi)展工作，嚴(yán)格按照國(guó)務(wù)院所提出的削減目標(biāo)來(lái)控制本地區(qū)污染物的排放情況，并將具體的排放量數(shù)據(jù)落實(shí)到每一個(gè)排污主體，讓地方政府能夠根據(jù)本地區(qū)的總量控制要求，進(jìn)一步對(duì)污染物排放指標(biāo)進(jìn)行分解、落實(shí)。同時(shí)，在引導(dǎo)排污權(quán)交易中，政府應(yīng)該以環(huán)境區(qū)域排污自凈能力的總量為依據(jù)，確定每個(gè)區(qū)域的排污總量，并對(duì)交易過(guò)程進(jìn)行引導(dǎo)。

（2）有效分配排污指標(biāo)。排污指標(biāo)分配主要有無(wú)償分配、標(biāo)價(jià)出售、競(jìng)價(jià)拍賣等3種，由于這三種分配方式的作用不同，所以地方政府必須要嚴(yán)格按照上述要求，并結(jié)合本地區(qū)企業(yè)的實(shí)際發(fā)展情況，合理分配排污指標(biāo)，保證排污指標(biāo)的分配能夠滿足地區(qū)污染物排放管理的要求。在實(shí)際操作中，可以參照美國(guó)地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，不同行業(yè)的企業(yè)接受不同的排放配額方法，采用無(wú)償分配與有償取得相結(jié)合的方法，對(duì)排污指標(biāo)進(jìn)行詳細(xì)劃分。在必要的情況下，排污指標(biāo)的分配，還可以結(jié)合激勵(lì)制度，進(jìn)一步完善詳細(xì)的交易規(guī)則。例如，對(duì)于改進(jìn)技術(shù)、主動(dòng)減排的企業(yè)，可以給予一定的物質(zhì)獎(jiǎng)勵(lì)；對(duì)于新能源技術(shù)類型的企業(yè)，適當(dāng)給予無(wú)償分配的排放指標(biāo)，或者用相對(duì)較低的價(jià)格出售，依靠這種分配方式，確保能夠充分利用排污權(quán)交易市場(chǎng)。

（3）監(jiān)督污染物排放。對(duì)于政府而言，積極監(jiān)督污染物排放對(duì)于實(shí)現(xiàn)排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制順利運(yùn)行具有重要的意義。所以在未來(lái)工作中，政府部門(mén)應(yīng)該將這一工作作為重點(diǎn)內(nèi)容。

政府應(yīng)該對(duì)污染物排放企業(yè)與個(gè)人加強(qiáng)監(jiān)督，依靠相應(yīng)的技術(shù)手段，進(jìn)一步深化污染物排放監(jiān)管的有效策略，明確環(huán)境監(jiān)測(cè)、排污申報(bào)、環(huán)境臺(tái)賬管理等多個(gè)環(huán)節(jié)的監(jiān)督管理工作內(nèi)容，讓整個(gè)污染物排放的監(jiān)管工作能夠處于平穩(wěn)的運(yùn)行狀態(tài)。同時(shí)，我國(guó)還可以借鑒美國(guó)、英國(guó)等地區(qū)的成功經(jīng)驗(yàn)，在開(kāi)展排污權(quán)交易過(guò)程中，嚴(yán)格監(jiān)督排污權(quán)的交易情況，在將排污權(quán)交易備份后，觀察相關(guān)企業(yè)是否按照排污權(quán)交易的相關(guān)指標(biāo)進(jìn)行生產(chǎn)，以及最終排污指標(biāo)是否變動(dòng)，保證排污權(quán)得到落實(shí)，進(jìn)而彰顯市場(chǎng)機(jī)制的公平正義。

2.2 構(gòu)建全國(guó)性的排污權(quán)交易體系

現(xiàn)階段，我國(guó)并沒(méi)有構(gòu)建全國(guó)范圍內(nèi)統(tǒng)一的排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制，但是隨著我國(guó)排污許可制的逐步推進(jìn)，實(shí)行統(tǒng)一的排污許可管理，構(gòu)建這一市場(chǎng)機(jī)制的環(huán)境基本成熟。無(wú)論是相關(guān)技術(shù)還是理念，各地區(qū)都已經(jīng)進(jìn)行了積極的探索并取得成功，所以，我國(guó)應(yīng)該積極推動(dòng)構(gòu)建全國(guó)性的排污權(quán)交易體系，采用統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)、統(tǒng)一規(guī)劃等手段對(duì)排污權(quán)交易體系進(jìn)行控制。

在構(gòu)建全國(guó)性的排污權(quán)交易體系的過(guò)程中，我國(guó)應(yīng)充分尊重各地區(qū)出臺(tái)的文件，初步構(gòu)建排污權(quán)有償使用與交易的框架體系。此時(shí)由于這些框架體系都是在原有管理內(nèi)容的基礎(chǔ)上發(fā)展而來(lái)的，因此能夠有效滿足地區(qū)間排污權(quán)交易的要求。在此基礎(chǔ)上，國(guó)家層面應(yīng)出臺(tái)具體的規(guī)范性指導(dǎo)文件，對(duì)排污權(quán)交易過(guò)程中的總量指標(biāo)分配、使用年限、交易途徑等進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)范，通過(guò)這種方法來(lái)進(jìn)一步完善市場(chǎng)化交易制度，從而實(shí)現(xiàn)市場(chǎng)化交易的常態(tài)化，將排污權(quán)的市場(chǎng)交易思想落實(shí)到相關(guān)人員身上，從而能保證整個(gè)交易體系的正常運(yùn)行。

在排污交易制度中的初始權(quán)確認(rèn)問(wèn)題，相關(guān)部門(mén)要采用“無(wú)償改為激勵(lì)”的方法，按照企業(yè)責(zé)任權(quán)力對(duì)增的原則，根據(jù)企業(yè)在社會(huì)環(huán)境保護(hù)、技術(shù)創(chuàng)新等方面做出的貢獻(xiàn)，給予相應(yīng)的獎(jiǎng)勵(lì)，保證市場(chǎng)的相關(guān)主體都能積極參與到市場(chǎng)化競(jìng)爭(zhēng)中，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)排污主體的公平化交易。從效果來(lái)看，這種“無(wú)償改為激勵(lì)”的方式不僅能夠進(jìn)一步彰顯排污權(quán)所具有的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，還能有效避免排污權(quán)分配中的權(quán)力尋租情況，所以具有一定的應(yīng)用價(jià)值。

在全國(guó)性排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制下，排污權(quán)的價(jià)格也是各方關(guān)注的問(wèn)題，所以在堅(jiān)持全國(guó)范圍內(nèi)市場(chǎng)引導(dǎo)的基礎(chǔ)上，我國(guó)還應(yīng)該按照“縣級(jí)以上人民政府對(duì)本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”的原則，發(fā)揮基層政府的作用。此時(shí)需要注意的是，我國(guó)必須采用科學(xué)、完善的價(jià)格策略，讓排污的企業(yè)與個(gè)人認(rèn)識(shí)到環(huán)境保護(hù)的重要性，最終解決排污權(quán)市場(chǎng)交易體系中供需主體缺位的問(wèn)題，從而能夠提高市場(chǎng)交易主體的參與價(jià)值，在最大程度上發(fā)揮市場(chǎng)機(jī)制的作用，使其能夠進(jìn)一步控制排污權(quán)市場(chǎng)。最后，我國(guó)必須嚴(yán)格按照相關(guān)要求，對(duì)排污權(quán)的交易過(guò)程進(jìn)行干預(yù)，從政府的角度對(duì)整個(gè)排污權(quán)交易過(guò)程進(jìn)行控制，讓政府干預(yù)成為全國(guó)性的排污交易體系的重要條件。

3 結(jié) 語(yǔ)

排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制已經(jīng)成為未來(lái)排污權(quán)交易的必然趨勢(shì)。總體而言，我國(guó)的排污權(quán)交易市場(chǎng)化機(jī)制在運(yùn)行過(guò)程中還存在很多問(wèn)題，對(duì)整個(gè)機(jī)制的運(yùn)行效果產(chǎn)生了一定的影響。因此在這種情況下，我國(guó)必須進(jìn)一步明確政府在整個(gè)體系構(gòu)建中的作用，從政府的角度入手，對(duì)整個(gè)排污權(quán)市場(chǎng)交易過(guò)程進(jìn)行控制，尋找改進(jìn)策略，最終為“改善環(huán)境質(zhì)量”增添動(dòng)力。

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